司法改革的路徑選擇

◎湯維建

（湯維建，中國人民大學(xué)法學(xué)院教授/責(zé)編劉玉霞）

20 13年11月，黨的十八屆三中全會通過了 《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》 （以下簡稱 “決定”）。此后，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組在不到三個(gè)月的時(shí)間里召開了兩次高層會議，分別于2014年3月和2014年6月通過了 《關(guān)于深化司法體制和社會體制改革的意見及貫徹實(shí)施分工方案》、《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問題的框架意見》以及 《上海市司法改革試點(diǎn)工作方案》等政策性、指導(dǎo)性文件，隨即司法改革的試點(diǎn)也分別在上海、廣東、湖北、海南、吉林和甘肅等六省 （市）展開。

筆者認(rèn)為，本輪司法改革在路徑選擇上主要分布在五個(gè)領(lǐng)域，分別是：司法權(quán)獨(dú)立的深入化、司法職權(quán)配置的合理化、司法機(jī)制的科學(xué)化、司法保障的充實(shí)化以及司法責(zé)任的制度化。以下分別闡述。

一、司法權(quán)獨(dú)立的深入化

司法權(quán)獨(dú)立是實(shí)現(xiàn)司法公正和司法權(quán)威的前提條件和根本保障，當(dāng)下的司法改革主要圍繞這個(gè)中心展開。

1．緊緊圍繞著司法的 “去行政化改革”，實(shí)現(xiàn)司法機(jī)構(gòu)的相對獨(dú)立和職能純化。

司法行政化有四重表現(xiàn)：一是司法的橫向行政化，二是司法的內(nèi)部行政化，三是司法的縱向行政化，四是司法職能的行政化。司法橫向行政化實(shí)為司法地方化，司法地方化是司法橫向行政化的表現(xiàn)形態(tài)，因此，司法去地方化本質(zhì)上也屬司法去行政化改革。司法內(nèi)部行政化的表現(xiàn)形態(tài)是法官、檢察官被打上了深刻的行政官員及其級別烙印，使法官和檢察官處在科層化、官僚化、金字塔型的等級結(jié)構(gòu)中，難以獨(dú)立行使職權(quán)。司法的縱向行政化則體現(xiàn)在上級司法機(jī)構(gòu)對下級司法機(jī)構(gòu)的層層控制之中，使法院的審級監(jiān)督關(guān)系異化成為行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，致使下級司法機(jī)構(gòu)喪失行使職權(quán)上的獨(dú)立性。作為審判機(jī)關(guān)的人民法院在行使審判權(quán)的同時(shí)還要行使執(zhí)行權(quán)，這便是司法職能行政化的表征之一。目前所采取的地方司法機(jī)關(guān)人財(cái)物省級統(tǒng)管、司法人員分類管理等舉措，便旨在解決上述司法行政化問題。只有克服了司法行政化，司法機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)獨(dú)立或整體獨(dú)立以及司法人員的個(gè)體獨(dú)立才能實(shí)現(xiàn)，司法公正和司法權(quán)威方能獲得其實(shí)現(xiàn)的前提條件。

2．將司法業(yè)務(wù)權(quán)與司法行政權(quán)相分離，實(shí)現(xiàn)司法人員的相對獨(dú)立性。

司法業(yè)務(wù)權(quán)便是嚴(yán)格意義上或狹義上的司法權(quán)。司法業(yè)務(wù)權(quán)由法官、檢察官行使，司法行政權(quán)由司法行政人員行使。為了使法官、檢察官更好地行使司法業(yè)務(wù)權(quán)，有必要為其配置司法輔助人員。這樣就形成了司法人員分類管理的體制。為防止司法人員及司法輔助人員屈從于司法行政人員、從而為司法行政人員干預(yù)司法權(quán)的獨(dú)立行使提供管道和條件，尚需在司法人員分類管理的基礎(chǔ)上將司法行政權(quán)從司法機(jī)關(guān)分離出去，將其交由司法行政機(jī)關(guān)行使。

