中西代議制度功能效應比較

鄭煒

[摘 要]代議制度是民主政治的體現，是民主國家制度不可缺的重要組成部分。代議制度是一種政治技術或政治工具，是人類文明的共同成果。本文通過對中西代議制度功能效應比較，使之相互借鑒，互補長短。

[關鍵詞]代議制度；西方代議制度；中國全國人民代表大會制度；功能效應比較

代議制度作為治理人類社會的一種工具、一種方式普遍地存在于各國的政治制度中。代議制度在人類社會生活領域中的政治地位越來越重要，對世界各國的民主的發展起著相當重要的作用。

一、代議制度的基本概述

代議機關是一種國家機關，代議制度是國家的一種政治制度。他們都是具有階級性的，是由一國的國體性質決定的。資本主義用它來為資產階級統治服務，實行資產階級民主。社會主義同樣用它來為無產階級服務，實現社會主義民主。代議制在中國和西方國家之間，有著國別的內涵和差異，對它們進行比較地研究，有助于我們加深對代議制度的認識，有助于我國現階段在發展社會主義民主過程中，完善社會主義民主的關鍵。

西方學者關于代議制度的概念，概括起來有以下幾種界定，19世紀英國政治思想家約翰.密爾認為，代議制度是人民控制政府的根本方法。日本著名憲法學家美濃部達吉認為設置機關即代議制度。英國憲法學家布勒德認為是間接代表制。還有一些學者認為代議制是一種政體。

我國學者關于代議制度的概念，也有以下幾種界定，世界議會詞典中，認為代議制是資本主義國家所實行的以議會為國家政治活動中心，政府對議會負責的一種政治制度。中國大百科全書中，法學“議會制”的概念解釋為由選舉產生議員組成議會，按照三權分立的原則，由議會執行立法職能，并在不同程度上對政府實行監督的制度。還有一些學者認為代議制是“資本主義國家在全國劃分選區，選出議員，組成議會，代替選民行使立法權、監督權的制度。”[1]也有其他學者認為代議制是一種實現間接民主制的形式。

二、西方代議制度的基本特征

1、西方議會的獨特原則。一是分權、制衡原則。分權、制衡原則是資產階級確立其代議機關為中心的國家機關體系的組織和活動原則，是17、18世紀歐美資產階級革命時期，資產階級根據近代分權思想加以確立的。然而隨著資本主義國家行政權的日益擴大和立法權的日益縮小。分權、制衡原則正在日趨走向衰落。二是全體國民的代表原則。關于代表與選民之間的關系，存在三種學說：第一是委托說。認為由于全國人多地廣，行使直接民主困難太大，于是選舉代表，組成立法機關，委托代表行使立法權。第二是代表說。認為立法機關是代表全體人民的代表，是作為一個政體與選民之間存在代表關系。第三是機關說。認為議會和選舉團體都是國家機關，二者的職務均有法律規定。認為人民的職務是選舉，而議會的職務是立法和監督行政。他們之間既無代表關系，也無委托關系。這其中，代表說，因為議員分布的廣泛性而影響深刻。在資產階級學者看來，這一原則“是對中世紀等級會議的強制委托的否定”，“是近代議會的通則”。[2]

2、西方國家議會的本質特征。西方國家議會的本質特征是為資產階級統治服務。資本主義經濟是市場經濟，是一種競爭經濟，也是一種法治經濟。首先，代議制度是調整統治階級內部關系。代議制度為資產階級內部不同利益集團通過非暴力方式解決彼此間矛盾提供了可能，從而有利于維護整個階級的根本利益，實現對整個社會的政治統治。其次，代議制度是維護資本統治的最好工具。它不僅能夠滿足資產階級各集團和絕大多數成員的政治需要，也能在一定程度上滿足其他階級，包括無產階級的需要。第三，代議制度是保持社會活力的助推器。議會制度從兩個方面來遏制這一情況的發生：即通過定期的、開放的議會選舉，通過另一些反對勢力的存在，一方面有效遏止政權的腐敗，另一方面不斷更新國家政策，使國家和社會保持一定的清廉和活力，從而推動社會的發展。

3、西方國家議會的議員性質。第一，西方國家議員大多數都是職業政客。在西方國家的政治舞臺上，總結起來可以說有這樣兩種人：由選舉產生的黨派政客和由任命而產生的職業官僚。他們構成了西方政治體制的基本要素，職業政客——議員是西方資本主義社會的獨特產物，它的出現在很大程度上改變了西方國家內部利益沖突的解決方式，抑制了官僚集權的擴張。第二，西方國家的議會政治是金錢政治。政治的捐款在西方國家的政治生活中扮演著十分重要的角色。對于總統選舉、議員選舉、州長選舉，錢多的競選者在競選時，成功率比錢少的競選者高。

