基層法院立案難問題透視

◎金崇保

（金崇保，湖北省政協委員，民革襄陽市委會副主委/責編 劉玉霞）

隨著改革發展和新型工業化、城鎮化的快速推進，社會矛盾糾紛進入高發期和凸現期。以H省為例，據初步測算，該省每年通過省市縣鄉四級信訪、人民調解、行政調解、行政復議、仲裁、訴訟等途徑處理的約近200萬件矛盾糾紛中，當事人有具體利益訴求、可以通過訴訟和非訴訟途徑解決的約占70%。其中實際通過訴訟途徑處理的約占27% （不含司法確認案件）。

立案是訴訟的 “入口”，每案公正首先應做到應立盡立。但由于多種原因，一些基層法院立案難問題久治不愈，訴訟渠道不暢，群眾因打官司難而棄法轉訪，既損害了法律權威和司法公信力，也加大了黨政機關工作壓力和行政成本，進而引發一些不良的連鎖反應。如何有效改變部分群眾 “信訪不信法”的現象，真正把群眾利益訴求引入法律渠道解決，充分發揮人民法院定紛止爭職能，是創新社會治理、建設法治中國、保證社會長治久安的治本之策，也是人民群眾的共同期盼，更是落實習近平總書記 “決不允許讓普通群眾打不起官司”指示的當務之急。

今年上半年，我們通過座談走訪、問卷調查等形式，向H省省內的部分律師就以上問題進行了調研。結果顯示：64%的被調查人員認為，基層法院存在立案難的情況，40%的被調查人員認為基層法院立案環境不理想。這說明盡管各級法院近年來為解決立案難采取了一些措施，但立案難問題仍然比較突出，且主要反映在民商事案件方面。

下面先舉一例以說明之。某律師事務所接受當事人委托，代理其房屋買賣糾紛，訴訟請求僅為 “要求確認雙方合同有效并判令被告協助辦理過戶手續”。2月21日到某基層法院辦理立案手續，被告知法院正在組織春節后集中學習，待3月份再來辦理；3月4日再次到法院辦理立案手續，相關工作人員審查立案材料后告知因訴訟標的是房改房，不屬于人民法院受案范圍，不能立案。在代理律師反復申辯原、被告當事人均為平等主體，應屬法院受案范圍后，立案庭才答應暫收材料，但還必須等交相關業務庭審查后才能決定是否立案。經數次催促，4月初法院通知必須帶當事人到立案庭當場簽署訴狀后再辦理相關立案手續。后來，代理律師帶領當事人在立案庭簽署訴狀后，立案庭工作人員告知因案件系房屋買賣導致的權屬糾紛，需按照房屋價值計取訴訟費，并要求原告委托法院對房屋進行價格評估。聽到這一情況后，律師及當事人無不愕然，最后經多方協調、以雙方實際買賣價格為基數計算并繳納訴訟費后，終于在4月底得以立案。立案難的問題可見一斑。

一、立案難問題主要表現形式

（一）要求當事人提供自身難以獲得且為非法定的立案材料。 《民事訴訟法》第119條、第121條對起訴必須符合的條件和起訴狀應當載明的事項作出了明確規定，這是起訴的法定條件。但有些基層法院卻要求如果被告是自然人，當事人需提供包括被告身份證號碼在內的詳細信息，否則不予立案；如果被告為法人，當事人要提供被告的營業執照或需到工商部門辦理查詢，證明該企業存在后方予以立案。民事糾紛案件甚至還出現過這樣的情況：立案時原告被要求出具保證書，如果法院無法聯系上被告，不能直接送達，原告要主動撤訴。后來，該法院在未使用留置或公告送達的情況下，僅憑社區出具一份 “查無此人”的證明，就直接要求原告撤訴。實際當中，當事人一般難以獲得詳細的被告身份信息或企業工商登記信息，也難以通過正常途徑查詢，且上述信息也不是法律規定的立案所必須的材料，法院的這種做法，無疑給當事人正常立案造成了障礙。

