戰(zhàn)時(shí)黃龍山墾區(qū)管理機(jī)構(gòu)的演變及職能分析

李麗霞

[摘 要]陜西黃龍山墾區(qū)是在戰(zhàn)時(shí)特定的社會背景下形成的，陜西省政府多次調(diào)整政策及設(shè)立的相應(yīng)機(jī)構(gòu)，為該墾區(qū)的發(fā)展提供了支持。黃龍山墾區(qū)管理機(jī)構(gòu)對難民進(jìn)行合理安置并分配土地，促進(jìn)了該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)，該墾區(qū)管理機(jī)構(gòu)在管轄區(qū)域內(nèi)實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)、保甲制度，進(jìn)一步加強(qiáng)對墾民的管理。黃龍山墾區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了良好的社會效應(yīng)。但在移民墾殖的過程中，對自然環(huán)境造成的破壞，值得我們深思。

[關(guān)鍵詞]陜西；黃龍山墾區(qū)；難民；墾殖政策

移民墾殖管理機(jī)構(gòu)的演變，是研究抗日戰(zhàn)爭時(shí)期國民政府的移民墾殖事業(yè)及國民政府統(tǒng)治時(shí)期社會變遷的一個(gè)切入點(diǎn)，受到史學(xué)工作者的關(guān)注，取得了相關(guān)研究成果。然而在社會史“碎片化”的影響下，研究者多以西部墾區(qū)的墾殖情況為研究對象，從而忽略了政治史和社會史的結(jié)合——即忽略了墾殖管理機(jī)構(gòu)的演變對墾區(qū)的影響。筆者在前人研究的基礎(chǔ)上，擬以陜西黃龍山墾區(qū)墾殖管理機(jī)構(gòu)的演變作為研究對象，欲在一定程度上拓展抗戰(zhàn)時(shí)期墾殖區(qū)域史的研究，從而嘗試新社會史和新政治史完美結(jié)合。

一、墾區(qū)管理機(jī)構(gòu)演變

隨著國民政府及陜西省政府墾殖政策的不斷發(fā)展完善，陜西省墾殖機(jī)構(gòu)逐漸走向法制化、規(guī)范化。根據(jù)黃龍山墾區(qū)實(shí)際情況，國民政府及陜西省政府對墾區(qū)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，促使其漸次符合墾區(qū)發(fā)展的要求。

1.陜西黃龍山墾區(qū)辦事處

1937年，陜西省政府第73次省府會議通過《黃龍山墾殖計(jì)劃》，遂于當(dāng)年11月，成立黃龍山墾區(qū)籌備處。1938年1月1日，陜西省墾荒委員會劃洛川、鄜縣、宜川、甘泉、澄城、韓城、郃陽、白水等八縣的邊荒地區(qū)組建黃龍山墾區(qū)，并成立墾區(qū)辦事處，由李象九擔(dān)任墾區(qū)辦事處主任，辦事處設(shè)置于縱目鎮(zhèn)。內(nèi)設(shè)總務(wù)、墾務(wù)兩組，組長兩人，干事、督墾員各四人，書記兩人。1月6日，墾區(qū)辦事處收編了黃龍山區(qū)的一支地方武裝——李志英部為墾區(qū)保安警察隊(duì)。后因山內(nèi)治安好轉(zhuǎn)，黃龍山墾區(qū)辦事處從白水縣縱目鎮(zhèn)移駐石堡川村。

1938年10月，黃龍山墾區(qū)辦事處擴(kuò)充機(jī)構(gòu)，設(shè)主任、副主任、秘書各一人，下設(shè)總務(wù)、墾務(wù)、教育、保衛(wèi)四組。

由于黃龍山墾區(qū)與柳川墾區(qū)在地域上存在交錯(cuò)區(qū)域，不方便安置難民及墾區(qū)行政管理，1938年7月，遂經(jīng)陜西省墾荒委員會第1次會議決議，將柳川區(qū)辦事處改為黃龍山墾區(qū)辦事處柳川區(qū)分處，由黃龍山墾區(qū)辦事處管轄，并委任焦純?nèi)鐬榉痔幹魅?。此后，關(guān)于柳川辦事處的一切事務(wù)，皆歸黃龍山墾區(qū)辦理。

2.國營陜西黃龍山墾區(qū)管理局

1939年4月，國民政府行政院將陜西省黃龍山墾區(qū)辦事處收歸行政院管轄。5月，該墾區(qū)辦事處更名為國營陜西黃龍山墾區(qū)管理局。并由中央賑濟(jì)委員會會同經(jīng)濟(jì)部、財(cái)政部、內(nèi)政部共同擬定《管理局組織章程》，重新組設(shè)墾區(qū)管理機(jī)構(gòu)。依據(jù)《管理局組織章程》設(shè)局長、副局長各1人，技術(shù)員1～3人，事務(wù)員若干人，分一、二、三組掌管各事項(xiàng)。