將司法機(jī)關(guān)人財(cái)物等行政管理權(quán)從司法機(jī)關(guān)分離交由司法行政機(jī)關(guān)行使后，又會導(dǎo)致一個(gè)問題出現(xiàn)，此即 “行政干預(yù)司法”的問題。為克服此一弊端，則又需要對司法行政機(jī)關(guān)行使司法行政權(quán)的體制和機(jī)制進(jìn)行改革與完善。為此，有必要根據(jù) “人財(cái)物”管理的不同特點(diǎn)和性質(zhì)，分別設(shè)立兩個(gè)管理委員會行使實(shí)質(zhì)的統(tǒng)管權(quán)能，而司法行政機(jī)關(guān)只是該兩個(gè)管理委員會的依托載體和服務(wù)機(jī)構(gòu)，其對兩個(gè)管理委員會不享有實(shí)質(zhì)性的主導(dǎo)權(quán)、支配權(quán)和控制權(quán)。該兩個(gè)管理委員會，一是用來管人的，稱為 “司法人事管理委員會”；一個(gè)是用來管財(cái)物的，稱為 “司法財(cái)物管理委員會”。該兩個(gè)委員會獨(dú)立行使職權(quán)。

3.整合和調(diào)整法院和檢察院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，完善辦案組織模式。

應(yīng)當(dāng)取消法院的審判庭和檢察院的業(yè)務(wù)處室，對法官和檢察官實(shí)行扁平化管理，消除辦案組織模式結(jié)構(gòu)中的中間層，法官和檢察官直接面向法院院長和檢察院檢察長；同時(shí)模仿大學(xué)的學(xué)科群模式，建立司法業(yè)務(wù)群制度，分為民事法官（檢察官）業(yè)務(wù)群、行政法官 （檢察官）業(yè)務(wù)群和刑事法官 （檢察官）業(yè)務(wù)群，業(yè)務(wù)群僅僅討論行使職權(quán)中的業(yè)務(wù)問題，此外別無職權(quán)；該業(yè)務(wù)群僅設(shè)業(yè)務(wù)召集人，尤其輪流召集業(yè)務(wù)研討會，而不設(shè)行政級別的管理人員。

二、司法職權(quán)配置的合理化

“決定”指出： “優(yōu)化司法職權(quán)配置，健全司法權(quán)力分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約機(jī)制?！惫P者認(rèn)為，當(dāng)下我國司法職權(quán)配置主要分布在縱、橫兩個(gè)維度上。

1.從橫向關(guān)系上看我國司法職權(quán)的優(yōu)化配置。

一是對法院來說，審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)的混合配置易致 “審執(zhí)不分”的弊端。迄今為止，行使審判權(quán)的人民法院一直在兼做法律文書的強(qiáng)制執(zhí)行工作，可謂審判與執(zhí)行 “雙肩挑”，這種做法背離了 《憲法》第123條關(guān)于人民法院是國家審判機(jī)關(guān)的定性規(guī)定。應(yīng)當(dāng)將執(zhí)行權(quán)從法院的職能體系中分離出去，將之交予司法行政機(jī)關(guān)行使，或者設(shè)置專門的國家執(zhí)行機(jī)關(guān) （可稱之為 “執(zhí)行總局”或 “執(zhí)行總署”），統(tǒng)一行使包括刑事執(zhí)行、行政執(zhí)行和民事執(zhí)行在內(nèi)的完整的執(zhí)行權(quán)。

二是對檢察院來說，法律監(jiān)督權(quán)與訴訟職能應(yīng)當(dāng)合理配置。筆者認(rèn)為可以在以下方面改進(jìn)：其一，在檢察院內(nèi)部建立單獨(dú)的、統(tǒng)一的 “法律監(jiān)督部門”，將其法律監(jiān)督的職能與其訴訟職能在機(jī)構(gòu)與人員上分離開來。其二，強(qiáng)化檢察院對民事訴訟和行政訴訟的法律監(jiān)督，克服其向來就有并一直存在的 “重刑輕民”的監(jiān)督觀。其三，加強(qiáng)檢察院對公安機(jī)關(guān)偵察活動的法律監(jiān)督。建議將當(dāng)下檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)置的 “偵查監(jiān)督部門”改造成為 “偵查指導(dǎo)部門”，專門負(fù)責(zé)對偵查工作的指導(dǎo)和監(jiān)督。