（二）無依據設置立案前置調解程序，拖延立案。雖然民商事案件立案前可以先行調解， 《民事訴訟法》第122條對此也明確規定， “當事人起訴到人民法院的民事糾紛，適宜調解的，先行調解，但當事人拒絕調解的除外”。從法律上來看，調解并不是立案必經的前置程序，是否調解由當事人自行決定。但很多基層法院卻硬性要求普通民事糾紛、賠償案件必須先經基層組織調解，調解不成由基層組織出具證明后才予以立案，不僅違背當事人意愿、剝奪了當事人的選擇權，甚至會激化當事雙方的矛盾與對立情緒。某區基層法院曾要求因侵占宅基地糾紛而起訴的當事人先到村委會進行調解，并告知 “村委會不出具無法調解的證明，法庭不予立案”。由于原告無法提供村委會相關證明，導致糾紛遲遲無法通過正常司法途徑得到解決，最終激化矛盾，導致雙方發生械斗事件。

（三）超越立案審查范圍，變程序審查為實體審查，以案件事實、訴訟請求能否得到支持作為是否立案標準。如某律師因合同糾紛到法院立案，接待法官審查完提交的基本證據后，直接斷言原告訴訟請求無法獲得支持，并以此為由不予立案。在律師與立案庭法官爭辯的過程中，法官指責律師 “浪費司法資源”。最終，案件在被拖延近兩個月后才得以立案。

（四）怕惹麻煩，對新型案件、疑難案件或敏感案件等不愿立案。有的基層法院迫于一些壓力，對涉及拆遷、征收補償、計劃生育、以基層政府或行政部門為被告的賠償案件等新型、疑難、敏感類案件盡量不立案，并要求立案庭 “把好入門關”；有的地方以“保障重點工作”為由對法院立案工作施加錯誤影響，阻礙法院受理群體性、敏感性或改革發展過程中出現的新型案件。如近年來因房地產市場變化造成商品房開發項目資金鏈斷裂無法按期交房，導致眾多業主利益受損的群體訴訟案件，有的法院不愿或無力受理案件。

（五）為追求年終結案率，一些基層法院年底基本不立案。每年10月下旬以后，有些基層法院基本不立案，其理由是要保證年終結案率，處理積案。但就實際情況而言，這一時期恰恰是民間借貸、勞動爭議、合同欠款等民商事糾紛的高發期，當事人都希望當年的矛盾在年內得到解決。尤其以個體工商戶、外出農民工群體最為突出。這樣的不成文規定，與當事人期望明顯背離，甚至可能導致矛盾糾紛激化，危及社會穩定。

（六）法院立案標準不一致，因人而異。代理律師和當事人在立案時發現，法院的立案標準不統一，同一類案件，同樣的立案材料，在不同的法院，遇到不同的法官，有可能得到截然不同的立案結果，因而得出在基層法院申請立案時需要 “拼人品”、 “看心情”。

（七）法院拒絕立案后不依法做出不予受理的裁定，使當事人喪失權利救濟途徑。《民事訴訟法》第123條明確規定： “人民法院應當保障當事人依照法律規定享有的起訴權利。……不符合起訴條件的，應當在七日內作出裁定書，不予受理；原告對裁定不服的，可以提出上訴。”但有些基層法院決定不予立案僅僅是口頭告知，很少作出不予受理的書面裁定，剝奪了當事人對不予受理裁定不服而上訴的權利。

二、立案難原因分析

立案程序是糾紛進入法院的首要門檻，是當事人訴權能否實現的關鍵所在，如果不能有效解決立案難問題， “把群眾利益訴求引入法律渠道”就成為一句空話。近年來，H省各級法院曾就解決立案難問題進行過專門調研，并采取了一些措施，但整改效果不夠明顯。破解立案難的關鍵，還需要找準原因，對癥下藥，依法治理。筆者認為：立案難問題的成因，除了法官隊伍數量不足、結構不合理、法官待遇偏低、辦案經費不足和法官職業風險等客觀因素外，基層法院立案難還存在以下幾方面的原因：

（一）主觀認識不足。依法立案是審判的前提，也是公正司法的應有之義。如果法院將受案范圍內的群眾訴求拒之門外或久拖不立案，就不符合 “每案公正”的要求。西方有句法諺：法官不得拒絕民事裁判，否則就是犯罪。無救濟即無權利，而立案是救濟的必經門檻。如果門檻設置出現問題，使民商事爭議無法及時有效地通過法律渠道化解，不僅與作為裁判機構而存在的法院職責相悖，更會激化矛盾，不利于社會穩定。

