農民環境抗爭、集體行動的困境與農村治理危機

張 君

（桂林理工大學博文管理學院，廣西 桂林541006）

隨著社會逐步進入轉型期，各種社會問題開始凸顯，集體抗爭事件也越來越多。在諸多的集體性沖突中，由于環境污染對當地居民造成損害而引發的抗爭呈現出日益惡化的態勢。特別是在一些農村，隨著高污染高能耗企業的遷入，使得農民因為遭受環境污染侵害而選擇了集體性抗爭。近年來，農民環境抗爭愈演愈烈。由于農民群體的特性，以及環境污染問題的復雜化，導致農民在環境抗爭中的集體行動陷入了困境，地方政府治理能力的欠缺在某種程度上加劇了沖突的激化，導致治理危機在一些地方出現。對此，必須給予高度重視。

一、日趨惡化的環境狀況：農民環境抗爭的緣起

隨著工業化和城鎮化速度的加快，農村也日益被卷入市場經濟的大潮之中，在向農村轉移的工廠中，高污染高能耗企業占據了大多數，導致一些農村的環境日趨惡化。由于環境惡化給當地農民帶來極大的損害，導致農民奮起抗爭。和城市居民環境抗爭有所不同，農民環境抗爭也具有很強的鄉土氣息，表現在以下幾個方面：

1.環境抗爭與其他問題相互交融，異常復雜。在城市里，環境抗爭只是單純地為了保護所生活的家園，而農民環境抗爭的問題往往更加復雜化，特別是與征地拆遷補償等問題聯系在一起。一般而言，當村莊環境還可以“忍受”時，農民也基本上寧愿息事寧人。但環境問題的產生通常是由污染企業所造成，企業要發展壯大，擴張廠房在所難免。在征地拆遷的過程中，可能會與農民發生直接利益沖突。當協商無法解決問題時，特別是補償款過低時，農民因長期受到污染導致損害的情緒猛烈地釋放開來，形成巨大的反抗性力量。因此，農民環境抗爭很多時候其訴求并不簡單的是要求恢復家園的生態環境，更多是要求征地補償的到位。因此，當環境問題升級成利益沖突時，往往使解決的難度加大了。

2.規模較大的環境群體抗爭事件的出現。由于環境問題與其他問題糅合在一起，各種利益交融，使得農村環境問題牽涉到的利益主體越來越多，加上環境一旦出現任何問題，遭受損害的人數規模將會激增。如果環境抗爭事件發生，必然會愈演愈烈，一發不可收拾，逐漸演變成大規模群體性事件。這些事件雖然還屬于偶發態勢，但由于問題比較嚴重，影響深遠，爆發所帶來的破壞性能量很大，不僅會造成大量的人員傷亡，而且會帶來巨額的財產損失，最關鍵的是有可能危及社會共同體，造成社會的失序。近幾年來，由于環境抗爭所引發的大規模群體性事件已經頻繁出現，如發生在浙江東陽畫水鎮的造成數10人受傷的群體性事件、2009年湖南瀏陽鎘中毒事件、安徽安慶兒童“血鉛超標”事件、2011年浙江海寧市“9·17”環境污染群體抗爭事件等。

3.出現了暴力化對抗性的群體抗爭事件。當體制內的措施無法解決問題時，暴力就成為最后的選擇。特別是整個社會出現“暴力化”訴求的背景下，群體性事件施行暴力就成為弱勢群體的被迫行為和選擇。在浙江畫水事件中，外圍的村民坐在路上阻止官方撤離，造成混亂，情緒激動的村民開始追打身穿警服或政府配給雨衣的執法人員，一些執法人員紛紛扔下警棍、橡皮棍、盾牌、砍刀，并脫去鋼盔和制服，撤離現場。在新昌事件中，一萬多名農民強烈抗議藥廠污染環境的宣言是“寧愿被打死也不愿被熏死”，數百名黃泥橋村的村民聚集在化工廠門前要求工廠立即停止生產，并與保安以及前來維護治安的警察發生沖突。在2008年的舟山定海和邦化工廠污染事件中，當地近千名村民前去化工廠抗議，并引起警民沖突，導致多人受傷。