1940年1月，國營陜西黃龍山墾區(qū)管理局改屬農(nóng)林部管轄，稱農(nóng)林部國營陜西黃龍山墾區(qū)管理局。該管理局設(shè)局長、秘書各1人，科長3人，科員4～8人，技術(shù)專員1人，技術(shù)員及技術(shù)助理員3～5人，會計(jì)主任1人，會計(jì)助理員4～8人，醫(yī)師及護(hù)士各2～4人，教師4～6人，墾務(wù)管理員及墾務(wù)助理員各20～40人。墾區(qū)管理機(jī)構(gòu)管理人員規(guī)模較先前有所擴(kuò)大，墾區(qū)內(nèi)的一切行政事務(wù)均由墾區(qū)管理局負(fù)責(zé)辦理。隨著墾區(qū)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，事務(wù)的日漸增多，墾區(qū)管理局相繼成立了警察局、黨務(wù)指導(dǎo)辦事處、黃龍山難民組訓(xùn)委員會、保安隊(duì)等機(jī)構(gòu)，以加強(qiáng)對移民的管理監(jiān)督。

3.黃龍?jiān)O(shè)治局

為推進(jìn)黃龍山墾區(qū)事業(yè)發(fā)展，1941年2月，國民政府成立了陜西黃龍?jiān)O(shè)治局。該設(shè)治局受第三區(qū)行政監(jiān)察專員公署（洛川）監(jiān)督管理。1944年4月，農(nóng)林部國營陜西黃龍山墾區(qū)管理局被撤銷，其所屬事務(wù)移交陜西省黃龍?jiān)O(shè)治局。在黃龍?jiān)O(shè)治局與黃龍山墾區(qū)管理局并存期間，黃龍?jiān)O(shè)治局管理墾區(qū)內(nèi)庶政，管理局則主要負(fù)責(zé)墾民的開墾事務(wù)。黃龍?jiān)O(shè)治局由陜西省第三行政督察區(qū)專員公署管轄。

黃龍?jiān)O(shè)治局相當(dāng)于五、六等縣的編制，局內(nèi)分設(shè)行政與事業(yè)兩部。行政部主要負(fù)責(zé)民政、財(cái)政、教育、水利、田賦等事務(wù)；事業(yè)部主管訓(xùn)練、社會建設(shè)等業(yè)務(wù)。1946年，11月該局又先后奉令成立了軍事科、稽征股、環(huán)境電話管理所。該局實(shí)施合署辦公，分層負(fù)責(zé)。

至此，黃龍?jiān)O(shè)治局已初具縣制規(guī)模。其后，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、軍事戰(zhàn)略地位的提升，1947年10月黃龍山地區(qū)解放后，中共中央西北局和陜甘寧邊區(qū)政府在此設(shè)立黃龍縣。

4.黃龍?jiān)O(shè)治局參議會

1945年11月，黃龍?jiān)O(shè)治局成立參議會、鄉(xiāng)民代表會及保民大會，宣傳選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決四項(xiàng)權(quán)利的行使辦法，實(shí)行鄉(xiāng)、保、甲長民眾推選。

1946年7月，設(shè)治局將民選鄉(xiāng)、保長一律免職，由警備司令部組訓(xùn)大隊(duì)鄉(xiāng)保隊(duì)長兼任鄉(xiāng)保長，其副鄉(xiāng)長、保長奉行民眾選舉。組訓(xùn)大隊(duì)撤消后，其鄉(xiāng)、保長由設(shè)治局選派。局參議會有議員12名，第一任參議長李一知，第二任參議長劉國華。參議會名義為民意機(jī)關(guān)，實(shí)質(zhì)上是國民黨的御用工具。鄉(xiāng)鎮(zhèn)民眾代表，名為選舉，實(shí)為上級指定。

二、財(cái)政收支管理

黃龍山墾區(qū)成立前，此地分屬于臨近各縣，無所謂財(cái)政收支。黃龍?jiān)O(shè)治局成立后，盡管有稅收，但是仍然不能滿足其財(cái)政的支出。1938年1月1日，成立黃龍山墾區(qū)辦事處，內(nèi)設(shè)的總務(wù)組，主掌辦理該區(qū)的財(cái)政收支業(yè)務(wù)。1941年，黃龍?jiān)O(shè)治局設(shè)立財(cái)政科，負(fù)責(zé)經(jīng)費(fèi)收支管理和監(jiān)督。

