法治是社會治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)

■倪正茂

今年3月5日，習(xí)近平總書記在參加十二屆全國人大二次會議上海代表團(tuán)審議時強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，關(guān)鍵在體制創(chuàng)新，核心是人，只有人與人和諧相處，社會才會安定有序。社會治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層，使基層有職有權(quán)有物，更好為群眾提供精準(zhǔn)有效的服務(wù)和管理。治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。總書記關(guān)于創(chuàng)新社會治理的重要論述，高瞻遠(yuǎn)矚，高屋建瓴，為我們準(zhǔn)確把握社會治理的重心、社會治理的有效手段指明了方向，對中國特色社會主義社會建設(shè)具有重大的深遠(yuǎn)的意義。李克強(qiáng)總理在《政府工作報告》的“2014年重點(diǎn)工作”部分，也強(qiáng)調(diào)要“推進(jìn)社會治理創(chuàng)新”，指出必須“注重運(yùn)用法治方式，實(shí)行多元主體共同治理。健全村務(wù)公開、居務(wù)公開和民主管理制度，更好發(fā)揮社會組織在公共服務(wù)和社會治理中的作用”。中國特色社會主義社會建設(shè)，不僅在理論上得到了科學(xué)的闡釋，而且在實(shí)踐上作出了具體部署。沿著黨中央指明的方向，中國的社會主義道路將越走越寬廣，中華民族偉大復(fù)興的中國夢定能早日實(shí)現(xiàn)。當(dāng)此之時，進(jìn)一步認(rèn)識法治是中國社會治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，是社會治理的根本手段，必須樹立法治思維，力推全民守法，把中國的社會生活、社會治理永久地納入法治軌道，具有重要的和迫切的意義。

法治是社會治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)

人類社會數(shù)千年的歷史，是從人治走向法治的歷史。

奴隸制、封建制時代，“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”，天子和皇帝執(zhí)掌了國家的立法、司法、行政、軍事、外交以及其他一切大權(quán)，實(shí)行了徹頭徹尾的人治主義統(tǒng)治。尤為突出的是，中國的漢朝、唐朝、宋朝、明朝、清朝雖然各有200年以上的歷史，卻始終分別為劉姓、李姓、趙姓、朱姓及愛新覺羅氏的家族，一姓為王地統(tǒng)治到底。近代以來，經(jīng)歷了專制與民主、人治與法治的激烈較量，直至新中國的成立，才為人民當(dāng)家做主、實(shí)行社會主義法治創(chuàng)造了條件。但是十分遺憾的是，歷史的轉(zhuǎn)軌十分不易，法治道路的開拓經(jīng)歷了艱難困苦、風(fēng)雨坎坷的曲折歷程，直至“文化大革命”結(jié)束，中國人民才認(rèn)識到，橫亙在專制統(tǒng)治與民主法治之間的，還有一個從政策調(diào)節(jié)到法律調(diào)節(jié)的痛苦過程。1978年中共十一屆三中全會之后，我國開始了快馬加鞭的法制建設(shè)過程。僅1979年一年，就頒布了刑法、民法通則等七部重要法律；而至2010年，則向全世界宣告，中國已形成了社會主義法律體系。

盡管我國法制建設(shè)較之許多西方國家以二三百年的時間才建成法制體系，速度要快得多了，但是，脫胎于陳舊的政策調(diào)節(jié)、剛性管理的新時代，畢竟還大量地殘留著舊的痕跡，尤其是立法與司法的脫節(jié)最為明顯。正因如此，如今順應(yīng)世界潮流，進(jìn)一步將社會管理轉(zhuǎn)軌到以法為治的現(xiàn)代化社會治理上來，可謂世界之滄桑正道、人間之大路一條。

從社會管理到社會治理之變，必須體現(xiàn)為社會一切事務(wù)的處理，都依照法律進(jìn)行。也就是說，社會治理的現(xiàn)代化，必須依法治為基礎(chǔ)。