2.再從司法職權(quán)配置的縱向關(guān)系上看。

目前司法機(jī)關(guān)上下級之間的職權(quán)配置存在著不同程度上的缺陷，應(yīng)予改進(jìn)。其一，實(shí)行有條件的三審終審制，取代目前實(shí)行的二審終審制。實(shí)行三審終審制有利于極大地改善法制適用不統(tǒng)一的局面，有利于增強(qiáng)司法公信力，尤其對最高法院而言，也有利于其通過親自直接審判案件形成指導(dǎo)性的判例，改變司法解釋 “空對空”的現(xiàn)象。其二，將基層法院改為 “調(diào)解法院”，同時(shí)將基層法院的派出法庭改造為 “小額速裁法庭”。凡所有依法可調(diào)解的案件，無論其標(biāo)的額大小，應(yīng)一律進(jìn)入調(diào)解法院先行嘗試調(diào)解?；鶎臃ㄔ簽榇诵枰渲糜袆e于審判法官的調(diào)解法官。經(jīng)過調(diào)解法院的調(diào)解，若調(diào)解成功，則賦予其與生效裁判等同的法律效力，相關(guān)的調(diào)解書或調(diào)解協(xié)議可成為強(qiáng)制執(zhí)行的根據(jù)。若調(diào)解不成功，則轉(zhuǎn)由中級法院繼續(xù)進(jìn)行審判。此外，所有需司法確認(rèn)的人民調(diào)解協(xié)議等案件，也由調(diào)解法院管轄。其三，將中級法院確定為初審法院，管轄所有依法不宜進(jìn)行調(diào)解的案件以及經(jīng)過基層法院調(diào)解不成的案件。將高級法院確定為上訴審法院，專門管轄不服中級法院裁判的上訴案件。將最高法院確定為終審法院，管轄不服高級法院裁判的部分上訴案件。對于不符合上訴到最高法院條件和標(biāo)準(zhǔn)的案件，仍然實(shí)行二審終審制。為使最高法院、高級法院和中級法院能夠確保便民訴訟，有必要推廣巡回審判制度，同時(shí)在必要時(shí)考慮設(shè)立相應(yīng)的分院，以使民眾能夠便利地行使訴權(quán)。其四，建立司法判例制度。最高法院應(yīng)將具有憲法和法律解釋意義的重大復(fù)雜疑難的案件納入自己親自審判的范圍，由此所產(chǎn)生的判決和裁定，直接具有判例效力，發(fā)布后將會對各級法院裁判類似的案件具有參酌適用和相對的法律拘束力。

三、司法機(jī)制的科學(xué)化

構(gòu)建一個(gè)良好的司法體制，是為了形成一個(gè)科學(xué)的司法機(jī)制；司法機(jī)制是司法體制的貫徹落實(shí)。目前我國司法機(jī)制存在著諸多缺陷，應(yīng)予克服。

1.借鑒政府信息公開法的做法，制定專門的“司法公開法”。 “決定”也指出， “推進(jìn)審判公開、檢務(wù)公開”，但目前司法公開僅有原則的規(guī)定，而缺乏具體系統(tǒng)的規(guī)則保障。通過司法公開的專門立法，便可將司法公開的內(nèi)容、主體、制度保障、權(quán)利救濟(jì)、不公開或公開有缺陷的法律責(zé)任等諸多事項(xiàng)做一系統(tǒng)的規(guī)范和調(diào)整。

