基于城鄉統籌發展的土地綜合整治分區研究

許曉婷，隋立春，李芹芳

(1.長安大學地質工程與測繪學院，陜西西安710054;2.長安大學地球科學與資源學院，陜西西安710054)

一、引 言

中共十六屆三中全會提出的“五個統籌”中，“統籌城鄉”居首［1］。“統籌城鄉”是指一個國家(或地區)在國民經濟社會發展的某個階段將城市和農村進行通盤規劃，不帶任何傾向地處理城鄉關系、分配城鄉利益的行為方式，通過城鄉的良性互動，來促進城鄉的共同繁榮發展。黨的十六大明確提出統籌城鄉經濟社會發展的要求［2］，此后，中央連續下發10個關于“三農”工作的一號文件，統籌城鄉發展貫穿始終。

土地整治作為統籌城鄉發展的重要平臺［3］，通過農田整治，對耕地、宅基地和集體建設用地進行整理復墾，在增加耕地的同時，建設高標準農田，保障糧食安全;通過村莊整治，完善農村基礎設施和公共服務設施，統籌規劃農民舊房改造、新居建設，推動新農村建設;通過城鄉建設用地增減掛鉤，將農村富余建設用地指標調劑到城鎮使用，獲得土地增值收益反哺農村，發展農業，繁榮農村，致富農民，同時促進農村土地節約集約利用，優化城鄉建設用地結構和布局，緩解土地供需矛盾，最終實現“耕地占補平衡、土地節約集約使用、農民安居樂業、城鄉統籌發展”的目標［4］。但由于我國土地整治目前仍以增加耕地為主要目標和基本動力，未能發揮其統籌城鄉發展的平臺作用，因此，應將統籌城鄉發展的要求貫徹到土地整治的每個過程和環節中。土地整治分區是編制土地整治規劃和開展土地整治工作的前提與基礎，本文在統籌城鄉發展的要求上進行土地整治分區研究，以為因地制宜開展土地整治工作提供科學依據。

二、研究區土地整治與城鄉發展現狀

陜西省地處中國內陸腹地，東鄰山西、河南，南靠四川、重慶、湖北，西接寧夏、甘肅，北連內蒙古自治區，是通往西北、西南的門戶;介于105°29'E—110°15'E，31°42'N— 39°35'N 之間，呈南北狹長，東西較窄的形狀［5］;總面積約 2 140.32 km2，轄西安市、咸陽市、楊凌區、寶雞市、延安市、榆林區、銅川市、渭南市、漢中市、安康市和商洛市共11個市(區)［6］。

2002—2009年，陜西省通過土地開發整理累計增加耕地總量53 000 hm2，耕地利用率提高3% ～10%，生產能力普遍提高10% ～20%，生產成本降低5%～15%;農村土地利用結構和布局進一步優化，土地利用率和集約化水平不斷提高;農村基礎設施建設力度加大，村容村貌明顯改善;土地沙化、鹽堿化、水土流失得到明顯控制，土地生態涵養能力顯著提高;社會勞動力投入增多，農民就業機會和勞務收入也大大增加。

但是，陜西省人口與土地關系的總趨勢是耕地絕對數量與人均占有量不斷減少。2010年陜西省人均耕地1 066.67 m2，雖略高出全國平均水平146.67 m2，但80%的耕地分布于水土流失區，每年雨洪災害造成耕地損毀現象多有發生。2001—2008年全省非農建設累計占用耕地42 613.39 hm2，平均每年占用5 328.92 hm2，隨著人口增長和工業化、城鎮化的進展，各項建設大量占用耕地不可避免。

2010年，陜西省城鎮居民人均可支配收入15 695元，占全國城鎮人均可支配收入的82%，農村人均純收入達到4105元，占全國農民人均純收入的70%。可見，陜西省農民人均純收入與全國農民人均純收入及陜西省城鎮居民人均可支配收入之間還存在一定的差距。

三、土地綜合整治分區研究

土地綜合整治分區是根據統籌城鄉發展的要求，在綜合考慮區域自然、社會經濟、生態環境、土地利用特征及土地整治類型和潛力的基礎上，為實現區域耕地數量的增多和質量的提高，基本農田、城鄉建設用地的優化布局，生態環境的改善與提高，城鄉人民生活質量的提高，最終實現城鄉統籌發展而對區域所進行的綜合性劃分。

1.土地綜合整治分區的思路

首先選取土地綜合整治分區的影響因素，將體現這些因素的圖件作為單因素圖層，以其自身分值大小為其屬性，并對屬性值采用極值法進行標準化，采用層次分析法確定各單因素圖層權重;然后采用GIS軟件對各單因素圖層進行疊加分析，計算疊加后圖層分值，以作為主要分區依據，參考縣級行政區劃界線的完整性和區劃單元的連續性與不重復性，確定土地綜合整治分區。

