戰時黃龍山墾區管理機構的演變及職能分析

李麗霞

[摘 要]陜西黃龍山墾區是在戰時特定的社會背景下形成的，陜西省政府多次調整政策及設立的相應機構，為該墾區的發展提供了支持。黃龍山墾區管理機構對難民進行合理安置并分配土地，促進了該地區的經濟發展。同時，該墾區管理機構在管轄區域內實施鄉鎮、保甲制度，進一步加強對墾民的管理。黃龍山墾區的經濟建設取得了良好的社會效應。但在移民墾殖的過程中，對自然環境造成的破壞，值得我們深思。

[關鍵詞]陜西；黃龍山墾區；難民；墾殖政策

移民墾殖管理機構的演變，是研究抗日戰爭時期國民政府的移民墾殖事業及國民政府統治時期社會變遷的一個切入點，受到史學工作者的關注，取得了相關研究成果。然而在社會史“碎片化”的影響下，研究者多以西部墾區的墾殖情況為研究對象，從而忽略了政治史和社會史的結合——即忽略了墾殖管理機構的演變對墾區的影響。筆者在前人研究的基礎上，擬以陜西黃龍山墾區墾殖管理機構的演變作為研究對象，欲在一定程度上拓展抗戰時期墾殖區域史的研究，從而嘗試新社會史和新政治史完美結合。

一、墾區管理機構演變

隨著國民政府及陜西省政府墾殖政策的不斷發展完善，陜西省墾殖機構逐漸走向法制化、規范化。根據黃龍山墾區實際情況，國民政府及陜西省政府對墾區管理機構進行調整，促使其漸次符合墾區發展的要求。

1.陜西黃龍山墾區辦事處

1937年，陜西省政府第73次省府會議通過《黃龍山墾殖計劃》，遂于當年11月，成立黃龍山墾區籌備處。1938年1月1日，陜西省墾荒委員會劃洛川、鄜縣、宜川、甘泉、澄城、韓城、郃陽、白水等八縣的邊荒地區組建黃龍山墾區，并成立墾區辦事處，由李象九擔任墾區辦事處主任，辦事處設置于縱目鎮。內設總務、墾務兩組，組長兩人，干事、督墾員各四人，書記兩人。1月6日，墾區辦事處收編了黃龍山區的一支地方武裝——李志英部為墾區保安警察隊。后因山內治安好轉，黃龍山墾區辦事處從白水縣縱目鎮移駐石堡川村。

1938年10月，黃龍山墾區辦事處擴充機構，設主任、副主任、秘書各一人，下設總務、墾務、教育、保衛四組。

由于黃龍山墾區與柳川墾區在地域上存在交錯區域，不方便安置難民及墾區行政管理，1938年7月，遂經陜西省墾荒委員會第1次會議決議，將柳川區辦事處改為黃龍山墾區辦事處柳川區分處，由黃龍山墾區辦事處管轄，并委任焦純如為分處主任。此后，關于柳川辦事處的一切事務，皆歸黃龍山墾區辦理。

2.國營陜西黃龍山墾區管理局

1939年4月，國民政府行政院將陜西省黃龍山墾區辦事處收歸行政院管轄。5月，該墾區辦事處更名為國營陜西黃龍山墾區管理局。并由中央賑濟委員會會同經濟部、財政部、內政部共同擬定《管理局組織章程》，重新組設墾區管理機構。依據《管理局組織章程》設局長、副局長各1人，技術員1～3人，事務員若干人，分一、二、三組掌管各事項。

1940年1月，國營陜西黃龍山墾區管理局改屬農林部管轄，稱農林部國營陜西黃龍山墾區管理局。該管理局設局長、秘書各1人，科長3人，科員4～8人，技術專員1人，技術員及技術助理員3～5人，會計主任1人，會計助理員4～8人，醫師及護士各2～4人，教師4～6人，墾務管理員及墾務助理員各20～40人。墾區管理機構管理人員規模較先前有所擴大，墾區內的一切行政事務均由墾區管理局負責辦理。隨著墾區規模的不斷擴大，事務的日漸增多，墾區管理局相繼成立了警察局、黨務指導辦事處、黃龍山難民組訓委員會、保安隊等機構，以加強對移民的管理監督。

