司法體制改革的路徑和需要理順的幾大關系

◎鐘曉渝

（鐘曉渝，民革深圳市委會主委，深圳市政協副主席/責編 劉玉霞）

十八屆三中全會已經為司法體制改革提出了總的要求，也列出了改革的主要內容。然而，通過什么路徑以及如何確保這些改革措施能落實到位，如何在改革中突出重點、突破難點，以確保司法體制改革有序推進，確實還需要進行深入思考。

我認為，司法體制是國家政治體制的組成部分，司法體制中存在的問題有些是司法體制本身的問題，有些則是政治制度的問題，因此司法體制改革不僅僅是司法運行機制的改革，還應結合政治體制，經濟體制，甚至社會文化體制進行綜合系統的改革。就司法體制改革的切入點和路徑而言，我認為需要理順幾大關系，并提出相應建議。

一、黨的領導權與司法權的關系

執政黨對司法機關的領導是中國特色社會主義政治制度的特點，也是我國政治制度影響到司法制度的具體體現。換句話說，中國的司法體制需要堅持黨的領導，即使司法機關獨立行使審判權、檢察權也是在執政黨的領導下進行的。因此司法體制改革如何做到既要保證黨對司法機關的領導，又要保證司法機關依法獨立公正行使審判權、檢察權，這是司法體制改革的核心的問題。理順這個關系，解決好這個問題，司法體制改革才能成功。

需要強調的是：不要把司法機關獨立行使審判權、檢察權與黨的領導對立起來。不要認為黨的領導妨礙了司法機關獨立行使權力，也不要認為堅持了黨對司法機關的領導就不可能實現獨立行使審判權、檢察權。我們應該把黨對司法機關的領導與司法機關依法獨立公正行使司法權力有機的統一起來。要把黨對司法機關的領導作為實現司法公正的保障，在體制機制設計上既保證黨對司法機關的領導，又保障司法機關依法獨立行使司法權力。

但是，我們也確實要看到在過去的實踐中，黨對司法機關的某些不恰當的領導方式也確實干擾了司法機關依法獨立公正行使審判權、檢察權。特別是個別領導人以黨的領導為名對個案的干預，個別領導人把自己凌駕于憲法、法律之上，把司法機關置于個人權力的控制之下，把司法機關作為自己的私家工具，這是非常可怕的。黨的十八大之所以重申 “絕不允許任何人凌駕于憲法法律之上，絕不允許以權代法，以言壓法，徇私枉法”，應該就是對過去某些地方、某些領導人以黨的領導為名以權代法，干擾司法，破壞法治的一種警告！

我的建議是：在體制設計上，黨對司法機關的領導應有個明確的范圍界定，將黨對司法機關的領導界定為黨中央對司法政策和路線的領導，以及各級黨委對司法人事任免的領導，而不是個別領導人對司法個案的干預。在法律制度上規定司法機關獨立行使審判權、檢察權在個案審判中只服從法律。1982年憲法規定： “人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”這個條文是司法機關獨立行使權力的憲法依據，但這個條文有可能歧義的地方是它并沒有規定 “不受政黨干涉”的內容，所以建議改為1954年憲法規定 “人民法院獨立進行審判，只服從法律”。這樣規定不用例舉、不會有歧義、也更簡單明了，更能為司法機關獨立行使審判權、檢察權提供明確的憲法依據。也就是說，黨的領導是路線方針政策和人事的領導；而獨立行使審判權、檢察權是對個案的辦理，二者必須有個明確的界限。總之，只要把黨的領導和司法機關獨立行使司法權的關系在制度設計上處理好了，司法體制改革就成功了一半。

二、司法權與地方政權的關系

司法權在行使過程中的另一問題是司法權與地方政權的關系。

近年來，司法的 “地方化”，地方政權對地方司法機關辦案的干預是影響司法公正的一個大問題。原因是各級地方政權把地方司法機關當成是實現和維護地方利益的工具，要求地方的司法機關為地方的經濟社會發展服務，直接影響到地方司法機關對個案的審理和執行。如果各地方的司法機關都從各自的地方利益出發來審理案件，勢必影響國家整體的司法公正。因此，處理好地方司法機關與地方政權的關系是司法體制改革的又一大目標。

目前的改革思路是：省以下的地方法院的人財物統一管理。即把省以下的地方法院人財物由省一級統一管理，借此擺脫省以下地方政權可能對地方司法的干預，應該說這個改革思路是正確的。