4.“弱組織化”是農民環境抗爭的主要組織形式。農民人數雖多，但如同原子般地分散在村莊周圍，組織化程度非常低，這也是農民成為弱勢群體的一個非常重要的原因，烏合之眾相比有組織者而言處于劣勢。在農民環境抗爭中，組織化程度也很明顯地反映了這一特點。總體而言，農民的組織化程度可以概括為“弱組織化”，主要有三種形態，其一是根本無組織，純粹是毫無目的的騷亂，因為共同的目的而臨時形成了集體行動；其二是“弱組織化”，一般由農村的一些精英或積極分子所組成，由于抗爭往往需要耗費大量精力，也需要動員民眾，因此極少數骨干分子經常聚會碰頭協商，形成了松散的組織體，當然，這類討論小組并沒有形成正式的組織結構；其三是借助正式組織的力量開展活動。村民自治制度使得村民有權選舉自己的村委會，在某種程度上基層政府并不能完全掌控村委會主要成員的任免。要當選村委會成員，理論上必須代表村民的利益。事實上，環境污染損害的往往是整個村莊的利益，當然也包括村委會成員在內。當然，由于村“兩委”合署辦公，基層政府可以通過控制村黨支部進而控制村委會，所以村委會帶領村民進行抗爭的情況比較罕見。特別是一些企業通過賄賂收買村“兩委”成員，分化瓦解了整個村莊的集體抗爭。也有一些環境抗爭依靠合作社、協會、理事會等非政府組織來進行。總體而言，農民環境抗爭依然處于無組織狀態。

二、沉默的大多數：集體行動的困境

20世紀70年代以來，環境保護在西方國家成為一種普遍訴求，甚至已經超越了物質層面的理性價值觀，環境運動在各國蔚然成風，儼然稱為后現代的“后物質主義價值”。[1]與此形成鮮明比對的是，在我國，很多人對于環境保護漠不關心，即使環境污染危害到己身，也基本選擇逃避或沉默，2003年的一份全國調查表明，“城鎮居民在遭受環境危害后，只有38.29%的人進行過抗爭，高達61.71%的人選擇了沉默。”[2]顯然，在環境污染面前，多數人的選擇是做“沉默的羔羊”。

1.“搭便車”現象：集體行動的困境。對于集體行動的邏輯，奧爾森進行了深入的研究。在一個由眾多利益相同者組成的大集團中，即使所有的人都是理性和尋求自我利益的，并且他們采取行動也能從集團的共同利益中獲取好處，但他們仍然不會通過自愿采取行動來促進集團的整體利益，其原因在于普遍存在的“搭便車”現象。除非集團中的人數極少，“搭便車”會受到集體的譴責，或者集團提供了相應的激勵機制或強制性措施使得單個成員采取行動從集體中所獲得的收益超過他采取行動所付出的代價時，個人才會為集團整體利益而采取行動。[3]

當農民利益受損的時候，一般會選擇以集體的名義表現出來。集體行動在抗爭過程中因受到個人理性的選擇會出現“搭便車”的現象。由于集體的行動并不能滿足所有人的利益需求，部分農民在參加環境抗爭后會一無所獲，形成內部的利益沖突。對于環境污染所產生的危害，農民所遭受影響的程度各有不同。例如采礦業所造成粉塵污染的程度會隨著家庭靠近廠區距離遠近有所差別。但是在集體抗爭行為中，農民所承擔的責任、風險是相同的。因此，集體中的利益差別和利益沖突會影響抗爭行為的最終結果。此外，部分農民的抗爭意識比較淡薄，一些不愿意抗爭的和環境污染對自身傷害不大的農民不會選擇抗爭，這就與集體行動產生了分歧，農民內部的利益沖突使抗爭行為陷入困境。

