食品召回監管機制踐行現狀改善

莫小春

（作者為廣西經濟管理干部學院副教授；本文系廣西哲學社會科學“十二五”規劃2011年度項目“我國食品召回監管法律機制研究”的階段性成果，項目編號：11FFX007）

2008年“三鹿奶粉事件”引發的飲食地震讓國民慨嘆當今時代不知吃什么可以放心，該事件的發生促使我國加快了出臺食品安全法的步伐，新出臺的《食品安全法》自2009年6月1日起開始實施。該法第五十三條明確了我國食品召回監管法律機制。出臺法律是否就能讓與人們親密接觸的食品有了安全保障，不再發生食品安全事故呢？事實證明，人們的食品安全仍然受到威脅，人們仍然吃得誠惶誠恐。2009年后我國還是發生了十幾起大的食品安全事件，如2011年的上海染色饅頭事件和地溝油事件、2012年的雙匯瘦肉精事件和老酸奶果凍事件、2013年的山東毒生姜事件和湖南的鎘大米事件等。因此，我國仍需要加大食品召回監管的力度，不斷完善現行食品召回監管法律機制。

我國食品召回監管法律機制踐行現狀

我國食品召回監管法律機制實施五年多來，雖然在食品安全方面已取得很大成效，但我國的食品安全問題依然相當嚴峻，其效果難盡如人意。

監管部門監管食品召回的難度較大且監管不力。我國食品生產者和經營者的現狀用“多、小、散、亂、差”形容也不為過，據中國農業科學院技術轉移中心蔡輝益主任介紹，我國約有45萬家食品生產加工企業，其中10人以上規模的企業7萬家，有生產許可證的企業12萬家，有2億多家農戶提供食品原材料，5萬多家企業從事食品零售。①這么龐大分散且小型的被監管隊伍明顯加大了食品召回的監管難度。所以，相較于這幾年我國汽車召回的力度，我國在食品召回方面就顯得有些雷聲大、雨點小，而且監管部門基本都是“查處比曝光慢半拍”的“事后諸葛亮”的監管，如上海盛祿食品公司染色饅頭事件的爆發就是如此。

按照現行《食品安全法》規定的監管模式，雖說是一個小小的饅頭，但其從生產、銷售到消費環節都要經過企業的內控部門、質監部門、工商部門、食藥監管部門等關卡。然而，雖經重重關卡的把關，但食品安全監管防線卻還是斷卡掉鏈，最終導致發生染色饅頭事件。

積極主動召回不安全食品的生產者極少。我國食品召回分為生產者主動召回和政府責令召回兩種方式。主動召回不安全食品是生產者的法定義務，同時也體現了生產者對社會負責、對消費者負責的態度，又能提高企業的誠信知名度。然而，實踐中不少生產者卻因為擔心公布召回令會損害企業形象，影響以后的銷售和增加生產成本，因此以隱瞞情況、拖延召回等方式拒絕召回。

有些生產者甚至以產品已賣完或產品過期為由抗拒召回不安全食品，有的生產者則以種種理由故意拖延召回。如2011年11月三全食品股份公司發生細菌門事件后數月才發布召回令。我們在調查近幾年廣西生產者召回不安全食品中，只有廣西莫老爺食品有限公司于2010年10月14日在《廣西日報》公布了召回令。

食品召回處理不善致回流嚴重。針對2008年被召回的大量三鹿奶粉的處理問題，就曾有學者聯想到以下系列問題：第一，如何處理被召回奶粉；第二，被召回奶粉會不會以低價的方式再次進入市場；第三，如何體現監管部門履行了處理召回食品的監管職責。②上述提出的問題不無道理，但卻并沒有引起相關監管部門的重視。這種只召回不處理的治標不治本的做法被事實證明是不行的。

據全國食品安全辦報道，2009年以來，我國不少地方陸續查處了多起使用2008年未被銷毀的問題奶粉作原料的各種食品，如上海的熊貓煉乳、陜西的金橋乳粉、山東的綠賽爾純牛奶、遼寧的五洲大冰棍雪糕、河北的香蕉果園棒冰等，③當然不排除其他部分不知名的食品生產者也使用了問題奶粉。所以，對于召回食品的處理不能只召不處理，或者處理不徹底、不到位，否則不安全食品很容易被改頭換面，然后以各種形式再次流入市場，產生多米諾骨牌效應。