需要在理論上明確的是：司法權作為司法機關依據法律和事實對案件的裁決權，在本質上應該是中央的事權，司法權在地方的行使是代表國家在懲罰犯罪、定分止爭和維護社會公正與秩序方面行使國家的司法職能，而不是行使經濟社會發展的職能。所以，地方司法機關的職責定位不應是維護地方利益，地方司法機關也不應受地方政權的干涉，更不能受制于地方利益，這是改革和處理好地方政權和地方司法機關之間關系必須把握的理論依據。

我的建議是：要實現省以下地方司法機關人財物的統一管理，涉及到憲法、人民法院、人民檢察院組織法和法官法、檢察官法等諸多法律的規定，要依法實施這項改革，就必須先修改這些相關法律，就應該做到 “修法”先行，以立法推動改革。而地方司法機關的財物包括經費來源、保障渠道的改變，這也需要國家進行頂層設計，中央要通盤考慮，統一保障。否則，地方司法機關在人財物脫離地方后，特別是發達地區的司法機關脫離地方后待遇降低，保障不到位會引發更多的問題。

三、司法機關內部審判權與管理權的關系

司法機關內部行政化傾向是目前司法體制的又一弊端。這主要表現為審判權和行政管理權的混淆不清，以行政管理、層層審批的方式影響司法判斷權，造成司法機關內部審者不判，判者不審，權責分離，影響司法公正。

處理二者的關系必須明確司法機關內部法官與庭長、院長的行政管理關系和案件審理的裁判權是不能混淆的，不能以官位和權力的大小來決定最終的案件裁決。因此，改革的思路是司法機關內部的去行政化，將法官與司法行政人員分離，將司法行政權與司法裁斷權分離，實行法官職業化改革，將審判權回歸給法官和合議庭。這也就是這次改革決定中的 “主審法官，合議庭辦案責任制，讓審理者裁判，由裁判者負責”。要實現這一改革目標需要在司法機關內部重新配置司法資源、實現法院的扁平化管理和建立新的司法權運行機制。

這方面的探索如深圳市人民法院實行的法官職業化改革和福田區人民法院實行的 “審判長負責制”改革，以建立審判長為核心的新型審判團隊，取消庭長、副庭長審批環節，將審判權直接賦予審判長，為司法機關內部的去行政化，實現審與判、權與責的統一探索了一條新路，值得推廣。

我的建議是：在法院內部審判資源重新組合的過程中，一要充分給予主審法官的審判決斷權；二要充分保證享有獨立審判權的法官具有公正審判的能力，這需要重新設計我們的法官遴選制度，需要更嚴格限定法官的選任資格，應該減少法官的數量，提高法官的質量，從一定年資的法學專家、教授和優秀律師中遴選優秀合格的法官；三是要充分保證享有獨立審判權以后的法官沒有了行政的約束而不敢濫用權力，以及保證他們敢于依法公正裁決而無后顧之憂。這需要我們重新設計法官監督機制和建立法官保障制度。

四、公、檢、法、司四機關的關系

在司法體制的整體設計上，應該重新考慮我國目前公、檢、法、司四機關的關系和權力配置。

首先，公安機關無論權力的配置，職務的安排都居于老大的地位。主要是公安機關既行使刑事偵查權，行政處罰的決定權，又實施行政處罰的執行權，如勞動教養、收容教育等剝奪人身自由的處罰，公安機關一家說了算。不是說勞動教養或收容教育的這類違法行為不應管，而是應該由誰來管，通過什么程序來處理的問題。我認為，凡是超過一月以上的人身自由限制的處罰應該通過法院的審判程序進行，這樣可以將限制人身自由的處罰都統一由法院裁決，也給予違法人通過公開審判獲得辯護的機會，這樣才能更好的保障公民人身自由。公安機關的看守所、收容所、戒毒所等執行機構也應剝離出來，交由司法行政機關管理，實現決定權與執行權的分離，才能避免公安機關自己決定、自己執行造成的權力濫用和刑訊逼供等許多弊端。

其次，檢察機關存在自己偵查、自己逮捕、自己起訴的問題；審判機關也存在自己審判、自己執行的問題，以及審判機關、檢察機關管理了許多與審判、檢察無直接相關的諸如后勤、基建、裝備、繼續教育等許多應由司法行政機關管理的問題，這些職能都應該進行認真的梳理，合理的進行各司法機關之間的權力分配和職責分工。