十八大報告提出，建設(shè)中國特色社會主義，總布局是經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”，而這“一體”的“五位”，全都必須依法為治。十八屆三中全會《決定》將推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，并且明確將依法治理，加強(qiáng)法治保障，運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會矛盾作為社會治理的重要手段。總目標(biāo)如此，其他一切“分目標(biāo)”亦當(dāng)如此。現(xiàn)在的任務(wù)，是進(jìn)一步加強(qiáng)法制建設(shè)，未經(jīng)制定而社會生活必需的法律要補(bǔ)足補(bǔ)齊，使社會主義法律體系從“基本建成”躍向“全面建成”；已經(jīng)制定而較粗、較籠統(tǒng)、較原則的法律要細(xì)化、系統(tǒng)化、具體化，不僅使全部法律互相補(bǔ)充、配套成龍，而且使一切部門法也統(tǒng)領(lǐng)有“法”、實(shí)施有“則”。當(dāng)然，還要根據(jù)“五位一體”各個領(lǐng)域社會實(shí)際的變化，有“立”、有“改”、有“廢”，使我國的法制緊跟社會生活的變化，永遠(yuǎn)切合社會生活的需求。同時，必須使全面覆蓋社會生活的法律成為規(guī)范人們行為的準(zhǔn)則，令行禁止，保證“五位一體”全都依法為治。

法治與政（策之）治的不同是，政（策之）治是可能因領(lǐng)導(dǎo)人的更迭、領(lǐng)導(dǎo)人注意力重心的變化而變更的，法治則因法律的權(quán)威性、穩(wěn)定性和普適性而體現(xiàn)了國家意志，可以確保社會按照既定法律有序發(fā)展。同時，法律還具有公開性的重要特點(diǎn)，是社會公眾人人可見、可用并可據(jù)以判斷行政管理部門以及一切人際交往關(guān)系管理部門的行為是否守法、是否合法的準(zhǔn)繩。因此，法治之作為社會治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，是絲毫毋庸置疑，而且必須在社會治理中全力遵守、全力維護(hù)的。

法治是社會治理的根本手段

社會治理有多種手段，除法治手段外，主要的還有政策手段、道德手段、經(jīng)濟(jì)手段等。

如前所述，法律具有權(quán)威性、穩(wěn)定性、普適性和公開性等特點(diǎn)，此外還有強(qiáng)制性的特點(diǎn)。這些是其他社會調(diào)節(jié)手段所不能全部具備的。

例如政策手段，雖也有一定的權(quán)威性，但它的權(quán)威性不像法律那樣體現(xiàn)國家意志。黨的政策當(dāng)然也具有相當(dāng)強(qiáng)的權(quán)威性，但它不可能像法律那樣擁有實(shí)現(xiàn)它的整套國家機(jī)器來保證貫徹。政策的貫徹落實(shí)，依靠的是黨員和干部的自覺，依靠的是思想教育。但在現(xiàn)實(shí)生活中我們業(yè)已看到，“上有政策，下有對策”并非個別的、偶然的現(xiàn)象。如前所說，政策也不具備法律的穩(wěn)定性，它完全可能因人而異、因時而異。正因如此，民諺謂“政府政策像月亮，初一十五不一樣”。甚至，在某些情況下，政策的“朝令夕改”也屢見不鮮。由于政策所調(diào)節(jié)的范圍包括調(diào)節(jié)的事項、指向的地區(qū)、人群等，往往是有所不一的，因此，它一般不具有普遍適用的性質(zhì)。法律則不同，一經(jīng)制定、頒布，在它所規(guī)定適用的地域里，“上自皇帝老子，下至平頭百姓”，舉國之內(nèi)“東西南北中，工農(nóng)商學(xué)兵”，一律都得嚴(yán)格遵行。