黃龍山墾區(qū)以及其后黃龍?jiān)O(shè)治局的財(cái)政收入，均由行政院和陜西省政府撥補(bǔ)行政經(jīng)費(fèi)。黃龍山墾區(qū)辦事處人員的工薪，由陜西省政府按月?lián)芙o。

為適應(yīng)戰(zhàn)時(shí)需要，國民政府頒布的《縣各級組織綱要》對“新縣制”下的財(cái)政制度作了改革?！翱h財(cái)政收入有土地稅之一部、土地陳報(bào)后正附溢額之全部、中央劃撥補(bǔ)助地方之印花稅三成、土地改良物稅等八項(xiàng)”?！翱h財(cái)政由縣政府統(tǒng)收統(tǒng)支”。[1]1942年黃龍?jiān)O(shè)治局成立，相當(dāng)于五、六等縣的設(shè)置。根據(jù)移民墾殖政策及《各縣組織綱要》的規(guī)定，黃龍?jiān)O(shè)治局開始向墾民收取農(nóng)業(yè)稅及其他賦稅。黃龍?jiān)O(shè)治局的主要財(cái)政來源有自治稅課收入，還有分配縣市國稅收入、懲罰及賠償收入及其他收入。

從上表中可知，除去中央政府的財(cái)政支持外，僅靠黃龍?jiān)O(shè)治局的收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足費(fèi)用的支出。僅1946年，黃龍?jiān)O(shè)治局財(cái)政預(yù)算不敷數(shù)額就達(dá)7058850元（法幣），[3]當(dāng)局就按地畝等級向鄉(xiāng)民攤派索取。黃龍?jiān)O(shè)治局對管轄區(qū)域的耕地分別按每畝川地?cái)偱?30元、每畝塬地?cái)偱?00元、每畝坡地?cái)偱?70元進(jìn)行征稅。此種攤派一直延續(xù)到1947年10月。

三、鄰界關(guān)系處理

黃龍山墾區(qū)辦事處成立后，該處主任李象九曾向省政府提交墾區(qū)界線略圖。然而，墾民在墾區(qū)邊境進(jìn)行墾荒時(shí)，“常被鄰縣劣紳欺壓，或妄指產(chǎn)權(quán)索取，或捏造事實(shí)，呈報(bào)官府，搬弄是非，肆意搗亂，以此種種，殊足妨礙墾民耕作及生活”。[4]盡管其后省政府多次會同墾區(qū)主管機(jī)關(guān)暨各專署、縣政府派員勘劃邊界以息糾紛，但并沒有能夠阻止邊界糾紛的發(fā)生。根據(jù)筆者對所掌握材料的分析，是由以下幾點(diǎn)主要原因造成的。

1.劃界原則及勘劃界圖制定的不合理

“新縣制”在地方行政區(qū)域劃分條例制定方面本身存在諸多不合理，對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）區(qū)域的劃定上存在一定的缺陷，從而影響了各級區(qū)域整理的進(jìn)度。黃龍山墾區(qū)及鄰縣的劃界準(zhǔn)則存在有以下幾點(diǎn)缺陷。

首先，陜西省政府所擬定頒布的《墾區(qū)與鄰縣頂界息爭辦法》（《辦法》）下發(fā)到黃龍山墾區(qū)及其鄰縣，盡管在其辦法之中明確規(guī)定縮小黃龍山墾區(qū)區(qū)域，但是仍然引起一些爭議，致使在其后的勘劃墾區(qū)與其鄰縣區(qū)域時(shí)糾紛不斷。

其次，黃龍山墾區(qū)繪制的地圖不甚科學(xué)。如在黃龍山墾區(qū)與韓城地圖界線中，邊界地名、村莊多未注明，并且界限與實(shí)際情形有出入。對于插花相錯(cuò)的地域，韓城縣政府曾多次派員會同有關(guān)鄉(xiāng)保實(shí)地考察，但因地圖過于簡單，無法辦理，以至于在操作的過程中難以避免糾紛與矛盾。

2.墾區(qū)周邊區(qū)域農(nóng)民賦稅負(fù)擔(dān)沉重，加劇了劃界糾紛

抗戰(zhàn)爆發(fā)后，國民政府對糧食實(shí)行戰(zhàn)時(shí)管制，陜西省開始組建糧食機(jī)構(gòu)，把田賦折征代金改為征收實(shí)物、隨賦征購、征借軍糧、代征縣級公糧并對公教人員實(shí)行糧食配給。農(nóng)民負(fù)擔(dān)一再加重，供需矛盾得不到解決。1939年在72縣的地方預(yù)算中，田賦附加稅都為正額的100%。此外，各縣的義捐、戰(zhàn)時(shí)用款等攤派，都隨田賦代征。如把這些也作為田賦附加稅，則各縣的田賦附加已達(dá)到300%，而中部（今黃陵）、宜川兩縣竟達(dá)500%～700%。[5]

