多層次、多形式、大范圍——社會主義協(xié)商民主在廣東

◎熊水龍

（熊水龍，廣東省政協(xié)提案辦公室主任，民革廣東省委會常委/責編 盧淼）

進入新時期以來，廣東的協(xié)商民主建設在探索中發(fā)展，在發(fā)展中前進，取得較好成效。2010年，中共廣東省委制定頒發(fā)首部政治協(xié)商規(guī)程，各級黨委、政府和政協(xié)認真開展的政治協(xié)商和提案辦理協(xié)商，特別是省委、省政府主要領導督辦政協(xié)提案，開展提案辦理協(xié)商，已實現(xiàn)全省省、市、縣三級黨政主要領導督辦提案全覆蓋，在全國引起較大反響。中共十八大和十八屆三中全會的召開，更為廣東協(xié)商民主建設指明了方向，提供了廣闊空間，協(xié)商民主正在朝廣泛多層制度化方向發(fā)展。

一、著力推進政治協(xié)商制度廣泛多層發(fā)展

廣東于2010年5月制定頒發(fā)了 《中共廣東省委政治協(xié)商規(guī)程 （試行）》 （下稱《規(guī)程》）。 《規(guī)程》對政治協(xié)商的主體、形式、內容、程序、成果運用等作出了詳細規(guī)定。省政協(xié)抓住 《規(guī)程》實施契機，在實踐中不斷規(guī)范政治協(xié)商運作機制和操作程序，努力推動政治協(xié)商這一最具中國特色的制度安排有效轉化為民主實踐，廣東省的協(xié)商民主建設得到切實的制度保障，突出體現(xiàn)在：在政治協(xié)商中黨委的主體地位更加明確；政府和職能部門的支持參與更加主動，政治協(xié)商活動的組織運作更加規(guī)范；政協(xié)組織和政協(xié)委員協(xié)商議政積極性更加高漲；人民政協(xié)的政治協(xié)商更加切實有效。

《規(guī)程》頒發(fā)實施以來，廣東省各級黨委、政府、政協(xié)和各民主黨派嚴格按照文件要求，積極推進各項協(xié)商活動更加規(guī)范扎實有效地開展，多黨合作和政治協(xié)商事業(yè)日益顯示強大的生機和活力。

各級黨委切實把政治協(xié)商納入決策程序。 《規(guī)程》頒發(fā)后，中共廣東省委迅速舉辦了 《規(guī)程》專題培訓班，組織省直單位負責同志開展學習討論，幫助省直單位負責同志掌握開展政治協(xié)商的基本要求和工作程序，增強開展政治協(xié)商的主動性和積極性。省委、省政府堅持 “重大問題在決策前和決策執(zhí)行中進行協(xié)商”重要原則，圍繞科學編制廣東 “十二五”規(guī)劃和中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要、建設文化強省、幸福廣東指標體系建設、加快產業(yè)轉移園建設等重要議題，在省政協(xié)與省八個民主黨派和各界代表人士進行平等、真誠協(xié)商。省委、省政府及職能部門領導把政治協(xié)商當作自己份內事，主動參加協(xié)商會，就相關問題與政協(xié)委員展開協(xié)商討論。高度重視協(xié)商成果辦理落實，重要協(xié)商成果列入省委常委會議、省政府常務會議進行研究，作為決策的重要依據(jù)。與此同時，省委加強同各民主黨派的協(xié)商，內容不斷充實，程序逐步完善。 《規(guī)程》頒發(fā)以來，省委、省政府及委托有關部門召開協(xié)商會、座談會、情況通報會等達16次，與省各民主黨派、無黨派人士圍繞 “十二五”規(guī)劃綱要、樹立和踐行社會主義核心價值體系等重要內容進行協(xié)商，不少意見和建議轉化成省委、省政府的政策措施，產生了良好的社會效果。

在省委、省政府示范帶動下，全省各級黨委政府認真貫徹落實 《規(guī)程》，圍繞事關本地區(qū)民生和經(jīng)濟社會發(fā)展全局的重要決策部署、黨委全會重要文件和市領導班子成員建議人選等，主動與政協(xié)委員和民主黨派進行協(xié)商，廣州、深圳、汕頭、韶關、梅州等市相繼頒發(fā)市委政治協(xié)商規(guī)程，對本市的政治協(xié)商工作進行了細化和規(guī)范。 《規(guī)程》實施以來，廣州市已開展和準備開展的政治協(xié)商活動35次。韶關、中山、東莞、清遠等市，堅持定期召開市政府領導班子與政協(xié)委員的協(xié)商座談會，圍繞全市各個時期經(jīng)濟社會發(fā)展的重要問題開展協(xié)商討論，使各項決策更加符合人民群眾利益。