（二）法官對立案標準理解和執行不一。法院之間、法官之間對立案的標準認識不一，造成不同的法院、不同的法官執行相關法律法規隨意性大，尺度不一。其中可能有 《民事訴訟法》及最高法院對立案的相關規定較為粗放的原因，對此，可以通過加強法官業務培訓、省市法院調研出臺內部釋明性規定等辦法來加以彌補。

（三）對基層法院及法官績效考核導向存在偏差。上級法院對基層法院偏重考核結案率，對立案法官該立案而不予立案問題缺乏必要的責任追究制度；忽視對立案工作的考核，直接影響到基層法院和法官辦案的積極性，使部分法官產生辦案越多風險越大的顧慮，不利于立案工作的進行。

（四）實行收支兩條線帶來的影響。當前，法院實行經費保障與收費完全脫鉤無疑是正確的。但實行收支兩條線后，由于未及時建立并完善相應的考核評價機制，基層法院及法官辦案的積極性普遍下降。在問卷調查中，70%的被調查對象認同上述觀點。

（五）地方違法干預立案工作，法院對敏感領域案件立案存在畏難情緒。少數地方領導以 “維穩”、 “保證重點工程”等理由，通過內部協調會、領導講話等方式要求法院對一些敏感領域的案件不予立案。法院自身也對辦理這類案件存在畏難情緒，導致當事人告狀無門喪失訴權，進而走上信訪之路。

三、解決立案難問題的建議

（一）嚴格依法立案，做到應立盡立。加強對 《民事訴訟法》及相關法律法規中關于立案規定的學習與理解，統一法律認識，避免任意擴大或縮小法條內涵，避免不同的法官對同樣條件的案件能否立案認識標準不一、導致 “視心情立案”、 “憑感覺立案”等現象的出現。

（二）將不立案裁定文書納入法院 “陽光司法”工程，通過互聯網向社會公開。對于不予受理案件應在法定期限內依法書面作出不予受理裁定書，保證當事人享有依法上訴的權利。法院作出的不予受理裁定書應和已生效的判決書一樣，全部通過網絡公開 （依法不應公開的除外），接受社會監督。

（三）加強對基層法院立案工作的指導和監督。建議最高法院和各省高級法院依據《民事訴訟法》等規定，按照問題導向，調研出臺科學、具體、可操作的立案指導意見，細化各類案件立案所需條件、程序、標準，對級別管轄、地域管轄等容易產生推諉、踢皮球現象的節點作出明確規定，避免發生基層法院與鄉鎮法庭之間、多個具有管轄權法院之間推諉立案情況的發生。設立更加科學、完善的考評獎懲機制，形成法院、法官愿意多辦案的機制，讓基層法院和法官走出 “盡量不立案、盡量少立案”的誤區。

（四）加強法院立案大廳建設。完善立案大廳導訴工作制度，同時設立宣傳牌，歸納、匯總立案條件、所需材料、收費標準及依法不予受案的情形與條件，讓當事人清楚明白，避免當事人多次往返奔波，解除當事人的疑惑與顧慮。同時探索在基層法院立案大廳設立法律援助工作室，為有訴求群眾提供有針對性的法律咨詢服務。

（五）尊重、支持法院依法獨立辦案，建立法院積極辦案激勵機制。各級黨委、政府要為法院依法獨立辦案營造良好的外部環境，支持法院依法獨立裁判，尊重法院依法作出的生效法律文書，建立科學的法院、法官工作考評機制，提高法官的辦案積極性。

（六）廢止影響法院依法立案的 “土政策”。建議各省高級法院組織對各地可能存在的、影響立案工作的 “土政策”進行清理，必要時報請黨委政法委進行專項治理，讓各級領導認識到，社會矛盾與糾紛如同高壓鍋里的蒸汽，而訴訟的過程就是將矛盾糾紛對社會穩定產生的壓力進行正常釋放的過程。如果難以有效解決立案難的問題，就相當于堵住了高壓鍋的安全閥，將會產生重大的社會不穩定隱患。