4、西方國家議會與政黨的關系。西方國家議會與政黨的關系是緊緊聯系在一起。對于西方國家政治，大多數學者都認為是政黨政治。政黨是代表一定階級或階層的利益，有自己的政治綱領和組織形式的團體。政黨的職能就是奪取政權，保持政權或影響政權，只有掌握政權才能實現本階級或本集團利益，因此，議會成為了他們斗爭的主要場所之一。議會的全部活動，包括議會的組織，也都是以政黨為基礎加以安排。西方國家把選舉制、代議制、政黨政治作為西方民主的三大支柱，其最終落腳點在議會，因此，西方國家議會政治與政黨政治關系是融合為一體。

三、中國全國人民代表大會制度的主要特點

1、社會主義人民代表制的獨特原則。一是民主集中制原則。民主集中制是指“在民主基礎上的集中，在集中指導下的民主。”[3]作為社會主義國家權力機關組織與活動的最初原則，議行合一即是無產階級政權建設經驗的歸納和總結，也是由無產階級專政政權的性質和任務決定的。二是監督原則。社會主義人民代表制主張代表對選民負責并報告工作，受選民監督，且隨時可以依法被撤換。我國1982年憲法第77條規定：“全國人民代表大會代表受選舉單位的監督。原選舉單位有權依照法律的程序罷免本單位選出的代表。”

2、全國人大是代表人民進行國家管理。中國憲法第一條明確規定：“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家”。“中華人民共和國的一切權力屬于人民”。這就表明了，在中國，人民當家作主的性質。中國全國人大代表與西方國家大有不同的是，中國的人大代表是非專職的，不把政治活動作為自己的職業，他們當中一部分是來自全國各地各行各業的優秀代表。

3、全國人大在中國共產黨領導下進行工作。中國憲法第一條關于“中華人民共和國是中國工人階級領導的……社會主義國家”的規定，以及憲法序言中有關“中國共產黨領導中國各族人民”的表述，肯定了中國共產黨對國家的領導地位。同時在憲法序言當中也肯定了中國人民協商會議的重要作用，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，是中國的一項基本政治制度。凡屬于中國共產黨向全國人大提出的重要事項，都事先經過與各民主黨派的協商。中國共產黨是在各民主黨派共同參與下執政的，因此，我們把各民主黨派稱之為參政黨。

四、中西代議制度功能效應比較

從功能角度效應角度，對中西代議制度進行比較，兩者之間都存在著不少相同點，當然它們在經濟基礎、階級本質等方面也存在很大的差異。

對于它們的相同點，主要可概括為兩方面：第一，它們都是行使國家立法權、監督權，在國家政治生活中扮演著重要的角色。在西方國家議會制度下，實行的是立法權歸全體人民所有。但由于由議會行使立法權。因此，西方國家各國議會都是國家的立法機關。在中國人民代表大會制度下，雖然人民代表機關（通常是最高人民代表機關）的性質等與西方國家議會不同，但它們行使國家立法權則是一致的，監督權也是如此。第二，其實際功能效應都受到內外因素的限制。中西代議制度都存在著理論地位、法律地位和實際地位。很明顯的是，如果代議機關內部組織機構不健全，工作制度不完善，其行使職權的能力必然不高。又或者說，如果其行使職權的能力較強，但其外部關系不協調，那么其外在因素無疑會制約其能力的發揮。其功能效應當然就不理想了。

至于兩者的不同之處，主要可概括為以下三個方面：第一，中國人民代表機關的職權范圍比西方國家議會的職權范圍要大得多。從理論上講，中國人民代表機關是全權機關，是統一行使國家權利的機關。從職權內容和在整個國家權力結構中的地位看，中國人民代表機關比西方國家議會要優越得多。諸如任免權、監督權以及重大事務決定權等方面都是西方國家議會無法比擬的。第二，與此聯系的是，中國人民代表機關還兼具執行功能。在中國人民代表制下，行政機關由人民代表機關選舉產生，而且對它負責并報告工作。因此，人民代表機關具有執行功能也就不言而喻了。第三，在發展方向上，兩者也不相同。由于經濟、政治、思想等各方面的原因，西方議會制度呈現處日益衰落的趨勢，而行政機關的地位和作用則日益得到提高。在中國人民代表制度下人民代表機關的地位和作用卻正在呈現處向上發展的趨勢。盡管由于各種原因，人民代表機關的功能效應仍然還是不大理想，但從中國人民代表制度縱向發展的歷史角度進行考察，很明顯就會發現其地位和作用正以較大的幅度日益得到提高。