司法改革的路徑選擇

◎湯維建

（湯維建，中國人民大學法學院教授/責編劉玉霞）

20 13年11月，黨的十八屆三中全會通過了 《關于全面深化改革若干重大問題的決定》 （以下簡稱 “決定”）。此后，中央全面深化改革領導小組在不到三個月的時間里召開了兩次高層會議，分別于2014年3月和2014年6月通過了 《關于深化司法體制和社會體制改革的意見及貫徹實施分工方案》、《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》以及 《上海市司法改革試點工作方案》等政策性、指導性文件，隨即司法改革的試點也分別在上海、廣東、湖北、海南、吉林和甘肅等六省 （市）展開。

筆者認為，本輪司法改革在路徑選擇上主要分布在五個領域，分別是：司法權獨立的深入化、司法職權配置的合理化、司法機制的科學化、司法保障的充實化以及司法責任的制度化。以下分別闡述。

一、司法權獨立的深入化

司法權獨立是實現司法公正和司法權威的前提條件和根本保障，當下的司法改革主要圍繞這個中心展開。

1．緊緊圍繞著司法的 “去行政化改革”，實現司法機構的相對獨立和職能純化。

司法行政化有四重表現：一是司法的橫向行政化，二是司法的內部行政化，三是司法的縱向行政化，四是司法職能的行政化。司法橫向行政化實為司法地方化，司法地方化是司法橫向行政化的表現形態，因此，司法去地方化本質上也屬司法去行政化改革。司法內部行政化的表現形態是法官、檢察官被打上了深刻的行政官員及其級別烙印，使法官和檢察官處在科層化、官僚化、金字塔型的等級結構中，難以獨立行使職權。司法的縱向行政化則體現在上級司法機構對下級司法機構的層層控制之中，使法院的審級監督關系異化成為行政領導關系，致使下級司法機構喪失行使職權上的獨立性。作為審判機關的人民法院在行使審判權的同時還要行使執行權，這便是司法職能行政化的表征之一。目前所采取的地方司法機關人財物省級統管、司法人員分類管理等舉措，便旨在解決上述司法行政化問題。只有克服了司法行政化，司法機關的機構獨立或整體獨立以及司法人員的個體獨立才能實現，司法公正和司法權威方能獲得其實現的前提條件。

2．將司法業務權與司法行政權相分離，實現司法人員的相對獨立性。

司法業務權便是嚴格意義上或狹義上的司法權。司法業務權由法官、檢察官行使，司法行政權由司法行政人員行使。為了使法官、檢察官更好地行使司法業務權，有必要為其配置司法輔助人員。這樣就形成了司法人員分類管理的體制。為防止司法人員及司法輔助人員屈從于司法行政人員、從而為司法行政人員干預司法權的獨立行使提供管道和條件，尚需在司法人員分類管理的基礎上將司法行政權從司法機關分離出去，將其交由司法行政機關行使。

將司法機關人財物等行政管理權從司法機關分離交由司法行政機關行使后，又會導致一個問題出現，此即 “行政干預司法”的問題。為克服此一弊端，則又需要對司法行政機關行使司法行政權的體制和機制進行改革與完善。為此，有必要根據 “人財物”管理的不同特點和性質，分別設立兩個管理委員會行使實質的統管權能，而司法行政機關只是該兩個管理委員會的依托載體和服務機構，其對兩個管理委員會不享有實質性的主導權、支配權和控制權。該兩個管理委員會，一是用來管人的，稱為 “司法人事管理委員會”；一個是用來管財物的，稱為 “司法財物管理委員會”。該兩個委員會獨立行使職權。

3.整合和調整法院和檢察院的內設機構，完善辦案組織模式。

應當取消法院的審判庭和檢察院的業務處室，對法官和檢察官實行扁平化管理，消除辦案組織模式結構中的中間層，法官和檢察官直接面向法院院長和檢察院檢察長；同時模仿大學的學科群模式，建立司法業務群制度，分為民事法官（檢察官）業務群、行政法官 （檢察官）業務群和刑事法官 （檢察官）業務群，業務群僅僅討論行使職權中的業務問題，此外別無職權；該業務群僅設業務召集人，尤其輪流召集業務研討會，而不設行政級別的管理人員。

二、司法職權配置的合理化

“決定”指出： “優化司法職權配置，健全司法權力分工負責、互相配合、互相制約機制。”筆者認為，當下我國司法職權配置主要分布在縱、橫兩個維度上。

1.從橫向關系上看我國司法職權的優化配置。

一是對法院來說，審判權與執行權的混合配置易致 “審執不分”的弊端。迄今為止，行使審判權的人民法院一直在兼做法律文書的強制執行工作，可謂審判與執行 “雙肩挑”，這種做法背離了 《憲法》第123條關于人民法院是國家審判機關的定性規定。應當將執行權從法院的職能體系中分離出去，將之交予司法行政機關行使，或者設置專門的國家執行機關 （可稱之為 “執行總局”或 “執行總署”），統一行使包括刑事執行、行政執行和民事執行在內的完整的執行權。