各級政協(xié)和民主黨派積極探索政治協(xié)商工作機制和工作程序。全省各級政協(xié)組織和民主黨派緊緊抓住 《規(guī)程》實施契機，積極探索完善政治協(xié)商工作機制和工作程序，推動協(xié)商活動更加扎實規(guī)范有效地開展。省政協(xié)和各市政協(xié)把 《規(guī)程》的學習宣傳、貫徹落實作為關系我省政協(xié)工作全局和事業(yè)發(fā)展的一項戰(zhàn)略任務來抓，召開政協(xié)黨組會議、主席會議、常委會議進行專題學習。省政協(xié)還成立了由秘書長掛帥的宣講小組，赴全省宣講 《規(guī)程》，幫助各級領導和政協(xié)委員準確把握 《規(guī)程》的精神實質，掌握開展政治協(xié)商的具體程序和工作要求。嚴格按照 “平等協(xié)商、互動協(xié)商”要求，不斷改進會議文件和程序安排，對政治協(xié)商的每個環(huán)節(jié)、每個細節(jié)進行反復推敲，力求做到科學合理、嚴謹規(guī)范。為配合 《規(guī)程》的貫徹實施，對政協(xié)履行職能的各項規(guī)章制度進行梳理，與 《規(guī)程》要求相抵觸的予以廢止，不夠明確的予以明確細化，與 《規(guī)程》要求不相適應的進一步修訂完善，同時還制定出臺了一系列配套文件對各項協(xié)商活動作出具體規(guī)定，使政治協(xié)商的各項工作更加符合 《規(guī)程》要求，更加順應協(xié)商民主的發(fā)展趨勢。

各民主黨派將貫徹實施 《規(guī)程》與加強黨派自身建設有機結合起來，將 《規(guī)程》的本質要求貫穿于履行職能的各項工作中。 《規(guī)程》頒發(fā)后，各民主黨派通過召開常委會、座談會、報告會等形式，及時組織黨派成員進行學習，深刻領會文件精神實質和重要內容。各民主黨派對照 《規(guī)程》要求，積極探索完善參與政治協(xié)商的相關工作程序和工作機制，更加重視深入調查研究，更加重視做好協(xié)商前的各項準備工作，力求每次政治協(xié)商所提意見建議更具針對性、創(chuàng)新性和可操作性，充分體現(xiàn)集體智慧和黨派特色。不少民主黨派還配合 《規(guī)程》貫徹實施，進一步規(guī)范完善黨派成員參與政治協(xié)商的具體辦法，明確細化黨派協(xié)商意見的征集程序，極大提升了民主黨派協(xié)商議政工作的科學化水平。

認真開展提案辦理協(xié)商和其他形式協(xié)商，豐富協(xié)商形式和內容。從2008年開始，中共廣東省委和省人民政府主要領導分別牽頭督辦省政協(xié)提案。在省主要領導的示范引領下，目前，廣東已經(jīng)實現(xiàn)了省、市、縣三級黨政主要領導督辦政協(xié)提案的全覆蓋，60多個省提案辦理單位主要負責同志都領辦了政協(xié)提案。通過黨政主要領導的督辦和領辦，提案辦理協(xié)商工作在全省全面鋪開，協(xié)商氛圍正在形成。2008年，省委主要負責同志在其主持的提案辦理座談會上講話指出：在這樣的座談會上，如果提案人是民主黨派，該黨派的主要負責同志都要出席，可以坐在顯眼的位置，省委、省政府及部門負責同志應該以商量的口氣，而不應該以命令式的口氣與提案人及民主黨派對話，這樣，才能體現(xiàn)一種協(xié)商的精神，一種民主的精神。2008年至今，省委、省政府主要領導和省政協(xié)領導圍繞粵港澳合作、促進自主創(chuàng)新、加快發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)、實施珠三角地區(qū)規(guī)劃綱要、支持廣東中小企業(yè)發(fā)展、產業(yè)結構調整、城市舊樓加裝電梯、提高城鄉(xiāng)居民收入、食品安全、區(qū)域協(xié)調發(fā)展等問題，召開了近50場提案辦理協(xié)商座談會，每場座談會都有督辦領導、提案人、主會辦單位負責人和新聞媒體參加，由督辦領導主持或發(fā)表講話，提案方和辦理方開展互動協(xié)商，充分發(fā)表意見，形成再辦理落實意見，對確實難度較大一時難以解決的，辦理方作出解釋，提辦雙方達成諒解。目前，廣東省黨政主要領導督辦政協(xié)提案已形成制度，2011年，出臺下發(fā) 《廣東省黨政主要領導督辦政協(xié)提案暫行規(guī)定》，省委辦公廳、省政府辦公廳會同省政協(xié)辦公廳每年對市、縣黨政主要領導督辦政協(xié)提案情況進行抽查，以促進黨政主要領導督辦政協(xié)提案工作落到實處，以此帶動提案辦理協(xié)商工作廣泛深入發(fā)展。2008年至今，由省不同部門召開的不同規(guī)模不同范圍的提案辦理協(xié)商座談會更是達到300多場（次）。這些提案辦理協(xié)商會均取得了較好的社會效果，不僅充分體現(xiàn)了協(xié)商民主的精神，推動民主政治在廣東的發(fā)展，而且通過協(xié)商，一大批涉及經(jīng)濟社會發(fā)展和民生問題得到解決。2013年，中共中央政治局委員、省委書記胡春華同志親自牽頭督辦“關于加快我省區(qū)域協(xié)調發(fā)展”系列提案并主持召開提案辦理協(xié)商座談會，通過提案辦理協(xié)商，省財政安排專項資金加大對粵東西北公共服務投入，并撥款13.1億元給予全省山區(qū)教師每人每月500元崗位津貼。一些提案所涉問題，通過辦理，或引起重視，或取得共識。