我的建議是：司法各機關的關系和權力分配的總原則應該是建立以審判為核心的體制，在司法權的具體配置上，決定權、執行權和監督權應該嚴格分離開來由不同的機關行使，使司法的決定權、執行權、監督權形成相互制約又相互配合的權力結構關系，這樣才能保障整個司法權的科學、公正和有效的運行。

五、司法公開與社會監督的關系

司法公開是司法體制改革的又一重點。許多的司法不公與司法的不公開相關，所以司法公開并接受社會監督是司法公正的必要路徑。我國《訴訟法》、已明確規定了一些司法公開的原則、程序和范圍，這些法律規定有些屬于沒有落實到位，有些則不完善。最高法院在最近出臺了一系列司法公開的措施，進一步細化了司法公開的各方面規定，在司法公開方面大大前進了一步。

對于司法公開和社會監督二者之間的關系，在體制設計中需要解決兩個方面的問題：一方面是司法公開不夠，以及司法公開沒有嚴格的規范限制，導致司法實踐中的選擇性公開，愿意公開的就公開，不愿意公開的就不公開；另一方面是社會監督的濫用，表現在媒體對還沒有進行審判的案件，或正在進行審判的案件進行無規范，無節制，或者是不負責任的報道，以媒體的力量干擾或影響司法的公正。還有諸如被害人家屬或案件當事人因判決達不到自己的要求而制造輿論，游行示威，集體上訪等最終影響司法判決的不正常現象。

我的建議是：解決上述兩方面問題的路徑是制定一部司法公開和社會監督的專門法規，一方面嚴格規范司法機關司法公開的程序、范圍和內容；另一方面也嚴格規范新聞報道和社會監督的程序、范圍。既要保證司法公開、保證社會監督司法機關，也要規范新聞報道和社會監督，由此二者才能形成良性互動，促進司法公正。

六、獨立審判、司法公正與司法權威的關系

司法體制改革的最終目的是要保證司法公正和樹立司法權威。而實現這一目標的前提是要保障司法機關依法獨立行使權力，所以上述五個方面關系的處理、五個方面的改革都是圍繞司法機關能更好的依法獨立公正的行使審判權、檢察權進行的。

而現在的問題：一是司法機關的司法腐敗、司法不公在一定程度的存在，僅每一年就有上百個違法犯罪的法官、檢察官，而法治健全的國家是上百年沒有一個犯罪的法官。當司法腐敗沒有清除時，能讓法官獨立審判嗎？讓他們獨立審判不會腐敗更嚴重嗎？二是由于司法腐敗、司法不公而導致司法沒有公信力，更沒有司法權威，終審判決可以不執行，信訪可以超出司法判決解決問題。所以，沒有公信力的司法能讓它有權威嗎？這些問題交織在一起，糾結在一起，也是影響司法體制改革的重要社會原因。

我的看法是：司法機關獨立行使司法權力是任何一個法治健全國家實現司法公正的基礎，而司法公正是司法權威的前提。要實現司法公正必須獨立行使權力，要樹立司法權威就必須保障司法公正。我們不能因為司法腐敗的存在而否定司法機關獨立行使司法權力的基本價值，因為有更多的司法不公案件恰是未能獨立審判造成的！我們也不能因為司法公信力不高而否定司法權威的重要性！因為司法公信力不高在很大程度上是我們的領導人，我們的政府機關，我們的老百姓缺乏對司法機關和司法判決足夠的尊重。因此，在司法體制改革的進程中，我們不能糾結于擔心司法機關獨立行使司法權力會帶來更大的司法不公而影響我們對司法體制進行改革；也不能糾結于現實司法公信力不高而不賦予司法足夠的權威。

我的建議是：應該堅定不移地推進以確保“依法獨立公正行使審判權、檢察權”為重點的司法體制改革，通過司法機關獨立行使司法權力來解決司法腐敗和實現司法公正；應該堅定不移地樹立司法權威，通過樹立司法權威來確立法律的權威和建立法治的秩序，并通過樹立司法權威的方式提高司法的公信力。因此，司法體制改革是涉及全社會的系統改革，一定要在黨的領導下，讓黨委、政府都參與進來，要讓政黨、政府、社會組織、新聞媒體帶頭尊重司法的權威，樹立司法的權威，才能讓老百姓信仰法治，遵守法律。只有在全社會樹立起憲法、法律的權威、樹立起司法的權威，讓法治深入人心，司法體制改革才能真正成功。