3.黃龍設治局

為推進黃龍山墾區事業發展，1941年2月，國民政府成立了陜西黃龍設治局。該設治局受第三區行政監察專員公署（洛川）監督管理。1944年4月，農林部國營陜西黃龍山墾區管理局被撤銷，其所屬事務移交陜西省黃龍設治局。在黃龍設治局與黃龍山墾區管理局并存期間，黃龍設治局管理墾區內庶政，管理局則主要負責墾民的開墾事務。黃龍設治局由陜西省第三行政督察區專員公署管轄。

黃龍設治局相當于五、六等縣的編制，局內分設行政與事業兩部。行政部主要負責民政、財政、教育、水利、田賦等事務；事業部主管訓練、社會建設等業務。1946年，11月該局又先后奉令成立了軍事科、稽征股、環境電話管理所。該局實施合署辦公，分層負責。

至此，黃龍設治局已初具縣制規模。其后，隨著經濟的發展、軍事戰略地位的提升，1947年10月黃龍山地區解放后，中共中央西北局和陜甘寧邊區政府在此設立黃龍縣。

4.黃龍設治局參議會

1945年11月，黃龍設治局成立參議會、鄉民代表會及保民大會，宣傳選舉、罷免、創制、復決四項權利的行使辦法，實行鄉、保、甲長民眾推選。

1946年7月，設治局將民選鄉、保長一律免職，由警備司令部組訓大隊鄉保隊長兼任鄉保長，其副鄉長、保長奉行民眾選舉。組訓大隊撤消后，其鄉、保長由設治局選派。局參議會有議員12名，第一任參議長李一知，第二任參議長劉國華。參議會名義為民意機關，實質上是國民黨的御用工具。鄉鎮民眾代表，名為選舉，實為上級指定。

二、財政收支管理

黃龍山墾區成立前，此地分屬于臨近各縣，無所謂財政收支。黃龍設治局成立后，盡管有稅收，但是仍然不能滿足其財政的支出。1938年1月1日，成立黃龍山墾區辦事處，內設的總務組，主掌辦理該區的財政收支業務。1941年，黃龍設治局設立財政科，負責經費收支管理和監督。

黃龍山墾區以及其后黃龍設治局的財政收入，均由行政院和陜西省政府撥補行政經費。黃龍山墾區辦事處人員的工薪，由陜西省政府按月撥給。

為適應戰時需要，國民政府頒布的《縣各級組織綱要》對“新縣制”下的財政制度作了改革?！翱h財政收入有土地稅之一部、土地陳報后正附溢額之全部、中央劃撥補助地方之印花稅三成、土地改良物稅等八項”?！翱h財政由縣政府統收統支”。[1]1942年黃龍設治局成立，相當于五、六等縣的設置。根據移民墾殖政策及《各縣組織綱要》的規定，黃龍設治局開始向墾民收取農業稅及其他賦稅。黃龍設治局的主要財政來源有自治稅課收入，還有分配縣市國稅收入、懲罰及賠償收入及其他收入。

從上表中可知，除去中央政府的財政支持外，僅靠黃龍設治局的收入遠遠不能滿足費用的支出。僅1946年，黃龍設治局財政預算不敷數額就達7058850元（法幣），[3]當局就按地畝等級向鄉民攤派索取。黃龍設治局對管轄區域的耕地分別按每畝川地攤派330元、每畝塬地攤派300元、每畝坡地攤派270元進行征稅。此種攤派一直延續到1947年10月。

三、鄰界關系處理

黃龍山墾區辦事處成立后，該處主任李象九曾向省政府提交墾區界線略圖。然而，墾民在墾區邊境進行墾荒時，“常被鄰縣劣紳欺壓，或妄指產權索取，或捏造事實，呈報官府，搬弄是非，肆意搗亂，以此種種，殊足妨礙墾民耕作及生活”。[4]盡管其后省政府多次會同墾區主管機關暨各專署、縣政府派員勘劃邊界以息糾紛，但并沒有能夠阻止邊界糾紛的發生。根據筆者對所掌握材料的分析，是由以下幾點主要原因造成的。