中共十八大召開后，廣東提案辦理協(xié)商得到進一步加強，協(xié)商力度更大，協(xié)商頻率更密，協(xié)商形式更加多樣，各級政協(xié)和各辦理單位把民主協(xié)商貫穿于提案提出、交辦、辦理等各個環(huán)節(jié)。各級政協(xié)更加重視專題協(xié)商，對口協(xié)商和界別協(xié)商也已提上議事日程，每年初，政協(xié)辦公廳 （室）和各專門委員會在聽取各方面意見基礎上，提出協(xié)商計劃，制定協(xié)商方案，報政協(xié)黨組會議審定，發(fā)各相關單位，做好協(xié)商準備，形成協(xié)商共識。

二、 廣東開展政治協(xié)商存在的問題

廣東在政治協(xié)商方面雖然作了一些探索，政治協(xié)商工作雖然取得了一定成效，但與中共十八大和十八屆三中全會的要求，仍然有一些差距，仍然面臨一些實際問題，需要在實踐中進一步探索解決。

一是部分黨政領導政治協(xié)商意識仍不強。一些部門負責人參加政治協(xié)商會議時準備不充分，或自說自話，或答非所問；有的市縣在口頭和形式上很重視，但實際措施不夠到位，甚至將某些必須協(xié)商的重要內容視為禁區(qū)和雷區(qū)；有的認為政治協(xié)商是件 “麻煩事”，對開展協(xié)商熱情不高；有的以情況通報代替政治協(xié)商，存在著一定的隨意性。有基層政協(xié)反映，事關全局的政策措施在黨委常委會議討論后才征求政協(xié)的意見，一些重要的人事安排，匆忙進行協(xié)商推薦，往往流于形式，政治協(xié)商仍然存在 “上熱下冷”、 “黨外熱黨內冷”等現(xiàn)象。

二是 “重要決策”、 “重要問題”、 “重大建設項目”等的界定仍比較籠統(tǒng)，不易操作。雖然有關規(guī)定對政治協(xié)商的主要內容作了較為詳細規(guī)定，但何謂 “重要決策”、 “重要問題”、 “重大建設項目”等，沒有明確界定，在實踐中不好把握。現(xiàn)在，拿到政協(xié)協(xié)商的大多是經(jīng)濟社會發(fā)展中一些比較具體的問題，或執(zhí)行過程中的問題，真正的重大問題，如重大人事問題，重大建設項目問題等很少拿到政協(xié)協(xié)商，決策前的協(xié)商也不多見。

三是協(xié)商程序有待進一步規(guī)范完善。例如，協(xié)商議題如何產生，協(xié)商會議如何召開，如何使協(xié)商議題得到充分討論，如何合理設定協(xié)商時間并保證參加協(xié)商的各方得到充分的交流互動，如何推進協(xié)商成果的落實，提高協(xié)商成果的轉化利用率，等等，都有待進一步探索完善。

四是政協(xié)和各民主黨派自身建設難以完全適應協(xié)商民主形勢發(fā)展需要。政治協(xié)商的發(fā)展，對人民政協(xié)和各民主黨派的政治協(xié)商能力提出了新的更高要求。目前政協(xié)委員隊伍建設和政協(xié)界別設置還難以完全適應民主協(xié)商發(fā)展需要，人民政協(xié)作為社會各界政治協(xié)商的制度平臺作用有待進一步發(fā)揮。有些政協(xié)委員參加協(xié)商發(fā)言講不到 “點子”上，有民主黨派反映，由于黨派成員結構較為單一，人才儲備不足，對一些涉及面較廣的協(xié)商議題，感到力不從心。如何主動適應新形勢新任務新要求，切實加強自身建設，是人民政協(xié)和各民主黨派共同面臨的一個緊迫的現(xiàn)實課題。

