政府購買服務相關問題思考

東北師范大學政法學院院長、教授、博導 柏維春

破解政府提供公共服務低效的基本手段是打破政府壟斷，而政府購買公共服務的關鍵所在，恰恰是把政府公共服務的分配者角色同生產者角色剝離開來。由政府分配公共服務，以保證公共服務領域的基本走向和公平正義；由市場生產公共服務（公共產品），以保證公共服務領域的競爭與效率，從而較好地體現公平與效率的統一。

滿足人民日益增長的公共服務需要是政府的基本職責，提高公共服務水平迫切需要創新公共服務方式，因為手段創新是良好治理的先決條件。①政府購買公共服務是改善公共服務績效的重要方式。

提高公共服務水平是“硬道理”

持續提高公共服務水平是堅持人民主體地位的主要標志。社會主義制度下，人民的國家和社會主人的地位，既需要基本制度、根本制度的確認，更需要有現實途徑加以落實。在基本制度既定前提下，探索更加豐富有效的、以提高群眾享受公共服務水平為核心的現實途徑極為重要。人民民主的社會主義制度是保證人民當家作主的制度基礎，因此享受較高水平的公共服務是體現人民作為國家與社會主人的重要標志。顯然，從人民當家作主的高度講，持續提高公共服務水平是“硬道理”。

持續提高公共服務水平是政府及其治理存在的重要理由。黨的十八大報告指出，要“推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變?！雹谥袊骷壵际侨嗣竦恼?，由此決定，政府的基本宗旨是滿足人民群眾的公共需求；政府行政管理的根本性質是公共行政；政府的核心職能是公共服務；政府的建設目標是服務型政府。在社會主義市場經濟條件下，中國政府的職能一般可以概括為經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務。從政府性質及宗旨看，歸根結底，前三項職能都是從不同的角度為社會及公民提供服務。從政府職能結構看，公共服務職能無疑在各項職能中居于首要位置。

持續提高公共服務水平是社會和諧發展的基本條件。市場經濟條件下社會發展的質量、速度與趨勢，既取決于市場發育成熟程度，也受制于公共服務供給水平。市場主宰效率，政府專司公正。在實踐中，由于市場邏輯無法消除自然及社會偶然性因素對人的影響，出現貧富不均的結果是自然的事情。強化公共服務體系建設，在堅持公共服務均等化原則基礎上，提高公共服務水平，有助于改善和平衡社會財富在群體及個人間的分布結構，進而緩解由利益分化引發的社會矛盾，增進社會和諧。同時，良好的公共服務也有利于緩釋競爭帶給人們的后顧之憂，起到振奮市場主體及社會成員的精神、提高社會運行效率的作用。

購買公共服務是提高公共服務水平的重要工具

政府購買公共服務，是指為提高公共服務水平，政府運用公共財政資金，通過委托、承包、采購等方式向社會力量（企業、社會組織、個人等）購買公共服務的活動。政府購買公共服務是新型公共治理方式的具體體現和重要組成部分。

首先，從理論上看，政府壟斷下的公共服務供給效率低下，是政府購買公共服務的基本依據。政府在公共治理中的優勢和主要職責是通過制度安排（如法規、政策、執法、監督等）來達成和維護社會公正，劣勢則表現為在微觀領域資源配置中低效、失效甚至腐敗，“在產出的均衡水平上，官僚機構的產出收益總是低于競爭性企業?！雹蹥w根結底，政府壟斷公共服務低效的結果，與政府至高的威權地位、僵硬的層級結構、繁瑣的行政程序、固化的官僚制度、模糊的公共產權、遲緩的社會回應等因素密切相關。