2.土地綜合整治分區的主要過程

(1)選取土地綜合整治分區的影響因素

運用理論分析法、專家咨詢法和實地調查相結合的方法確定土地綜合整治分區的影響因素為地貌、氣候、自然資源分布等自然條件，城鄉社會經濟發展水平，土地利用特征，土地整治類型和潛力的大小，生態環境質量，新增建設用地量，農業生產條件。

(2)分析反映各影響因素的單因素圖件

土地利用分區圖既反映了各區域自然條件和社會經發展水平的差異，也反映了各區域土地利用特征的差異;土地整治規劃圖反映了各區域土地整治類型及潛力大小;基本農田保護規劃圖反映了基本農田保護區及整備區;農用地利用等別圖反映了陜西省耕地數量、質量和分布;新增建設用地布局圖可以反映陜西省新增建設用地量的大小及分布;農業區劃圖反映了區域農業生產條件和發展水平的差異;綜合生態建設和環境保護分區圖反映了區域生態環境水平的差異。

通過上述分析，反映土地綜合整治分區影響因素的單因素圖件為土地利用分區圖、土地整治規劃圖、基本農田保護規劃圖、農用地利用等別圖、新增建設用地布局圖、農業區劃圖、綜合生態建設和環境保護分區圖。

(3)對各單因素圖層賦分并確定其權重

在ArcGIS軟件中，對各單因素圖層中不同分區進行賦分，將不同分區作為各單因素圖層屬性，所附分值為其屬性值，并對屬性值采用極值法進行標準化。

采用層次分析法確定各單因素圖層權重，結果見表1。

表1 土地綜合整治分區各單因素圖層權重

分別打開各單因素圖層屬性表，建立權重的屬性字段，賦上確定后的圖層權重值。

(4)單因素圖層疊加分析

利用ArcGIS的Union工具將賦值好的各單因素圖層進行疊加，形成綜合層;打開綜合層屬性表，建立綜合分值的屬性字段，利用Field Calculator功能對每個單元采用加權求和法求得各單元綜合分值。

(5)確定土地綜合整治分區

以綜合層各單元綜合分值作為主要分區依據，參考縣級行政區劃界線的完整性和區劃單元的連續性與不重復性，確定陜西省土地綜合整治分區，在ArcMap里將不同分區賦予相應的顏色信息，即可得出陜西省土地綜合整治分區。

3.土地綜合整治分區結果

按照上述分區方法和過程，共劃分出10個土地整治綜合區，分區名稱采用地理方位+地貌+主要土地整治類型表示。分區結果如圖1所示。

圖1 陜西省土地綜合整治分區圖

(1)陜北長城沿線風沙灘地土地整理區(I)

該區包括榆林市榆陽區、府谷縣、神木縣、橫山縣、靖邊縣和定邊縣6縣(區)。區內后備宜農土地資源量較大，但利用比較粗放;礦產資源豐富，開發強度較大，生態環境十分脆弱。其土地整治的重點方向為以保護和改善區域生態環境為主要目標，配套交通、水利等農業基礎設施，提高農業生產效率，積極治理煤礦采空區，保障居民生產生活環境不受破壞。

(2)陜北黃土丘陵溝壑土地開發整理區(II)

該區包括榆林市綏德縣、米脂縣、佳縣、吳堡縣、子洲縣、清澗縣和延安市的寶塔區、子長縣、延長縣、延川縣、甘泉縣、安塞縣、志丹縣、吳起縣14縣(區)。區內土壤瘠薄，干旱頻繁，為水土流失重點治理區。其土地整治的重點方向為以遏制土地退化和水土流失為重點，實行“梁、峁、坡、溝”綜合治理，穩步推進退耕還林，修建水平梯田和淤地壩，在增加有效耕地面積的同時，增強耕地的蓄水、保土、保肥和抵御災害的能力。

(3)渭北臺塬土地整理復墾區(III)

該區包括延安市富縣、宜川縣、黃龍縣、洛川縣、黃陵縣，渭南市韓城市、合陽縣、澄城縣、白水縣，銅川市王益區、印臺區、宜君縣、耀州區13縣(市、區)。區內土地自然條件較好，資源優勢較為顯著。其土地整治的重點方向為改善臺塬區農田基礎設施條件，提高耕地質量，因地制宜，建設優質果業基地，提高農民收入水平;結合小流域綜合治理，加快工礦廢棄地的復墾，增加耕地數量。

(4)渭北臺塬農村居民點整理區(IV)

