試論民主黨派內部監督機制建設

◎張林鴻

（張林鴻，貴州大學法學院教授，法學博士，民革貴州省委會常委/責編 盧淼）

改革開放以來，隨著我國政黨制度的恢復和發展，民主政治建設也得以逐漸加強。尤其是近些年來，民主黨派的發展勢頭，達到建國以來的最好水平，在國家的政治生活和多黨合作制度中發揮的作用也達到前所未有的程度。從民主黨派的組織發展和國家政治長遠健康發展的需要來看，當前政治民主大發展的良好機遇與民主黨派自身發展尚待完善所帶來的一系列新挑戰之間的矛盾，決定了民主黨派加強內部監督機制建設的規范化、制度化成為必然。

一、民主黨派內部監督制度發展的歷史沿革

民主黨派的內部監督制度建設相對中共有所落后，這是歷史所造成的。以民革為例，從建黨之初到 “文化大革命”以前，這一階段包括民革在內的民主黨派當時都處于穩步發展狀態。但是因剛起步，基本上沒有黨內監督的理論，更沒有形成體制機制。 “文化大革命”期間，反右斗爭的擴大化導致了各民主黨派發展中斷、成員流失。這一時期組織都危于維系，更難提黨內監督的發展。 “文革”結束之后，民主發展回歸正軌，尤其是進入新世紀以后，民主黨派的自身發展提上日程。從2002年民革章程專設一章 《干部》以規定領導干部的相關要求和任期，到2007年章程的修改中增加了一些黨內監督方面的內容，再到2008年通過的 《中國國民黨革命委員會內部監督暫行條例》，民革的內部監督制度才正式建立起來。從民革的發展歷程可見，民主黨派的黨內監督制度相對起步較晚，且有待進一步發展。

二、民主黨派內部監督機制建設相關理論及中共內部監督機制的經驗與啟示

1、理論界關于內部監督機制建設的討論

美國政治學家亨廷頓認為，一個正在走向現代化的國家需要政治安定；政治安定需要國家公共權威來保障；國家公共權威又根植于強大的政黨；強大政黨以強有力的組織力量確保了權力運作的權威。因此，凡是掌握權力的人，不分執政黨抑或參政黨，不分領導干部抑或普通黨員，都應受到監督。

李美玲在 《論民主黨派內部監督的理論基礎》中指出， “要保證權力的公正行使，就必須對權力進行監督和制約”。民主黨派內部監督機制建設的目標針對的是 “權力”，即民主黨派中少數代表性人物 (包括領導班子成員及骨干成員)所擁有的權力。“民主黨派利益是為生存與發展、地位的堅持與鞏固和部分成員掌握的國家權力。民主黨派的利益=民主黨派的生存和發展+民主黨派地位的堅持和鞏固+部分民主黨派成員所掌握的國家權力。”因此，民主黨派推動內部監督體系建設的根本目的就在于推行廣泛的民主監督和有效的民主形式。

2、中共關于內部監督機制的經驗及啟示

中國共產黨自成立以來，就對黨的建設進行了不懈的規范和完善。通過長期的探索與發展，中國共產黨內部監督機制已形成了一套系統的規范體系。總的來說，體現在如下幾個方面：

第一，對黨的內部監督機制的內容進行了完善的規定。 《黨章》是中共黨員的行為準則和黨的內部監督機制的主要內容。其內容涵蓋了黨的組織、黨的干部、黨的紀律等方面，其中， “黨的紀律”、 “黨的紀律檢查機關”等詳細規定了關于內部監督機制的內容。

第二，對黨的內部監督機制的具體措施進行了完善的規定。2004年中共中央頒布了《中國共產黨黨內監督條例》，對黨的監督職責、監督制度、監督保障等進行了全面而細致的規定。同時，對于共產黨的內部監督，在國家法律層面上也有所體現。 《憲法》作為國家的根本大法，是中國共產黨領導并參與制定的，作為一個黨員，必須以身作則遵守憲法、實踐憲法。 《憲法》對于全體中國公民具有約束力，對于共產黨員更加有約束力。因此，《憲法》從原則上保證了黨的內部監督機制的運行。 同時， 《刑法》、 《行政法》、 《行政訴訟法》從法律上也規范了中共的內部監督機制。 《刑法》、 《行政法》、 《行政訴訟法》 為《中國共產黨黨內監督條例》及 《中國共產黨紀律處分條例》的實施奠定了基礎、加上了保險。黨內成員違反法律，不僅要受到黨組紀委的處罰，還要受到法律的制裁，這在法律上保障了黨的內部監督機制的順利運行。