眾所周知，提供公共服務的過程或者說公共服務供給，可以區分為兩個主要環節：安排和生產。安排，是關于公共產品與公共服務的規劃、決策和監督等服務活動的統稱，內容主要涉及服務內容、服務對象、服務主體、服務標準、服務監控、服務評價等。生產，是關于公共產品與服務從產出到為服務對象享用的提供方式與過程。公共服務安排側重宏觀規則謀劃，公共服務生產側重具體資源配置。顯然，前者是政府的優長所在，后者是市場的用武之地。所以，政府壟斷公共服務的安排與生產，是不折不扣的避長揚短。

破解政府提供公共服務低效的基本手段是打破政府壟斷，而政府購買公共服務的關鍵所在，恰恰是把政府公共服務的安排者角色同生產者的角色剝離開來。由政府安排公共服務，以保證公共服務領域的基本走向和公平正義；由市場生產公共服務（公共產品），以保證公共服務領域的競爭與效率，從而較好地體現了公平與效率的統一。

其次，從實踐上看，政府購買公共服務的實踐肇始于現代西方國家，盛行于20世紀下半葉，也是20世紀80年代以來西方新公共管理理論與實踐尊崇的核心取向之一。西方國家政府購買公共服務的主要形式包括：合同出租、公私合作、用者付費制、憑單制度，其中，公共服務的合同出租是最主要的形式。④西方國家的實踐證明，政府購買公共服務對于降低服務成本、改善服務品質、提高政府效能及公信力，具有積極作用。

20世紀末特別是21世紀以來，隨著中國社會主義市場經濟的發育發展和行政管理體制改革的不斷深入，各級政府開始了購買公共服務的政策制定和實踐探索，并取得初步經驗。2003年召開的黨的十六屆三中全會指出，要允許非公資本進入法律法規沒有禁止進入的基礎設施、公用事業等領域。2005年國務院又出臺相關政策，鼓勵支持和引導民間資本參與經營性的基礎設施和公益事業項目建設。黨的十七屆五中全會明確提出，要改革基本公共服務提供方式，引入競爭機制，擴大購買服務，實現提供主體和提供方式多元化。2012年3月，《中央財政支持社會組織參與社會服務項目公告》中決定，以中央財政專項資金支持社會組織參與社會服務。⑤2013年7月國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，專題研究推進政府向社會力量購買公共服務事宜。

與此同時，各級政府購買公共服務的實踐探索日益豐富，購買服務的領域愈益廣泛，涉及教育、公共衛生、扶貧、養老、殘疾人服務、就業培訓、社區服務、基礎設施建設與養護、綠化環保等諸多方面。⑥購買服務的實踐效果比較明顯，比如合同外包一直處于增長發展的態勢，2002年以來，政府采購服務類項目數量以年均超過30%的速率增長，2006年更是出現了井噴式的增長；地方政府公共服務合同外包的領域除了緝毒反恐、監獄、消防等領域，其余絕大部分公共事業行業已經有了市場化的嘗試。⑦

政府購買公共服務需要重點關注的幾個問題

深化行政體制改革是政府購買服務的關鍵前提。第一，轉變職能，改革機構，完善公共財政。實行政府購買公共服務方式，首先需要轉變政府職能，使政府成為公共服務安排者而不是生產者，是掌舵者而不是劃槳者；也需要調整政府組織結構，大幅度減少公共服務生產類部門和編制數額；還需要完善公共財政體制，削減公共服務生產類政府部門行政性資金，為購買服務提供財政資金保證。

第二，促進社會組織、企業的發育發展。政府購買服務的對象是企業、社會組織，企業、社會組織承擔起服務生產者角色的關鍵，是其擁有足夠的發育成熟的良好行政生態環境。唯有通過行政體制改革，改善政企關系、政社關系，拓展企業發展空間，尤其是放松對社會組織的嚴格控制，才能形成數量充足的公共服務生產主體，也才能形成競爭的局面。