我國食品召回監管法律機制的缺陷

我國食品召回監管法律機制在實踐中遇到的上述尷尬困境，除了生產者唯利是圖、利益熏心的原因之外，也是由于我國食品召回監管法律機制本身存在缺陷。

食品召回監管部門的權責不明。現行《食品安全法》第四條明確了質量監督部門、工商行政管理部門和國家食品藥品監督管理部門等3個監管部門的具體職責。這種監管模式把食品的生產加工、市場流通和餐飲服務等環節的監管權限分配給不同的監管主體。這種分工表面看的非常合理，但這種監管模式人為地肢解了監管權，也致使食品召回監管權的完整性被破壞。因為食品的生產加工、市場流通和餐飲服務活動等是不可分割的供應鏈，所以實踐中監管部門在執法時就會發生因為堅守職責而出現執法越位、重復執法、執法盲點等現象。而且各監管部門的執法依據是其自己制定出臺的部門法，因而經常存在內容不一致、相互沖突的情況。甚至當有利可圖時，一些監管部門不惜以犧牲行政資源為代價上前爭搶；當無利可圖時，則相互推諉。因此，如果發生重大食品安全事故，就很難分清責任，不利于迅速處理事件。三鹿奶粉事件的發生就是我國食品召回監管部門權責不明的強有力證據，在整個奶粉的產業鏈和供應鏈中，農業部門監管提供奶源的奶農和奶站，質檢部門監管奶制品的加工過程，工商部門監管奶制品的市場流通，衛生部門監管奶制品的消費。④可以說“四位一體”萬無一失，但是三鹿奶粉事件還是發生了。如果監管部門在上述奶粉供應鏈的任何一個環節發現并堵住了其中的漏洞，就不會發生三鹿奶粉事件。我國2013年新組建了國家食品藥品監督管理總局，這在一定程度上緩解了上述矛盾。

食品召回后處理監管制度不夠細化。《食品安全法實施條例》第三十三條第二款規定，“縣級以上質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門應當將食品生產者召回不符合食品安全標準的食品的情況，以及食品經營者停止經營不符合食品安全標準的食品的情況，記入食品生產經營者食品安全信用檔案”。該規定表明只要縣級以上質量監督部門、工商行政管理部門、食品藥品監督管理部門將食品召回情況記入生產經營者食品安全信用檔案，就算履行了職責，而對具體監管的方式以及在這三個部門中誰是真正的召回后處理監管部門則不得而知，因此，實踐中可能出現監管部門想管就管，不想管就聽之任之的狀況發生⑤。《食品安全法》僅規定了食品生產者食品召回處理后的報告義務，也沒有明確說明監管主體如何后續監管召回食品及生產者、經營者不遵守法律擅自處理召回食品及監管部門監管不力的法律后果，所以實際操作中召回食品回流現象嚴重。

完善食品召回監管機制的對策

嚴峻的食品安全形勢表明食品召回的實施不能依賴企業的道德自律和自主行為，更不能寄希望于監管部門的“牛欄關貓”。基于此，我們必須常舉達摩克利斯劍，用法律為“食品召回制”護航，讓那些表面實施了召回、實際沒召回，召回食品多、實際銷毀少的潛規則壽終正寢，讓食品召回轉化為現實的行動，而不是僅僅停留在口號層面。

當前，國外不少發達國家針對嚴峻的食品安全形勢，都加大了食品召回監管的力度。例如，美國2010年頒布了《食品安全強化法案》，該法案第一次明確食品強制召回制度。2011年1月14日，美國總統奧巴馬簽署的《食品安全現代化法案》中還規定了美國的食品藥物管理局享有的食品強制召回權。澳大利亞也在2011年修改了其食品安全法案，強化了該國食品召回的監管力度。因此，借鑒美國等發達國家的食品召回監管機制，我國應從以下方面完善我國食品召回監管法律機制。

提高食品召回監管法律機制的法律位階。我國食品召回監管法律主要包括《食品召回管理規定》和《食品安全法》及其實施條例。《食品召回管理規定》的內容比較詳細具體，但其作為部門規章，法律層級較低，作用有限；而《食品安全法》只用3條規定就囊括了食品召回的相關規定，顯然可操作性不強。《食品召回管理規定》較《食品安全法》早頒布和實施，兩者在對食品召回主體和監管機構的規定方面存在沖突：《食品安全法》規定食品召回主體為食品生產者和經營者，監管部門為質量監督部門、工商管理部門、食品藥品監督部門，而《食品召回管理規定》則規定食品生產者為召回主體，監管部門為質量監督部門。⑥因此，我國有必要制定一部專門的食品召回法律，體現食品召回監管法律機制的系統性和權威性。當然，這個做法如果要實施的話，其配套環境和措施要求較高。由于我國食品召回監管法律機制仍處于初步探索階段，不能急于求成，可將現行《食品召回管理規定》上升到條例層次，過渡一段時間后再上升到法律層次。⑦

明確食品召回的監管部門。美國、加拿大和澳大利亞等發達國家的食品召回之所以成功率高，根本原因就在于他們的食品召回監管部門職責明確。這些國家既有單一的監管部門，如加拿大的食品檢驗署、澳大利亞的食品標準管理局；也有兩個獨立的監管部門，如美國由食品安全檢驗局和食品藥物管理局兩個單位共同監管。而我國在2013年3月大部制改革以前則是分段的“九龍治水”監管。針對“九龍治水”的監管弊端，理論界長期以來都存在“共管論”和“統一論”之爭。借鑒國外做法，我國最終采用了“統一論”，于2013年3月10日新組建了國家食品藥品監督管理總局，但是，在國家食品藥品監督管理總局中沒有單設食品召回司，上述監管弊端在實踐后還是會不同程度的存在，因此建議在國家食品藥品監督管理總局內部設立食品召回監管辦，提高食品召回監管效率。⑧