第三，對黨的內部監督機制的違規、違紀處罰進行了完善的規定。1997年，中共頒布了 《中國共產黨紀律處分條例》，對黨的紀律規范進行了系統的規定。 《條例》共15章，對黨員違反政治紀律的行為、違反組織人事紀律的行為、違反廉潔自律規定的行為、貪污賄賂行為、破壞社會主義經濟秩序的行為、違反財經紀律的行為、失職瀆職行為、侵犯黨員權利、公民權利的行為、嚴重違反社會主義道德的行為、妨害社會管理秩序的行為等都作出了詳盡的規定。

建設民主黨派黨內監督機制，應當借鑒中國共產黨的經驗，從內部監督機制的內容、具體措施以及違規、違紀處罰三個方面著手。在內部監督機制的內容方面，要對各民主黨派《黨章》進行完善， 《黨章》是黨的根本大法和內部監督機制的具體體現，目前各民主黨派《黨章》大多是對黨內成員一些原則性的要求，其內容不夠完善，規定也不夠細致。因此，對于中共黨章中 “黨的組織”、 “黨的紀律”等方面的內容的借鑒是十分必要的。在內部監督機制的具體措施方面，可以借鑒 《中國共產黨黨內監督條例》，對民主黨派黨內的監督職責、監督制度、監督保障等內容進行規定。在內部監督機制違規、違紀處罰方面，可以借鑒 《中國共產黨紀律處分條例》，對可能違反黨紀的行為進行列舉，并對違反黨紀的后果、應當承擔的責任進行規定，在制度上杜絕這些行為的發生，從而完善民主黨派黨內監督機制。

三、民主黨派黨內監督機制發展現狀及問題分析

1、黨內監督制度層面上的系統性欠缺

相比中共，民革黨內監督條例的有關規定許多都不具體，真正要執行起來恐將遭遇理解上的模糊。比如中共的條例有關于集體領導和分工負責方面專門的議事規則和表決等規定，而民革的條例僅僅是提及到了這個原則而已。再如，中共的條例在內部監督的內容上，也有像民主生活會、質詢詢問等專門的規定，而民革的體例就僅有第14條：“各級組織應當堅持領導班子成員談心會制度，屆內召開談心會應不少于三次”的規定。另外，民革的監督機構一般只會設到省級組織就打止了，而中共在各個級別的黨委都設置有監督機構。照此下去，恐今后工作將出現監督范圍狹窄和 “走形式”等現象，以致黨內監督的實效不佳。

2、黨內監督體系上的不完善

首先，監督的主體與對象合一。雖然在2008年以后，各民主黨派相繼成立了專門的監督機構，但由于種種原因，當前民主黨派黨內監督機構的領導與工作人員均屬于兼職。一直以來，民主黨派內部監督的職能均由各級委員會來承擔執行。而監督的對象也本應該就是這些各級委員會的領導干部。從某種程度上來說，監督的主體與對象基本重復，監督名不副實，無法達到預期的效果。

其次，監督機制的運行呈單向性。一方面，民主黨派目前還沒有實行縱向的管控，所以自上而下的監督往往會因監督鏈過長和成本較高等因素而難以達到預期的效果。另一方面，制度上的缺失導致了自下而上的監督機制難以運行，也導致了上下級監督委員會之間不能互相監督的現象出現，并將最終使得內部監督失控、失效。

再次，缺少外部監督機制。實踐中，對于黨內的權力，往往強調的是自我的約束。外部監督的缺失，最后只能靠個人和組織的自我約束來實現內部監督。同時，外部監督的缺失，導致民革黨內違紀違法成本過低。實踐中，即使是那些嚴重違法亂紀的人員，也會因其民革成員的特殊身份，而被組織內部 “睜一只眼閉一只眼”，給民革組織長期健康發展帶來隱患。

四、民主黨派黨內監督體制機制建設的幾點建議

鄧小平曾經說過： “我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度，工作制度方面的問題更為重要。”因此，民主黨派的內部監督機制必須要以制度為保證，必須要有一套具有約束力的、可行的制度體系，才能真正達到預期目的。至此，筆者就民主黨派內部監督的體制機制建設提出以下建議：