第三，建立和完善公共服務的市場準入制度。政府公共服務質量與效率不高，主要根源是政府壟斷公共服務供給而排斥競爭，政府壟斷又根源于集權的行政管理體制。唯有深化行政體制改革，建立和完善公共服務準入制度，開放公共服務市場，讓企業、社會組織有機會成為公共服務的生產者，打破公共服務領域政府一家獨大的壟斷地位，在提供服務過程中形成競爭局面，才能提高公共服務水平。

第四，控制政府部門自利以降低其對政府購買公共服務的制約。毫無疑問，政府購買公共服務會導致政府部門利益受損，購買服務必然遭遇利益相關部門的各種抵制和干擾，從而使購買服務的實踐效果大打折扣。唯有通過行政體制改革，承認部門合理利益，徹底革除不當利益，破除部門私利藩籬，才能使政府購買服務順利推進。

著重探索購買服務內涵是政府購買服務的基本要求。在我國行政體制改革進程緩慢、社會組織及企業發育發展程度參差不齊、政府購買公共服務理論研究及實踐經驗薄弱等因素并存的情況下，科學劃定政府購買公共服務的種類、內容、方式十分重要的、最為基礎性的課題。

首先，堅持政府購買公共服務的方向不動搖。改革與創新是公共治理發展的不竭動力。在認識上，應該把政府購買公共服務上升到公共治理變革重要組成部分的高度。在實踐上，除法律規定和涉及國家安全、保密以及關鍵性政務事項之外，公共服務領域中的其他項目均可納入服務購買的范圍。

其次，學習借鑒與實事求是緊密結合。一方面，政府購買公共服務方式由西方發端并積累了豐富的經驗。作為探索和實施這一方式的后來者，我國各級政府在推進購買服務實踐中，理應把“提高公共服務水平是判斷公共服務方式的唯一標準”作為看待問題的基本立場，大膽借鑒一切政府購買公共服務領域的有益經驗。另一方面，從行政生態理論意義上說，任何公共治理方式的創新、實施及其效果都有其特定條件，忽視其生態環境，盲目照搬，“淮南為橘、淮北為枳”的幾率則會大增，未添裨益，反增貽害。同樣道理，就國內而言，地方政府及各類部門在購買服務過程中，推廣經驗、相互借鑒是必要的，但更應提倡實事求是、因地制宜，在此基礎上創新購買服務方式。

再次，探索適合國情和地區實情的有效的購買服務方式和內容。從服務購買對象上，既可以探索政府間相互購買服務，也可以在政府部門間開展購買服務的競爭；既可以向企業購買，也可以向社會組織購買；既可以向公共部門購買，也可以向市場購買。在服務購買方式上，除合同外包、特許經營、采購招標、政策扶持與資助等已有方式，亦可結合本地實際探索和實施其他新的、有效的服務購買方式。在服務購買內容上，既包括居家養老服務、外來務工人員服務、青少年事務與矯正、計劃生育服務等社區公益事務，也包括就業培訓、社會福利與救助、禁毒、殘障康復等社會治理事務。在服務領域上，教育科技、文化衛生、公共設施、民政與就業、勞動和社會保障、公共安全、環境保護等均可作為購買服務的領域。

服務對象廣泛參與是政府購買服務的首要依據。政府購買公共服務是方式和手段，服務公眾進而滿足其共同需求是宗旨和目標，正如李克強總理在2013年7月31日國務院常務會議上強調的，政府購買公共服務的基礎是準確把握群眾公共該需求。探索新的服務方式，提高公共服務水平，滿足公眾的公共需要，政府及其部門做好以下方面事情十分重要。

一是準確研判公眾對公共服務的真實需求。近十年來，各級政府公共服務投入絕對數額持續增加，公共服務支出增長迅速。有資料顯示，2001～2010年，中國各地區公共服務支出總額由2001年的4560億元增長到2010年的28188億元，10年間增長了6.18倍，明顯高于同時期GDP的增長倍數（3.73倍），年均增長率達到19.98%，高于財政收入17.6%的增長率，也高于財政支出18.85%的增長率。⑧盡管如此，十余年后的今天，基本公共服務均等化仍然是社會期待的目標，公共服務仍為公眾詬病，可謂成績毋庸置疑，問題不容小覷。原因何在？依筆者之見，有服務數量不足、質量不高之痼疾存在，更有服務與需求相錯位之因素。所以如此，蓋因對公眾真實、迫切的需求或視而不見，或缺乏了解研判。