五是提案辦理協(xié)商中的提案質量和辦理質量有待進一步提高。提案辦理協(xié)商是所有協(xié)商形式中最經(jīng)常、最直接的協(xié)商形式，它具有廣泛、多層和制度化的特點。但是目前看來，仍然存在著提案質量不高，有些提案沒有經(jīng)過調查研究而提等問題；在提案辦理工作中存在著深入調查研究不足，與提案人溝通不充分，重答復輕落實、重許諾輕解決、重形式輕行動等問題。這些都影響了提案辦理工作的深入開展。

三、 完善和發(fā)展人民政協(xié)協(xié)商民主的幾點建議

中共十八屆三中全會指出： “發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用?！晟迫嗣裾f(xié)制度體系，規(guī)范協(xié)商內容、協(xié)商程序。拓展協(xié)商民主形式，更加活躍有序地組織專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商，增加協(xié)商密度，提高協(xié)商成效?！边@是十八屆三中全會關于人民政協(xié)開展政治協(xié)商，發(fā)展協(xié)商民主的重大命題，為人民政協(xié)開展政治協(xié)商提供了思想指導和理論依據(jù)。在國際舞臺風云變幻，世界格局深刻調整變革的時代背景下，中國特色協(xié)商民主制度日益彰顯其巨大優(yōu)越性和強大生命力。協(xié)商民主建設只能加強，不能削弱。

一要加強對人民政協(xié)協(xié)商民主的培訓、宣傳和研究力度。要把在人民政協(xié)開展政治協(xié)商的有關內容列入各級黨校、干部學院、社會主義學院干部培訓內容，幫助各級領導干部培養(yǎng)協(xié)商意識，更好地掌握和運用協(xié)商的辦法和途徑，促進決策科學化和民主化。要在各大媒體開設專欄、專題節(jié)目，重點宣傳各地在開展政治協(xié)商、推進協(xié)商民主建設方面的好做法好經(jīng)驗。通過廣泛深入的宣傳，培育公民精神和民主意識，引導公民有序政治參與。各級政協(xié)、各研究機構、各院校要大力開展政治協(xié)商的理論研究，總結經(jīng)驗，將好的做法上升為制度理論，用以指導實踐。

二要進一步明確細化政治協(xié)商內容，規(guī)范政治協(xié)商程序。建議今后在制定有關政治協(xié)商的規(guī)章制度時，對 “重要決策”、 “重要問題”、 “重大建設項目”等，進一步細化、量化。要改變過去 “關注經(jīng)濟建設較多，關注政治建設和政治體制改革少”， “決策前的協(xié)商少、執(zhí)行過程中協(xié)商多”的現(xiàn)象，在高度重視重大經(jīng)濟和民生問題協(xié)商的同時，更加關注群眾的政治訴求，更加關注民主政治制度發(fā)展問題，更加注重決策前的協(xié)商，真正把重大人事問題、重大項目投資建設問題等納入?yún)f(xié)商范疇，不斷推進決策的科學化民主化。要進一步規(guī)范協(xié)商程序，對協(xié)商議題的確定、協(xié)商材料的準備、協(xié)商會議如何召開、協(xié)商成果的報送運用等都要作出詳細的規(guī)定。

三要大力推進人民政協(xié)和民主黨派自身建設。人民政協(xié)是實行政治協(xié)商制度的重要政治形式和組織形式，政協(xié)委員是協(xié)商民主的主體。要充分發(fā)揮人民政協(xié)在發(fā)展中國特色協(xié)商民主中的重要作用，必須建立起一支與之相適應的高素質委員隊伍。要探索完善政協(xié)委員產生機制，將協(xié)商推薦與公開競選相結合，增強政協(xié)委員產生過程的民主性和透明度，確保當選委員有較高的協(xié)商議政能力和廣泛的代表性。要主動順應經(jīng)濟社會和民主政治發(fā)展新要求，適當吸收兩新組織和新的社會階層代表人士加入政協(xié)，進一步擴大團結面，增強包容性。要科學合理設置政協(xié)界別，暢通界別渠道，引導社會各界通過政協(xié)積極有序參與國是。要重視支持民主黨派加強思想、組織、制度建設，加強學習培訓，提高整體素質和協(xié)商議政能力，為政治協(xié)商工作的開展打好組織人才基礎。