二是對檢察院來說，法律監督權與訴訟職能應當合理配置。筆者認為可以在以下方面改進：其一，在檢察院內部建立單獨的、統一的 “法律監督部門”，將其法律監督的職能與其訴訟職能在機構與人員上分離開來。其二，強化檢察院對民事訴訟和行政訴訟的法律監督，克服其向來就有并一直存在的 “重刑輕民”的監督觀。其三，加強檢察院對公安機關偵察活動的法律監督。建議將當下檢察機關內部設置的 “偵查監督部門”改造成為 “偵查指導部門”，專門負責對偵查工作的指導和監督。

2.再從司法職權配置的縱向關系上看。

目前司法機關上下級之間的職權配置存在著不同程度上的缺陷，應予改進。其一，實行有條件的三審終審制，取代目前實行的二審終審制。實行三審終審制有利于極大地改善法制適用不統一的局面，有利于增強司法公信力，尤其對最高法院而言，也有利于其通過親自直接審判案件形成指導性的判例，改變司法解釋 “空對空”的現象。其二，將基層法院改為 “調解法院”，同時將基層法院的派出法庭改造為 “小額速裁法庭”。凡所有依法可調解的案件，無論其標的額大小，應一律進入調解法院先行嘗試調解?；鶎臃ㄔ簽榇诵枰渲糜袆e于審判法官的調解法官。經過調解法院的調解，若調解成功，則賦予其與生效裁判等同的法律效力，相關的調解書或調解協議可成為強制執行的根據。若調解不成功，則轉由中級法院繼續進行審判。此外，所有需司法確認的人民調解協議等案件，也由調解法院管轄。其三，將中級法院確定為初審法院，管轄所有依法不宜進行調解的案件以及經過基層法院調解不成的案件。將高級法院確定為上訴審法院，專門管轄不服中級法院裁判的上訴案件。將最高法院確定為終審法院，管轄不服高級法院裁判的部分上訴案件。對于不符合上訴到最高法院條件和標準的案件，仍然實行二審終審制。為使最高法院、高級法院和中級法院能夠確保便民訴訟，有必要推廣巡回審判制度，同時在必要時考慮設立相應的分院，以使民眾能夠便利地行使訴權。其四，建立司法判例制度。最高法院應將具有憲法和法律解釋意義的重大復雜疑難的案件納入自己親自審判的范圍，由此所產生的判決和裁定，直接具有判例效力，發布后將會對各級法院裁判類似的案件具有參酌適用和相對的法律拘束力。

三、司法機制的科學化

構建一個良好的司法體制，是為了形成一個科學的司法機制；司法機制是司法體制的貫徹落實。目前我國司法機制存在著諸多缺陷，應予克服。

1.借鑒政府信息公開法的做法，制定專門的“司法公開法”。 “決定”也指出， “推進審判公開、檢務公開”，但目前司法公開僅有原則的規定，而缺乏具體系統的規則保障。通過司法公開的專門立法，便可將司法公開的內容、主體、制度保障、權利救濟、不公開或公開有缺陷的法律責任等諸多事項做一系統的規范和調整。

2.深入進行司法民主化改革，進一步完善人民陪審員制度和人民監督員制度。司法民主化與司法職業化應當同步推進，二者相互促進，共同完善。應當擴大人民陪審員和人民監督員制度的適用范圍，使符合一定條件的普通公民均有同等的機會參與司法。應當改變由法院和檢察院自己遴選人民陪審員和人民監督員的做法，將人民陪審員和人民監督員的挑選和管理、培訓等工作納入司法行政的范疇，由司法行政機關承擔起相應職責，從而使人民陪審員和人民監督員能夠真正發揮司法參與和司法監督的作用。同時，應當加強對人民陪審員和人民監督員進行立法調整的力度，在條件成熟時，盡快推出 “人民陪審法”和“人民監督員法”。同時要考慮在適當時候將當事人有權獲得人民陪審員陪審和人民監督員監督的權利上升到憲法的高度，使之成為一項有憲法保障的基本程序權利。