1941年6月，行政院財(cái)政部召開第三次全國會議，通過田賦征收實(shí)物案，并決定田賦暫收中央，在本年下期立即實(shí)行。陜西征實(shí)標(biāo)準(zhǔn)，按1941年預(yù)算省縣正附額合計(jì)計(jì)數(shù)，每人征稻谷2市斗，不產(chǎn)稻谷者，按市價(jià)折征小麥或雜糧。陜西全?。儽碧貐^(qū)外）應(yīng)征糧1867192石，折各類糧2295412石。鑒于1941年上期田賦陜西已經(jīng)征收，中央政府只征收下期田賦，征額924936.54石[6]。當(dāng)時(shí)中央規(guī)定，為緩解通貨膨脹給公教人員帶來的困難，隨田征收三成公糧。

除田賦征實(shí)任務(wù)外，還有軍糧征購任務(wù)。[7]1937年后半年至1941年，陜西已征購軍麥3442634.2市斤。此外，山西省部隊(duì)一部移駐陜西，就原訂配額內(nèi)委托陜西省政府代購4萬大包（約合5.7萬石）。1941年共完成征實(shí)（下半年）、征購3046891石。[8]

1942年，田賦加倍，每元征稻谷4市斗，陜西省征實(shí)、征購總額為460萬石。其中田賦征實(shí)260萬石，征購200萬石。此外，又代河南、湖北兩省購麥米35萬包（約合50萬石），本年，全省公教糧（不含縣）應(yīng)征收62.4萬石。以上田賦征實(shí)、征購、采購、公教糧共4920440石。[9]可見，陜西省農(nóng)民承擔(dān)的賦稅有多么的沉重。

由于政府征收過量的賦稅，且各縣之間貧富差異極大，賦稅差役也各不相同，縣級區(qū)域的調(diào)整勢必影響當(dāng)?shù)鼐用袼袚?dān)賦稅的多寡，嚴(yán)重影響他們的日常生活，有些鄉(xiāng)紳及居民奮力抗?fàn)幰嘣谇槔碇?。黃龍山墾區(qū)的鄰縣宜川縣“軍事基地駐軍星羅棋布，據(jù)點(diǎn)機(jī)關(guān)星列市鎮(zhèn)，其人數(shù)超出本縣人口三倍，差款奇重，平均每人貳仟余元”。[10]由于賦稅沉重，民眾之間糾紛不斷，墾區(qū)及鄰縣都沒有能很好的解決此問題，這是邊界糾紛不斷的根本原因。

3.傳統(tǒng)政治文化的制約

縣級行政區(qū)域作為基層政權(quán)，是中央直接任命地方官員的最低一級，同時(shí)也是直接管理戶口、征收賦稅的最為重要的一級政區(qū)，它的變動(dòng)勢必影響到中央對地方的統(tǒng)治。因此，長久以來，在我國的縣級行政區(qū)劃史上屬于較穩(wěn)定的政區(qū)組織，自西漢以來至清末，我國歷史上縣級政府幾乎都維持在“1000至1500個(gè)左右”，[11]到抗戰(zhàn)初期才“漲到1935個(gè)縣”。[12]并且，歷代各縣的區(qū)域基本都是延續(xù)歷史上的劃分。

在新縣制的實(shí)施過程中，中央政府也認(rèn)識到以上現(xiàn)象，曾決定用行政的力量，在全國范圍內(nèi)進(jìn)行一次徹底的縣級行政區(qū)域的整理，以謀取整個(gè)問題的解決。但是，內(nèi)政部并沒有以各省縣劃界糾紛繁雜的事實(shí)中指定切實(shí)可行的解決辦法，只是一廂情愿地認(rèn)為對各縣區(qū)域調(diào)整時(shí)，可不必征求當(dāng)?shù)鼐用竦耐狻２⒃邳S龍山墾區(qū)與鄰縣的劃界過程中，各級基層行政人員在執(zhí)行中存在能力欠缺、辦事不力，甚至是貪贓枉法等情況，最終導(dǎo)致勘界時(shí)及勘界后的實(shí)施的過程中，廣大民眾對重新劃界問題認(rèn)識不足，矛盾更為激化。