2.弱勢地位下的抗爭組織。在農民環境抗爭事件中，抗爭的對象一般是企業。與松散的農民聯盟不同，現代企業制度下的組織是分工協調的統一體，更何況在很多地方，產生環境污染的企業往往與當地政府有著千絲萬縷的聯系。相比而言，農民環境抗爭可以依靠的合法組織多半是村委會。雖然村民自治制度已然實行多年，但由于農村中有同級別的黨委組織來加強對村委會的指導，所以污染企業可以通過和地方政府組成聯盟，利用農村黨委組織來約束村民的行為。特別是當“維穩”成為壓倒一切的重任時，農民環境抗爭所依賴的村委會就無法代表村民利益了。最后的結果就是環境抗爭陷入無組織、無領導的境地，各自為戰的結果要么是忍氣吞聲，要么是陷入更大的混亂之中，如此更加危險。即使通過少數農民的努力，產生了集體性的領導團體，但由于農民本身的社會資本比較少，很難獲取外界的支持，領導集體依然無法成功組織環境抗爭，從而使抗爭陷入困境之中。正如漢尼根所言，“對于有前途的環境問題來說，要想充分而成功地抗爭，應當有制度化的支持者，以確保環境問題建構的合法性和持續性。一旦環境問題進入政策議程和法律程序，這一點就顯得尤其重要。”[4]

3.低效率的集體行動策略。在集體行動中，單個個體的影響實際上可以忽略不計，而且，因為存在廣泛的“搭便車”行為，由于集體收益的非排他性，個體即使沒有付出努力，但作為集體成員，同樣可以分享收益。個人理性與集體理性沖突時，易造成低效率的集體行動策略。

在農民抗爭的前期和中期，受害者在商議行動時因過激的情緒和不同文化水平差異也會導致低效率的行動策略。這種策略往往產生低級的錯誤和盲目的行為，最終使農民由“有理方”轉變成“無理方”。目前農民環境抗爭成功的案例比較少見，雖然表面事件得到平息，但是內部矛盾依然尖銳。矛盾一般是沒有得到理想的補償和政府處理過程中的欺壓行為造成，農民在抗爭過程中對自身缺乏信心也會使其行為變得猶豫不決。

4.農村社會結構的巨變。隨著人口流動速度的加快，農村的人群也出現了大幅度的遷移。在市場經濟的大潮下，伴隨著工業化運動的加快，農村人口流動是很正常的現象。當然，這種快速流動一方面消解了共同的凝聚力，使得集體主義更加模糊。另一方面，能夠正常流動的首先是農村中的精英，大量精英的出走使得農村只剩下老弱婦幼。精英的流失以及集體主義的瓦解使得農民環境抗爭很難去組織。

三、地方政府能力欠缺：農村治理危機的產生

在農民環境抗爭事件中，地方政府的行為起著非常關鍵的作用。可以說，很多地方群體性環境抗爭事件的發生是地方政府治理能力的欠缺所導致的。一些地方政府與環境污染企業結成利益聯盟，無法將農民群體納入決策議程以及農民對其缺乏信任導致了農村治理危機的出現。

1.地方利益共同體：利益聯盟的出現。改革開放后，地方政府開始了分權改革的步伐。分稅制改革后，地方政府開始成為獨立的利益主體。一方面，隨著中央政府權力的下放，地方政府有了巨大的自主權，完全主導地方經濟的發展；另一方面，財政分權和分稅制改革為地方政府營造了巨大的營利空間。同時，“以經濟建設為中心”成為常唱不衰的“主旋律”，經濟發展壓倒一切，這種以GDP為主要政績的考核指標促成了“壓力型體制”[5]的形成。為了在“晉升錦標賽”[6]中獲得勝利，從而謀求政績和經濟利益最大化。在此過程中，犧牲環境在所難免，因為只有通過上“短、平、快”的項目才有可能最快實現短期利益，結果地方政府的“機會主義”形成了。在巨大的財政壓力面前，培育發展壯大當地企業成為最緊迫的任務，在稅源和財源面前，環保和民生等社會發展事業則被弱化和忽視。特別是殘酷的地方競爭使得各地不惜一切代價招商引資，降低環境標準成為很多地方政府的共同選擇，以至于當地環保部門在本地政府的壓力下只能“睜一只眼閉一只眼”。分權改革的同時擴大了地方政府的自主權，“機會主義”使得考核機制變得簡單化，為地方政府尋租提供了廣闊的舞臺，環境污染企業收買地方政府相對更簡單。可以說，分權分稅制改革、“財政聯邦主義”、GDP考核壓力、地方政府競爭加上尋租等因素的影響，使得地方政府和企業利益集團在某種程度上有著共同的利益指向，由此個別企業行賄政府官員的個體行為有可能升級為制度化的政府企業增長聯盟，從而形成利益增長共同體。在多元化利益來臨之際，地方政府變成了追求利益的主體，由“裁判員”的身份變成了“運動員”，陷入利益糾葛之中而不能自拔，中立的地位一旦消失，公平公正顯然很難實現。