2.深入進(jìn)行司法民主化改革，進(jìn)一步完善人民陪審員制度和人民監(jiān)督員制度。司法民主化與司法職業(yè)化應(yīng)當(dāng)同步推進(jìn)，二者相互促進(jìn)，共同完善。應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大人民陪審員和人民監(jiān)督員制度的適用范圍，使符合一定條件的普通公民均有同等的機(jī)會參與司法。應(yīng)當(dāng)改變由法院和檢察院自己遴選人民陪審員和人民監(jiān)督員的做法，將人民陪審員和人民監(jiān)督員的挑選和管理、培訓(xùn)等工作納入司法行政的范疇，由司法行政機(jī)關(guān)承擔(dān)起相應(yīng)職責(zé)，從而使人民陪審員和人民監(jiān)督員能夠真正發(fā)揮司法參與和司法監(jiān)督的作用。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對人民陪審員和人民監(jiān)督員進(jìn)行立法調(diào)整的力度，在條件成熟時(shí)，盡快推出 “人民陪審法”和“人民監(jiān)督員法”。同時(shí)要考慮在適當(dāng)時(shí)候?qū)?dāng)事人有權(quán)獲得人民陪審員陪審和人民監(jiān)督員監(jiān)督的權(quán)利上升到憲法的高度，使之成為一項(xiàng)有憲法保障的基本程序權(quán)利。

3.強(qiáng)化和完善司法監(jiān)督制度。司法監(jiān)督對確保司法公正、提升司法權(quán)威具有不可或缺的重要意義。 “決定”指出： “健全 ‘一府兩院’由人大產(chǎn)生、對人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督制度?！睘榇私ㄗh：一是加強(qiáng)人大監(jiān)督司法的力度。應(yīng)當(dāng)完善人大監(jiān)督司法的體制和機(jī)制，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè)和專業(yè)人才建設(shè)，提升人大監(jiān)督司法的職業(yè)化和專業(yè)化能力與水平。二是重視和強(qiáng)化檢察院對民事訴訟、刑事訴訟和行政訴訟的法律監(jiān)督。在司法改革中，應(yīng)當(dāng)置重于檢察院和法院 “二元司法關(guān)系”的合理構(gòu)建與配置。建議盡快制定獨(dú)立的“檢察監(jiān)督法”。三是完善相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范和調(diào)整媒體對司法的監(jiān)督。四是建立健全對司法的民主監(jiān)督機(jī)制，使各種分散存在的民主監(jiān)督逐步制度化、規(guī)范化、程序化。在這其中，應(yīng)當(dāng)更加重視發(fā)揮政協(xié)的民主監(jiān)督作用，應(yīng)當(dāng)為黨派團(tuán)體的司法監(jiān)督積極創(chuàng)造條件，開辟渠道，創(chuàng)新方式，切實(shí)使協(xié)商民主進(jìn)入司法領(lǐng)域，構(gòu)筑中國特色的協(xié)商司法機(jī)制。

四、司法保障的充實(shí)化

完善司法保障制度體系是我國司法改革要致力于完成的重要任務(wù)，其在整個(gè)司法改革鏈條中具有承前啟后的樞紐性作用，對于構(gòu)建公正、高效、權(quán)威的司法制度具有重要意義。

1．提高擔(dān)任法官和檢察官的年齡標(biāo)準(zhǔn)和學(xué)歷要求。在法官和檢察官實(shí)行分類管理后，法官、檢察官的任職年齡底線標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)加以改變，防止法官、檢察官任職年齡過分年輕化的現(xiàn)象出現(xiàn)。筆者認(rèn)為可從目前的23周歲改為28周歲。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)規(guī)定凡是擔(dān)任法官和檢察官者，均必須具備大學(xué)法律本科以上的學(xué)歷，而不是目前規(guī)定的 “大學(xué)本科學(xué)歷”。

2.完善司法考試制度。筆者認(rèn)為司法考試可分初級階段和高級階段兩個(gè)層次進(jìn)行。高級階段的司法考試分為筆試和面試兩個(gè)方面。通過高級階段的司法考試還只算是僅僅具備到法院和檢察院擔(dān)任司法輔助人員的資格，若要從司法輔助人員晉升為法官和檢察官，尚需經(jīng)過專門化的司法研修，然后再進(jìn)行司法研修合格考試，通過后方能被遴選為正式的法官和檢察官。以上三種考試可分別稱為 “初試”、 “再試”和 “終試”。