4.難民不斷增加，政府疏于管理

陜西省作為抗戰(zhàn)的大后方，每天都有成千上百的難民涌入，當(dāng)?shù)卣荒芗皶r(shí)地解決他們的生計(jì)問題，難民與當(dāng)?shù)鼐用竦臎_突糾紛在所難免。由于黃龍山墾區(qū)地域面積所限，不允許難民私自進(jìn)入墾區(qū)開墾荒地。未獲得批準(zhǔn)入山開墾的難民在不能維持其基本生活的情況之下鋌而走險(xiǎn)，私闖墾區(qū)開墾與當(dāng)?shù)鼐用窕驂駹帄Z荒地的開墾權(quán)。當(dāng)然，在墾民合法開墾之時(shí)，有不少當(dāng)?shù)鼐用窆室庾钃掀茐?，糾紛時(shí)有發(fā)生。此外，由于個(gè)別行政人員在執(zhí)行中存在能力欠缺、辦事不力，以至于黃龍山墾區(qū)與鄰縣糾紛不能得到平息，影響了墾區(qū)與其鄰縣經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

陜西黃龍山墾區(qū)墾殖管理機(jī)構(gòu)的發(fā)展從側(cè)面反映出國民政府救難中心的轉(zhuǎn)移及中國社會救濟(jì)主體的轉(zhuǎn)變。對于以往的災(zāi)害，統(tǒng)治階級多側(cè)重于難民的收容、安置、遣送返鄉(xiāng)?？箲?zhàn)爆發(fā)后，國民政府開始制定“寓救濟(jì)于生產(chǎn)”為目標(biāo)的政策法規(guī)，注重難民的再生產(chǎn)，為災(zāi)難救濟(jì)提供了一個(gè)新的方式。國民政府墾殖政策的提出與專門墾殖管理和執(zhí)行部門的建立，使中央政府成為救濟(jì)的主體，統(tǒng)一了全國的救濟(jì)組織，從而改變過去社會力量代替政府行使救濟(jì)責(zé)任的局面。

此外，陜西黃龍山墾區(qū)的開墾改變了該地區(qū)相對封閉落后的面貌。陜西黃龍山墾區(qū)墾民的移入促進(jìn)了當(dāng)?shù)厮⒔煌?、醫(yī)療、教育等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，使該區(qū)域得到了綜合開發(fā)。鑒于黃龍山墾區(qū)移墾取得的成效，國民政府將墾區(qū)“辦事處”擢升為黃龍山墾區(qū)“管理局”，進(jìn)而改設(shè)為相當(dāng)于縣制的“黃龍?jiān)O(shè)治局”。“黃龍?jiān)O(shè)治局”得到解放后，中共西北局和陜甘寧邊區(qū)政府設(shè)立黃龍縣治。在民國歷史上，由“墾區(qū)”上升為“縣制”的僅為陜西黃龍山墾區(qū)一例，足見該墾區(qū)建設(shè)的成就及深遠(yuǎn)的社會意義，但在移民墾殖的過程中，對自然環(huán)境造成的破壞，值得我們深思。

注釋：

[1]朱子爽.新縣制述要[M].”附錄”縣各級組織綱要.重慶：中國文化服務(wù)社，1940

[2]黃龍?jiān)O(shè)治局1943年度歲入歲出預(yù)算表.95-1-9，陜西省檔案館.

[3]黃龍縣志編纂委員會編.黃龍縣志[M].西安：陜西人民出版社，1995：302

[4]黃龍縣志編纂委員會編.黃龍縣志[M].西安：陜西人民出版社，1995：665

[5]黎小蘇.陜西省地方稅捐現(xiàn)狀[N]（一）.經(jīng)濟(jì)匯報(bào)，1942年第6卷第5期

[6]周介春.陜西省田賦改征實(shí)物之經(jīng)過[N].經(jīng)濟(jì)匯報(bào)，1942年第6卷第1期

[7]軍糧征購的方式幾經(jīng)變化，1937年后半年至1941年，由各省在本省市場采購，1942年，改為“軍糧隨賦代征”，叫做征購，一般情況下，征購與征實(shí)等額，即所謂征一購一。1943年后，又改征購為征借。

[8]苞谷主編.西北通史[M]（下）第五卷.蘭州：蘭州大學(xué)出版社，2005年版

[9]有關(guān)“三征”數(shù)字均采自：國民政府行政院.國民政府年鑒.糧政[M].北京：國家圖書館出版社.2010年版

[10]國營黃龍山勘界（三）.9-5-284，陜西省檔案館

[11]劉君德.中外行政區(qū)劃比較研究[M].上海：華東師范大學(xué)出版社，2002：195

[12]中華年鑒[M].南京：中國文化服務(wù)社南京印刷廠印刷，1948：64