3.強化和完善司法監督制度。司法監督對確保司法公正、提升司法權威具有不可或缺的重要意義。 “決定”指出： “健全 ‘一府兩院’由人大產生、對人大負責、受人大監督制度?！睘榇私ㄗh：一是加強人大監督司法的力度。應當完善人大監督司法的體制和機制，加強機構建設和專業人才建設，提升人大監督司法的職業化和專業化能力與水平。二是重視和強化檢察院對民事訴訟、刑事訴訟和行政訴訟的法律監督。在司法改革中，應當置重于檢察院和法院 “二元司法關系”的合理構建與配置。建議盡快制定獨立的“檢察監督法”。三是完善相關法律法規，規范和調整媒體對司法的監督。四是建立健全對司法的民主監督機制，使各種分散存在的民主監督逐步制度化、規范化、程序化。在這其中，應當更加重視發揮政協的民主監督作用，應當為黨派團體的司法監督積極創造條件，開辟渠道，創新方式，切實使協商民主進入司法領域，構筑中國特色的協商司法機制。

四、司法保障的充實化

完善司法保障制度體系是我國司法改革要致力于完成的重要任務，其在整個司法改革鏈條中具有承前啟后的樞紐性作用，對于構建公正、高效、權威的司法制度具有重要意義。

1．提高擔任法官和檢察官的年齡標準和學歷要求。在法官和檢察官實行分類管理后，法官、檢察官的任職年齡底線標準應當加以改變，防止法官、檢察官任職年齡過分年輕化的現象出現。筆者認為可從目前的23周歲改為28周歲。同時，應當規定凡是擔任法官和檢察官者，均必須具備大學法律本科以上的學歷，而不是目前規定的 “大學本科學歷”。

2.完善司法考試制度。筆者認為司法考試可分初級階段和高級階段兩個層次進行。高級階段的司法考試分為筆試和面試兩個方面。通過高級階段的司法考試還只算是僅僅具備到法院和檢察院擔任司法輔助人員的資格，若要從司法輔助人員晉升為法官和檢察官，尚需經過專門化的司法研修，然后再進行司法研修合格考試，通過后方能被遴選為正式的法官和檢察官。以上三種考試可分別稱為 “初試”、 “再試”和 “終試”。

3.建立司法職務保障制。據此制度，法官和檢察官一經法定程序獲得任命，在達到法定退休年齡之前，非依據法定理由和經過法定程序，不得被解免職務，也不得未經其同意而調動其工作崗位。這樣就可以增強法官和檢察官獨立履職、抵御干預的能力，使其免除職業上的后顧之憂。

4.完善法官和檢察官的退休年齡和退休保障制度。目前法官和檢察官的退休年齡確定為男60、女55，顯得過于提前，不利于充分發揮資深法官和檢察官的作用，也不符合司法職業需要豐富經驗和素養的要求和特點。因此筆者認為應當適當延長法官和檢察官的退休年齡，可以考慮設定兩個退休年齡段：一是可退年齡，也即達到該年齡，法官和檢察官就有退休的權利。該年齡可分別確定為男65，女60。二是必退年齡，也即達到該年齡，法官和檢察官就必須退休。該年齡可分別確定為男70歲，女65歲。

五、司法責任的制度化

建立健全司法責任的制度體系是我國司法改革要達到的重要目標之一?，F行司法體制和機制難以真正落實司法責任制。為此需要在以下方面進行立法和制度化建設：

1.成立司法懲戒委員會，明確對法官和檢察官的懲戒權主體。我國應分別建立由各級法官和檢察官以及專家學者等人士組成的法官懲戒委員會和檢察官懲戒委員會，使其隸屬于省級以上權力機關獨立開展活動。其中可分為三個層次考慮：一是觸犯刑律者，移送司法機關處理；二是違規違紀嚴重、但尚未觸犯刑律者，則啟動人大及其常委會對法官和檢察官的罷免、彈劾程序；三是一般的違規違紀以及錯案責任者，則由懲戒委員會進行懲戒，如警告、通報、責令書面檢查、降級使用、停職培訓、引咎辭職、司法追償等。

2.建立主審法官、合議庭終身追責制。為將司法責任真正落實到個人，應當建立錯案責任追究終身制。據此，對于辦了錯案的法官和檢察官，什么時候發現，什么時候都要承擔相應責任。對于發現的可能構成錯案的線索，即使被調查對象已經退休或者變換了工作崗位，仍要接受組織調查，對于明確認定為錯案的，便要追究相關責任人的責任。

3.建立干預司法登記備案和通報制度及責任追究制度。維護司法獨立，完善我國司法責任制，除了需要對主審法官和主辦檢察官進行錯案問責之外，對于違反法定程序、干預司法的單位和人員，同樣也要設立相應的責任追究機制。由于司法干預問題一直困擾著我國司法權的獨立行使，干預司法的登記備案通報制度和責任追究制度，作為司法權力運行機制的重要組成部分，可以有效保障司法權力依據法定程序在不受外界不當干預的陽光環境下順暢運行，因而應當作為司法責任制的配套措施加以推行。