又如道德手段，雖然道德教育、風(fēng)俗習(xí)慣等等在社會治理中也具有重要的作用，但它所依靠的是人們的自覺與自律。也就是說，道德不具備法律的強(qiáng)制性。法律是道德的底線，觸犯法律者，必將受到法律的制裁。所謂“言出法隨”之意，即是指法律這一道德的底線是絕對不能突破的，敢有肆行其是、妄行突破者，必將受到法律的懲罰。這是因為保護(hù)法律的權(quán)威性的，是由一整套的國家機(jī)器——公安、檢察、法庭、監(jiān)獄來加以保證的，決不允許恣意犯罪者逍遙法外。道德規(guī)范的遵守，由于只能依靠人的內(nèi)心自省和輿論的壓力，并不具有國家機(jī)器的強(qiáng)制性管束直至嚴(yán)厲的懲罰，其效果也就與法律不可同日而語。正因如此，上世紀(jì)90年代，在中國共產(chǎn)黨的“十五大”部署了“依法行政，建設(shè)社會主義法治國家”的戰(zhàn)略性決策，在將其寫進(jìn)了憲法之后不久，卻又大力地宣傳“以德治國”，至少在時機(jī)上是不妥當(dāng)?shù)摹５赖率侄慰捎糜谟恕⑦x干，這當(dāng)然也有利于治理國家，但提出“以德治國”的舉國性號召，不僅“治”不了“國”，而且還可能沖擊了“依法治國”的決策，為法學(xué)界所廣泛質(zhì)疑。

至于經(jīng)濟(jì)手段，在社會治理尤其是經(jīng)濟(jì)生活中不能說沒有作用，諸如匯率、存貸款利率、價格機(jī)制等經(jīng)濟(jì)手段，在經(jīng)濟(jì)生活中有時也有重要的作用。但是，它既無權(quán)威性，也無普適性，更無穩(wěn)定性和強(qiáng)制性，不可能對治理社會發(fā)生根本性的、重大的影響。人民幣不可能從根本上解決人民內(nèi)部矛盾，群體事件頻發(fā)就是證明。

此外，政策手段、道德手段和經(jīng)濟(jì)手段等，其本身的推行及發(fā)生效力，還在很大的程度上有賴于法律的支撐與保障。因此，必須堅持運(yùn)用法治這一社會治理的根本手段，尤其是在當(dāng)下的社會治理中，由于步入改革的“深水區(qū)”，在不少方面，在相當(dāng)大的程度上，涉及利益格局的調(diào)整，涉及反腐，要“老虎蒼蠅一起打”，非以法為治，非緊緊抓住法治這一根本手段，是不可能達(dá)到治理社會的目標(biāo)，不可能收“善治”之效，更不可能計日程功的。

必須牢固確立法治思維，力推全民守法

20世紀(jì)的前50年，中國人民在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下推翻了“三座大山”，取得了社會主義革命的偉大勝利；20世紀(jì)的后50年，中國人民在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下歷經(jīng)曲折，力行改革開放，取得了社會主義建設(shè)的輝煌戰(zhàn)果。現(xiàn)在的中國，再不受外國殖民者的欺侮，再不被侵略者鐵蹄蹂躪了，而且，經(jīng)濟(jì)總量業(yè)已躍居世界第二位。這些，是近200年來的中國人所夢寐以求而未達(dá)到的。但是，所有這些成果，完全可能被毀于一旦，“文化大革命”致使中國經(jīng)濟(jì)瀕臨崩潰的邊緣就是記憶猶新的事實(shí)證明。那么，21世紀(jì)前50年中國人應(yīng)該干什么呢？竊以為，最為重要的是應(yīng)建成社會主義法治國家，以法治為社會治理的基礎(chǔ)，抓住法治這個根本手段，使中國的社會主義建設(shè)走在法治的大道上，那么，它不僅將可確保既有成就不會毀于一旦，而且可以使革命和建設(shè)循著更加寬廣的道路前進(jìn)，取得更為可觀的成就。因此，在21世紀(jì)前50年，建成社會主義法治國家，將是澤被千秋、功蓋萬代的偉大事業(yè)。這是牢固確立法治思維的戰(zhàn)略要求。