3.建立司法職務(wù)保障制。據(jù)此制度，法官和檢察官一經(jīng)法定程序獲得任命，在達(dá)到法定退休年齡之前，非依據(jù)法定理由和經(jīng)過法定程序，不得被解免職務(wù)，也不得未經(jīng)其同意而調(diào)動其工作崗位。這樣就可以增強(qiáng)法官和檢察官獨(dú)立履職、抵御干預(yù)的能力，使其免除職業(yè)上的后顧之憂。

4.完善法官和檢察官的退休年齡和退休保障制度。目前法官和檢察官的退休年齡確定為男60、女55，顯得過于提前，不利于充分發(fā)揮資深法官和檢察官的作用，也不符合司法職業(yè)需要豐富經(jīng)驗(yàn)和素養(yǎng)的要求和特點(diǎn)。因此筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適當(dāng)延長法官和檢察官的退休年齡，可以考慮設(shè)定兩個(gè)退休年齡段：一是可退年齡，也即達(dá)到該年齡，法官和檢察官就有退休的權(quán)利。該年齡可分別確定為男65，女60。二是必退年齡，也即達(dá)到該年齡，法官和檢察官就必須退休。該年齡可分別確定為男70歲，女65歲。

五、司法責(zé)任的制度化

建立健全司法責(zé)任的制度體系是我國司法改革要達(dá)到的重要目標(biāo)之一?，F(xiàn)行司法體制和機(jī)制難以真正落實(shí)司法責(zé)任制。為此需要在以下方面進(jìn)行立法和制度化建設(shè)：

1.成立司法懲戒委員會，明確對法官和檢察官的懲戒權(quán)主體。我國應(yīng)分別建立由各級法官和檢察官以及專家學(xué)者等人士組成的法官懲戒委員會和檢察官懲戒委員會，使其隸屬于省級以上權(quán)力機(jī)關(guān)獨(dú)立開展活動。其中可分為三個(gè)層次考慮：一是觸犯刑律者，移送司法機(jī)關(guān)處理；二是違規(guī)違紀(jì)嚴(yán)重、但尚未觸犯刑律者，則啟動人大及其常委會對法官和檢察官的罷免、彈劾程序；三是一般的違規(guī)違紀(jì)以及錯(cuò)案責(zé)任者，則由懲戒委員會進(jìn)行懲戒，如警告、通報(bào)、責(zé)令書面檢查、降級使用、停職培訓(xùn)、引咎辭職、司法追償?shù)取?/p>

2.建立主審法官、合議庭終身追責(zé)制。為將司法責(zé)任真正落實(shí)到個(gè)人，應(yīng)當(dāng)建立錯(cuò)案責(zé)任追究終身制。據(jù)此，對于辦了錯(cuò)案的法官和檢察官，什么時(shí)候發(fā)現(xiàn)，什么時(shí)候都要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。對于發(fā)現(xiàn)的可能構(gòu)成錯(cuò)案的線索，即使被調(diào)查對象已經(jīng)退休或者變換了工作崗位，仍要接受組織調(diào)查，對于明確認(rèn)定為錯(cuò)案的，便要追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

3.建立干預(yù)司法登記備案和通報(bào)制度及責(zé)任追究制度。維護(hù)司法獨(dú)立，完善我國司法責(zé)任制，除了需要對主審法官和主辦檢察官進(jìn)行錯(cuò)案問責(zé)之外，對于違反法定程序、干預(yù)司法的單位和人員，同樣也要設(shè)立相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制。由于司法干預(yù)問題一直困擾著我國司法權(quán)的獨(dú)立行使，干預(yù)司法的登記備案通報(bào)制度和責(zé)任追究制度，作為司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的重要組成部分，可以有效保障司法權(quán)力依據(jù)法定程序在不受外界不當(dāng)干預(yù)的陽光環(huán)境下順暢運(yùn)行，因而應(yīng)當(dāng)作為司法責(zé)任制的配套措施加以推行。