1.劃界原則及勘劃界圖制定的不合理

“新縣制”在地方行政區域劃分條例制定方面本身存在諸多不合理，對鄉（鎮）區域的劃定上存在一定的缺陷，從而影響了各級區域整理的進度。黃龍山墾區及鄰縣的劃界準則存在有以下幾點缺陷。

首先，陜西省政府所擬定頒布的《墾區與鄰縣頂界息爭辦法》（《辦法》）下發到黃龍山墾區及其鄰縣，盡管在其辦法之中明確規定縮小黃龍山墾區區域，但是仍然引起一些爭議，致使在其后的勘劃墾區與其鄰縣區域時糾紛不斷。

其次，黃龍山墾區繪制的地圖不甚科學。如在黃龍山墾區與韓城地圖界線中，邊界地名、村莊多未注明，并且界限與實際情形有出入。對于插花相錯的地域，韓城縣政府曾多次派員會同有關鄉保實地考察，但因地圖過于簡單，無法辦理，以至于在操作的過程中難以避免糾紛與矛盾。

2.墾區周邊區域農民賦稅負擔沉重，加劇了劃界糾紛

抗戰爆發后，國民政府對糧食實行戰時管制，陜西省開始組建糧食機構，把田賦折征代金改為征收實物、隨賦征購、征借軍糧、代征縣級公糧并對公教人員實行糧食配給。農民負擔一再加重，供需矛盾得不到解決。1939年在72縣的地方預算中，田賦附加稅都為正額的100%。此外，各縣的義捐、戰時用款等攤派，都隨田賦代征。如把這些也作為田賦附加稅，則各縣的田賦附加已達到300%，而中部（今黃陵）、宜川兩縣竟達500%～700%。[5]

1941年6月，行政院財政部召開第三次全國會議，通過田賦征收實物案，并決定田賦暫收中央，在本年下期立即實行。陜西征實標準，按1941年預算省縣正附額合計計數，每人征稻谷2市斗，不產稻谷者，按市價折征小麥或雜糧。陜西全?。儽碧貐^外）應征糧1867192石，折各類糧2295412石。鑒于1941年上期田賦陜西已經征收，中央政府只征收下期田賦，征額924936.54石[6]。當時中央規定，為緩解通貨膨脹給公教人員帶來的困難，隨田征收三成公糧。

除田賦征實任務外，還有軍糧征購任務。[7]1937年后半年至1941年，陜西已征購軍麥3442634.2市斤。此外，山西省部隊一部移駐陜西，就原訂配額內委托陜西省政府代購4萬大包（約合5.7萬石）。1941年共完成征實（下半年）、征購3046891石。[8]

1942年，田賦加倍，每元征稻谷4市斗，陜西省征實、征購總額為460萬石。其中田賦征實260萬石，征購200萬石。此外，又代河南、湖北兩省購麥米35萬包（約合50萬石），本年，全省公教糧（不含縣）應征收62.4萬石。以上田賦征實、征購、采購、公教糧共4920440石。[9]可見，陜西省農民承擔的賦稅有多么的沉重。

由于政府征收過量的賦稅，且各縣之間貧富差異極大，賦稅差役也各不相同，縣級區域的調整勢必影響當地居民所承擔賦稅的多寡，嚴重影響他們的日常生活，有些鄉紳及居民奮力抗爭亦在情理之中。黃龍山墾區的鄰縣宜川縣“軍事基地駐軍星羅棋布，據點機關星列市鎮，其人數超出本縣人口三倍，差款奇重，平均每人貳仟余元”。[10]由于賦稅沉重，民眾之間糾紛不斷，墾區及鄰縣都沒有能很好的解決此問題，這是邊界糾紛不斷的根本原因。

3.傳統政治文化的制約

縣級行政區域作為基層政權，是中央直接任命地方官員的最低一級，同時也是直接管理戶口、征收賦稅的最為重要的一級政區，它的變動勢必影響到中央對地方的統治。因此，長久以來，在我國的縣級行政區劃史上屬于較穩定的政區組織，自西漢以來至清末，我國歷史上縣級政府幾乎都維持在“1000至1500個左右”，[11]到抗戰初期才“漲到1935個縣”。[12]并且，歷代各縣的區域基本都是延續歷史上的劃分。