牢固確立法治思維的戰(zhàn)術(shù)要求，可用“力推全民守法”加以概括。

普通民眾的人人守法，男女老少的個個守法，其重要性自不待言。我這里想特別強(qiáng)調(diào)的是立法者的守法、執(zhí)法者的守法與司法者的守法。

立法者，包括立法機(jī)關(guān)和參與立法的人員，雖然其職責(zé)是“立法”，但其立法的宗旨、依據(jù)、程序和立法內(nèi)容，是一絲一毫都不能背離憲法和有關(guān)法律的。曾有商務(wù)部條法司的極個別人收受外商賄賂，在其參與制訂有關(guān)外資法時為外商預(yù)留利益空間，因而觸犯法律，為法律所嚴(yán)懲。但這樣的惡例畢竟極少。我說的立法者要守法，主要是指立法者要精心研究憲法和相關(guān)的既成法律的宗旨、精神及具體規(guī)定，使所立之法與憲法、與它的上位法及平行的相關(guān)法律相和相諧，而非相悖相忤。我國當(dāng)下的社會治理現(xiàn)代化，是在社會主義法制體系業(yè)已形成的前提下進(jìn)行的，因此，就必須嚴(yán)格按照憲法與既成法律的宗旨和全部法條為下位法進(jìn)行科學(xué)的立法。憲法關(guān)于言論與出版、集會、結(jié)社、游行、示威自由的規(guī)定；關(guān)于人身自由不受侵犯的規(guī)定；關(guān)于公民的人格尊嚴(yán)不受侵犯和保障人權(quán)的規(guī)定；關(guān)于公民通信自由和通信秘密受法律保護(hù)的規(guī)定；關(guān)于公民有對于任何國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員提出批評和建議權(quán)的規(guī)定等等，都必須有具體的下位法立法予以明確的、合理的、有力的保障。社會治理現(xiàn)代化的核心是人，是人的憲法權(quán)利的法律保護(hù)。立法者在這些問題上的守法思維、守法行為，當(dāng)極大地關(guān)系到社會治理的成敗利鈍。

執(zhí)法、司法都是施（行）法（律），當(dāng)然必須依法實(shí)施，也就是必須守法。因此，對于施法機(jī)關(guān)、施法人員來說，直接關(guān)系著立法成果之是否有效；當(dāng)然也直接關(guān)系著社會治理之成敗得失。十八屆三中全會提出，“建設(shè)法治中國，必須深化司法體制改革，加快建設(shè)公正、高效、權(quán)威的社會主義司法制度，維護(hù)人民權(quán)益。要維護(hù)憲法法律權(quán)威，深化行政執(zhí)法體制改革，確保依法、獨(dú)立、公正地行使審判權(quán)、檢察權(quán)，健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，完善人權(quán)司法保障制度”。隨即公布的十八屆三中全會《決議》，更從多個方面對加強(qiáng)民主法治建設(shè)作出了具體的規(guī)定：廢止勞動教養(yǎng)制度；保障司法人權(quán)，逐步減少死刑適用罪名；為完善國家安全體制和國家安全戰(zhàn)略，成立國家安全委員會；探索與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度；推進(jìn)司法人員分類管理改革；推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理等等。因此，每一位身在施法機(jī)構(gòu)者，都必須牢固確立社會主義法治思維，認(rèn)真學(xué)習(xí)、堅決貫徹十八屆三中全會的決定，以守法為業(yè)，以守法為責(zé)，以守法為榮，以守法立功，以堅決守法為社會治理的現(xiàn)代化做出新的貢獻(xiàn)。

當(dāng)然，對所有的社會組織、所有的企事業(yè)單位，即所有的社團(tuán)法人和企業(yè)法人以及對所有的公民來說，同樣也有嚴(yán)格遵守我國憲法和法律的神圣義務(wù)。只有努力踐行全民守法，才能使社會治理現(xiàn)代化的事業(yè)節(jié)節(jié)勝利，才能使中國的社會主義道路越走越寬廣！