建立健全食品召回監管的配套法律機制。首先，構建推動企業主動實施食品召回的管理機制。美國食品召回之所以取得較好效果，除了政府監管得力外，還因為有的企業看得到的實施召回的好處。借鑒美國等其他國家召回經驗，我國應出臺企業實施召回的優惠政策，對于那些造成損失但危害輕微或者僅因標注不明造成損失的，如果企業主動召回時，可以免除行政處罰，從而避免和減少企業的多重損失。⑨

其次，建立食品召回保險機制。在我國社會主義市場經濟不斷走向完善，改革走入深水區之際，確實有必要引入食品召回保險機制。第一，政府提供立法支持。政府應針對食品召回保險機制制定專門的法律法規，嚴格規定承保主體、賠付規則、責任范圍等。明確自愿保險與強制保險相結合的保險原則。對于人們生活必不可缺的食品種類，政府應強制生產者投保，一方面可以使生產者保證食品出現事故后，能夠及時賠付消費者；另一方面可以減輕生產者因實施召回的負擔，還可以提高生產者保障食品品質和食品安全的自主性。第二，政府提供承擔救助和賠償責任以及稅收優惠等政策支持。

再次，完善食品安全標準機制。據統計，我國目前有4934個食品安全標準，這些標準包括國家標準和行業標準。雖然食品安全標準眾多，然而還是存在以下三個問題：第一，標準滯后。部分食品安全標準由于制定時間久已經顯得落后和不夠科學。第二，標準沖突。由于制定主體不同，造成部分相同標準存在沖突。2013年上半年發生的農夫山泉“標準門”、“質量門”和“水源門”事件就是因為行業標準和國家標準的不同所引起。第三，重要的食品安全標準短缺。截至2012年6月，我國雖然已制定269項新的食品安全標準，但還是沒有包括國內外普遍使用的轉基因產品和植物生長促進劑等技術標準。2012年末的酒鬼酒事件就反映出我國塑化劑標準的嚴重缺失。

因此，建立科學統一權威食品安全國家標準體系就成為形勢所需。第一，統一食品安全標準的制定主體。對于涉及食品安全標準同一問題的適用，應由一個主體制定，絕不能多個部門各自為政出臺標準，導致實踐中同一問題適用不同標準的尷尬局面發生。第二，整合和修訂現有標準，廢除制定時間太久過時的食品安全標準，及時調整交叉重復沖突的食品安全標準。第三，增補食品種類標準。做好食品種類安全標準的頂層設計，加快研究還沒制定安全標準的食品種類，制定時盡量與國際接軌，并最大限度地覆蓋食品領域。

最后，完善召回食品后續監管機制。三聚氰胺毒奶粉卷土重來事件的教訓說明，只有加強食品召回后處理的監督管理，才能確保食品召回達到其召回目的，切實保護消費者的生命健康權益。第一，確立召回食品處理等級辦法。對消費者影響較大的召回食品，采用一級處理辦法，即毫不留情的予以銷毀；無害化處理后可以食用的食品，采用二級處理辦法，即重新利用；改正食品標簽或者說明書標識后能夠消除食品不安全狀態的召回食品，采用三級處理辦法，即重新投放市場。⑩第二，明確召回食品后處理監管機構。召回食品后處理涉及到技術性很強的專業知識，如果由一般的質量監督部門為監管機構恐難以勝任，因此建議“將召回食品統一移送專門機構處理，國家可以設立專門的具備處理缺陷食品的技術能力的召回食品處理公司”?。明確召回后后處理監管部門的職責。我國監管部門目前對食品召回后處理的監管大多數是“遙控監管”，即只坐在辦公室聽食品生產者的處理報告，很少移步現場監管。為了確保食品生產者正確處理召回食品，建議監管部門將事后監管改為事前監管、事中監管，同時保留完整地圖像資料和記錄，對于監管部門違法履行職責或不作為的，應追究單位及其相關工作人員的責任。

【注釋】

①周國楷：“超七成食品企業無生產許可專家：安全難以保障 ”，http://money.163.com/12/1113/11/8G6H6BQ7002526O3.html.

②張云：“我國食品召回制度之缺陷與完善—兼評《食品召回管理規定》征求意見稿”，《行政與法》，2011年第12期。

③黃小軍：“全國食品安全辦：全國清剿2008年問題奶粉”，《廣西質量監督導報》，2010年2月。

④張守文：“發達國家食品安全監管體制的主要模式及對我國的啟示”，《中國食品學報》，2008年6月。

⑤張云：“我國食品召回后處理環節之反思—有感于三聚氰胺卷土重來之惑”，《法治研究》，2010年第7期。

⑥譚慧婷：“論我國食品召回法律制度的完善”，西南政法大學2012年碩士論文。

⑦汪偉，劉燕：“我國食品召回實施困境的成因及其對策”，《衛生軟科學》，2011年第9期。

⑧郝琳琳，巖兵：“我國食品召回現狀及完善對策研究”，《食品科學技術學報》，2013年4月。

⑨方楠：“我國食品召回制度研究”，復旦大學2008年碩士論文。