二是以正確政績觀對待公共服務。無論是對公眾真實需求無視，還是缺乏了解研判，究其本質，還是政績觀作怪。政績看經濟、經濟看數字、數字出干部的思維邏輯和實踐邏輯，終將使政績觀扭曲；政績觀扭曲必然造成公眾“被公共服務”—強制服務。這就是一方面公共資源的大量投入，一方面是公共服務嚴重不足的重要原因所在。因此，提高公共服務水平，政府及公職人員樹立并踐行正確的政績觀至關重要。

三是讓公眾有途徑有機會參與公共服務供給過程。一方面，從公共服務主體的角度看，公眾特別是作為社會組織成員的公眾，本身就是公共服務生產的提供者，因此，有參與公共服務提供過程的權利；另一方面，作為國家和社會的主人，公眾更享有憲法及法律規定的參與國家和社會事務管理的權利。公共服務及其服務方式變革是社會公共治理的重要組成部分，因此公眾自然有權參與決定公共服務供給過程。唯此，公眾在享受公共服務過程中，才能在最大程度上避免“被代表”、“被服務”等本末倒置的尷尬。

防范購買服務風險是政府購買服務的重要保證。創新與風險是一對孿生，只有防范住風險，才能保護好創新。第一，從服務安排者角度看，在購買服務中，政府、部門及公職人員仍然握有規劃設計、招標定價、簽訂合約、服務監管等核心權力，服務安排者與服務生產者為各自私利而“合謀”—權錢交易的可能性便由此產生。因此，嚴格規范和約束政府購買服務行為，防范其自利性甚至腐敗的故態復萌便是關鍵。

第二，從服務生產者的角度看，社會組織、企業的資質參差不齊，宗旨偏離（私利最大化或營利為目的）等問題的客觀存在，這也是“合謀”產生的條件之一。因此，作為公平正義代表的政府，必須按照公開、公平、公正、競爭、擇優的原則，選擇具備服務資質、誠實守信、有社會責任感的社會組織、企業作為服務的生產者，并建立嚴格的監督、考核、評價、懲罰及淘汰機制。在一定意義上，政府購買公共服務，也可視為公共服務的市場化改革，但必須明確，政府購買公共服務，是把相關職能轉交給市場和社會來履行，但絕不等于也不能夠把政府的責任市場化，其中監管就是政府的一項重要職責。

第三，從接受服務的角度看，必須建立相關的制度安排和渠道，使公眾能夠對服務安排者和服務生產者的服務行為進行有效的制約和監督，以確保公眾切身利益訴求得到真正體現。

【注釋】

①陳振明：《政府工具導論》，北京大學出版社，2009年，第1頁。

②《中國共產黨第十八次全國代表大會文件匯編》，北京：人民出版社，2012年，第26頁。

③［美］尼斯坎南：《官僚制與公共經濟學》，北京：中國青年出版社，2004年，第64頁。

④宋世明：“工業化國家公共服務市場化對中國行政改革的啟示”，《政治學研究》，2000年第2期。

⑤胡薇：“政府購買社會組織服務的理論邏輯與制度現實”，《經濟社會體制比較》，2012年第6期。

⑥蘇明，賈西津，孫潔，韓俊魁：“中國政府購買公共服務研究”，《財政研究》，2010年第1期。

⑦句華：“中國地方政府公共服務合同外包的發展現狀”，《北京行政學院學報》，2012年第1期。

⑧李文軍，唐興霖：“地方政府公共服務均等化研究”，《中州學刊》，2012年第4期。