1、主觀上，應自上而下地形成自我約束的意識，不斷強化內部監督的自覺性

現實中，民主黨派里真正掌握權力的就是各級領導班子及其成員。作為掌握權力的民主黨派領導、干部，自己就要以身作則，增強自己的自我約束力，目的是使領導干部學會領導科學，善于科學領導。實現的途徑主要就是黨務公開、透明，即：一是要強化公開內容。凡是能夠公開的用權行為，或者與黨員利益密切相關的事項，都應向黨員公開，以確保權力運行的公開透明，從而減少自由裁量可能引發的 “權力尋租”。二是要強化公開程序。要明確規定黨務公開的內容和方式，增強黨務公開的約束力。要按照公開程序，及時規范地公開領導所決定的重大事項、決策規劃和人事任免等事宜，以便普通干部和黨員知情并監督。

2、完善各民主黨派內部監督條例

目前，我國各民主黨派內部監督條例規定并不完善，一些民主黨派其內部監督條例仍是暫行性條例，其對于黨內會員的內部監督只是停留于原則上的規定，并沒有加以細化。因此，加強民主黨派內部監督，必須完善內部監督條例，在制度上保證內部監督的有效實施，才能杜絕一些對于民主黨派內部違規、違紀行為處罰 “走過場”的現象。可以借鑒中共 《中國共產黨黨內監督條例》及 《中國共產黨紀律處分條例》，對民主黨派的監督職責、監督制度、監督保障等進行制度上的規定，從而為內部監督機制奠定基礎。同時，將會員違紀、違規的處罰制度納入內部監督范圍，例如對會員違反政治、人事紀律的行為，違反廉潔自律規定的行為，貪污賄賂行為，破壞社會主義經濟秩序的行為，違反財經紀律的行為、失職瀆職行為等行為進行列舉，并作出相應的處罰規定。

3、參照中共建立巡視組巡視機制

巡視組巡視，即是指定期或不定期地對下級組織進行監督的制度。與中共類似，巡視組是由上級組織派出的，對上級組織負責并匯報工作。因此在其監督職權的過程中，就解決了同級監督不利的問題，同時加強了對 “一把手”的監督，能發現和督促解決問題，使得上級委員會的職權范圍得以進一步延伸及擴展。這一制度在近期的 “中共打虎潮”中頗有成效，是反腐倡廉和內部監督機制的不二選擇。在此過程中，還要將巡視組的巡視結果及處理意見進行通報，同時完善通報程序，將通報結果向黨內和社會公開。如此可以有效防止巡視組巡視時的 “走過場”現象，減輕各民主黨派接待工作的壓力，避免 “走形式”現象的發生。

4、設立中央和地方各級專門的監督機構

目前，民主黨派雖然已經有了專門的內部監督機構，但只局限于中央層面，而大多數黨派成員集中于地方基層組織，其只在中央層面設立監督機構，控制鏈太長會使得監督的效果難以達到預期目的。因此，筆者建議可在中央和地方各級組織設立專門的監督委員會。中央和地方各級組織可以采取專職和兼職相結合的方法，推選一些德高望重的老同志進入各級監督委員會。設立專門的監督機構，不但能保證各民主黨派事業的健康有序發展，更是對全體成員及領導干部的負責。

5、建立新數據時代的內部輿論監督機制，并不斷完善外部監督體系

新數據時代，網絡等新媒體的大發展為民主黨派內部監督機制建設提供新的可用平臺。而輿論監督有著較強的預警作用，往往能達到較好較快的效果。筆者以為，在民主黨派黨內監督過程中，可以依法創辦自己的報刊、雜志和網站，依法舉辦新聞發布會，組織監督工作經驗交流會，充分發揮民主黨派內部的輿論監督作用，一方面大力宣揚先進；一方面對各位違法違紀案件及行為及時曝光，以充分達到警示作用。與此同時，當前加強民主黨派內部監督，需要結合各方面的力量，包括來自外部的。如中共的監督、社會輿論的監督等各種形式的監督，可以有效促使民主黨派履行其職能，發揮出其應有的作用。黨員和領導干部都應該要接受來自人大、政協以及輿論媒體的監督。

五、結語

民主黨派的內部監督，并不局限于機制制度的設計，某種程度上來說，也應該屬于政治文明和政治文化問題。就像小平同志說的， “制度好可以使人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事”。所以，綜上筆者以為，鋼鐵般的制度和逐漸強化的意識，應是 “兩手都要抓，兩頭都要贏”，才能做好民主黨派內部監督的體制機制建設工作，進而才能促進新時期我國民主政治的深度再發展！