該區包括咸陽市旬邑縣、淳化縣、永壽縣、彬縣、長武縣、三原縣，寶雞市隴縣、麟游縣、千陽縣9縣。區內廢棄農村居民點、地坑窯、溝邊院較多，溝壑坡地水土流失和干旱嚴重。其土地整治的重點方向為整治廢棄居民點，增加耕地數量，提高耕地質量，節約集約利用土地，改善農民生產、生活條件和生態環境;對旱坡地農用地進行綜合整治，提高農業機械化程度，加強農田基本建設，治理水土流失，提高耕地綜合生產能力，改善生態環境。

(5)關中渭河平原西部土地整理區(V)

該區包括寶雞市金臺區、陳倉區、渭濱區、鳳翔縣、岐山縣、扶風縣和眉縣7縣(區)。區內土地肥沃，農業發展條件較為優越，人口密集，社會經濟發展對土地的需求越來越大，但其耕地后備資源不足。其土地整治的重點方向為整治城鎮低效用地，盡可能控制占用耕地，加強土地綜合整治，實現耕地占補平衡，嚴格保護基本農田，提高耕地質量。

(6)關中渭河平原中部建設用地整理區(VI)

該區包括楊凌示范區，咸陽市武功縣、乾縣、禮泉縣、興平市、涇陽縣、秦都區、渭城區，西安市周至縣、戶縣、高陵縣、長安區、灞橋區、未央區、蓮湖區、碑林區、雁塔區和新城區18縣(市、區)。區內自然條件優越，科技文化發達，交通便利，城鎮密集，經濟發展水平較高，土地供需矛盾突出。其土地整治的重點方向為整治城鎮低效、閑置用地，優化城鄉用地結構，綜合整治農用地，提高土地集約利用水平和產出率，穩定耕地面積，保障糧食安全，提高農民生活水平。

(7)關中渭河平原東部土地開發整理區(Ⅶ)

該區包括渭南市富平縣、蒲城縣、大荔縣、潼關縣、華陰市、華縣、臨渭區，西安市閻良區、臨潼區、藍田縣10縣(市、區)。區內土壤肥沃，農業資源條件優越，耕地后備資源較為充裕。其土地整治的重點方向為因地制宜開發宜農后備資源，完善農田基礎設施，提高糧食綜合生產能力;加強空心村整治，改善農民居住環境。

(8)陜南秦嶺南坡土地綜合整理區(Ⅷ)

該區包括商洛市丹鳳縣、商南縣、洛南縣、山陽縣、商州區、柞水縣、鎮安縣，安康市的寧陜縣，漢中市佛坪縣、留壩縣、略陽縣、勉縣、寧強縣，寶雞市太白縣、鳳縣15縣(區)。區內生物資源豐富，建設用地比重小，耕地資源缺乏，生態環境脆弱。其土地整治的重點方向為積極實施生態移民搬遷、農村居民點和農用地綜合整治，有效增加耕地面積，提高耕地質量，改善農民生產生活環境。

(9)陜南漢江盆地土地綜合整理區(Ⅸ)

該區包括漢中市南鄭縣、漢臺區、城固縣、洋縣、西鄉縣，安康市石泉縣、漢陰縣、漢濱區、旬陽縣、白河縣10縣(區)。區內農業耕作條件及基礎設施條件較為良好，但田塊較碎;農村居民點布局分散，廢棄宅基地較多。其土地整治的重點方向為開展農用地綜合整治，有效增加耕地面積，提高耕地質量和產業化水平;復墾廢棄宅基地，結合城鄉建設用地增減掛鉤以及陜南移民搬遷工程，提高集約用地水平，優化城鄉用地結構，保護生態環境。

(10)陜南巴山北坡土地綜合整理區(Ⅹ)

該區包括漢中市鎮巴縣，安康市紫陽縣、嵐皋縣、平利縣和鎮坪縣5縣。區內生物資源豐富，土地墾殖率較低，耕地總體質量不高。其土地整治的重點方向為結合新農村規劃，加強農村居民點整治，提高土地綜合利用率和農民居住條件;積極實施農用地綜合整治，修建梯田，配套農田各項基礎設施，提高糧食產量，防止水土流失。

四、結束語

城鄉統籌發展要求土地整治不僅要實現區域耕地數量的增多，也要實現耕地質量的提高，還要實現城鄉建設用地的優化布局、農村生態環境的改善及農民生活質量的提高，因此在綜合考慮區域自然、社會經濟、生態環境、土地利用特征及土地整治類型和潛力的基礎上，運用專家咨詢法選取影響因素，借助層次分析法確定各影響因素的單因素圖層權重，應用GIS的空間疊置分析功能將各單因素圖層進行疊加分析并計算疊加后分值，以此劃定的土地綜合整治分區可為因地制宜確定區域土地整治的重點方向和采取的措施提供科學依據，從而保證土地整治規劃的科學編制和土地整治工作的順利開展，最終實現土地整治與統籌城鄉發展的根本目標。

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