在新縣制的實施過程中，中央政府也認識到以上現象，曾決定用行政的力量，在全國范圍內進行一次徹底的縣級行政區域的整理，以謀取整個問題的解決。但是，內政部并沒有以各省縣劃界糾紛繁雜的事實中指定切實可行的解決辦法，只是一廂情愿地認為對各縣區域調整時，可不必征求當地居民的同意。并在黃龍山墾區與鄰縣的劃界過程中，各級基層行政人員在執行中存在能力欠缺、辦事不力，甚至是貪贓枉法等情況，最終導致勘界時及勘界后的實施的過程中，廣大民眾對重新劃界問題認識不足，矛盾更為激化。

4.難民不斷增加，政府疏于管理

陜西省作為抗戰的大后方，每天都有成千上百的難民涌入，當地政府不能及時地解決他們的生計問題，難民與當地居民的沖突糾紛在所難免。由于黃龍山墾區地域面積所限，不允許難民私自進入墾區開墾荒地。未獲得批準入山開墾的難民在不能維持其基本生活的情況之下鋌而走險，私闖墾區開墾與當地居民或墾民爭奪荒地的開墾權。當然，在墾民合法開墾之時，有不少當地居民故意阻撓破壞，糾紛時有發生。此外，由于個別行政人員在執行中存在能力欠缺、辦事不力，以至于黃龍山墾區與鄰縣糾紛不能得到平息，影響了墾區與其鄰縣經濟的發展。

陜西黃龍山墾區墾殖管理機構的發展從側面反映出國民政府救難中心的轉移及中國社會救濟主體的轉變。對于以往的災害，統治階級多側重于難民的收容、安置、遣送返鄉。抗戰爆發后，國民政府開始制定“寓救濟于生產”為目標的政策法規，注重難民的再生產，為災難救濟提供了一個新的方式。國民政府墾殖政策的提出與專門墾殖管理和執行部門的建立，使中央政府成為救濟的主體，統一了全國的救濟組織，從而改變過去社會力量代替政府行使救濟責任的局面。

此外，陜西黃龍山墾區的開墾改變了該地區相對封閉落后的面貌。陜西黃龍山墾區墾民的移入促進了當地水利、交通、醫療、教育等基礎設施的建設，使該區域得到了綜合開發。鑒于黃龍山墾區移墾取得的成效，國民政府將墾區“辦事處”擢升為黃龍山墾區“管理局”，進而改設為相當于縣制的“黃龍設治局”。“黃龍設治局”得到解放后，中共西北局和陜甘寧邊區政府設立黃龍縣治。在民國歷史上，由“墾區”上升為“縣制”的僅為陜西黃龍山墾區一例，足見該墾區建設的成就及深遠的社會意義，但在移民墾殖的過程中，對自然環境造成的破壞，值得我們深思。

注釋：

[1]朱子爽.新縣制述要[M].”附錄”縣各級組織綱要.重慶：中國文化服務社，1940

[2]黃龍設治局1943年度歲入歲出預算表.95-1-9，陜西省檔案館.

[3]黃龍縣志編纂委員會編.黃龍縣志[M].西安：陜西人民出版社，1995：302

[4]黃龍縣志編纂委員會編.黃龍縣志[M].西安：陜西人民出版社，1995：665

[5]黎小蘇.陜西省地方稅捐現狀[N]（一）.經濟匯報，1942年第6卷第5期

[6]周介春.陜西省田賦改征實物之經過[N].經濟匯報，1942年第6卷第1期

[7]軍糧征購的方式幾經變化，1937年后半年至1941年，由各省在本省市場采購，1942年，改為“軍糧隨賦代征”，叫做征購，一般情況下，征購與征實等額，即所謂征一購一。1943年后，又改征購為征借。

[8]苞谷主編.西北通史[M]（下）第五卷.蘭州：蘭州大學出版社，2005年版

[9]有關“三征”數字均采自：國民政府行政院.國民政府年鑒.糧政[M].北京：國家圖書館出版社.2010年版

[10]國營黃龍山勘界（三）.9-5-284，陜西省檔案館

[11]劉君德.中外行政區劃比較研究[M].上海：華東師范大學出版社，2002：195

[12]中華年鑒[M].南京：中國文化服務社南京印刷廠印刷，1948：64