在農民環境抗爭事件中，作為維護公平正義以及弱勢群體利益的地方政府，很顯然并沒有明確自身的職能定位。一方面，是地方政府對農民環境抗爭的積極壓制；另一方面，地方政府對污染企業并沒有發揮強有力的管制作用。地方政府的“親商”行為使其陷入環境治理困境，根源在于地方政府的利益訴求。在地方政府的眼中,企業的經濟貢獻遠遠超過數萬個小農——在免除農業稅之后更是如此。[7]如此情形下，農民的環境抗爭很難通過地方政府來實現。當制度內的訴求無法滿足時，農民的環境抗爭目標則從反對企業上升到反對地方政府與企業的增長聯盟。因此，“民企抗爭”很容易上升為“官民沖突”，并演變成大規模群體性事件。這種發展趨勢之所以無法避免原因在于只有通過大規模群體性事件或暴力沖突，農民才能吸引外界注意從而使上級政府甚至中央政府介入，增長聯盟的強大利益聯盟才能打破。事情發展到這個地步，本來作為國家在地方治理的代理人——地方政府顯然沒有執行自己的使命，政府能力被削弱。

2.地方政府能力危機：治理的弱化。政府能力，也稱作政府效能，是指政府實際能夠履行職責和功能的程度，它要解決的是政府如何去做、通過什么方式去做的問題。從很多環境抗爭事件中我們可以清晰地看到環境沖突之所以產生并升級，地方政府能力危機是關鍵性因素。地方政府在農民環境抗爭事件中的能力危機，我們可以定性為兩個方面，一是在政策議程上無法將絕大多數群體納入其中，決策過程是封閉保守的，以至于不同群體的利益難以成功整合；二是被企業利益集團所“綁架”，國家的環保政策無法嚴格實施。

其一，地方政府不能很好地將農民的利益訴求納入政府決策。政府無法充分辨識或者有意忽視農民身體健康和利益所遭受的長期侵害。由此可見，地方政府由于制度因素、利益結構困境等原因而無法及時有效地平衡社會利益，體現出其在社會整合能力方面存在問題，或者說地方政府在面對強大的利益表達時，缺乏有效的反應性。當前農民的利益表達與政治參與渠道非常有限。上訪是其普遍采用的體制內表達方式，而效果并不明顯。農民的弱組織狀態、基層黨組織的弱化以及無法接觸到媒體等各種因素直接壓縮了農民的利益表達和利益綜合渠道。當農民不可能在政府框架之內解決問題之時，他們就可能通過極端的體制外方式來吸引上級政府或者輿論的支持。正如阿爾蒙德和鮑威爾所說：“當一個社會中各種成分缺乏有組織的集體，或者無法通過現存的有組織的集團充分代表自己的利益時，一個偶然的事件或一個領袖的出現都可能促發人們積蓄的不滿，并會以難以預料和難以控制的方式突然爆發。”[8]

其二，地方政府在治理企業污染方面體現出政府管治能力的弱化。一些企業根本沒有任何環保措施，或沒有經過環境評價而建設運行。地方環保部門在人力、資金、技術等方面都達不到嚴格的環境治理要求，尤其是資金匱乏甚至使環境保護成為政府收費下的合法污染，企業可以輕而易舉地對抗地方的環保行為。當然，地方政府某些官員也缺乏進行嚴格管制的意愿，體現出地方政府缺乏克服自身利益訴求的能力。更嚴重的是，地方政府的管制有可能被俘虜，[9]從而成為一些污染企業的“幫兇”。

3.惡性循環的互動：信任危機的激化。農民對基層政府的深刻不信任是激化環境沖突的一個重要因素，這種不信任是兩者長時間惡性循環互動所產生的結果。當農民的合理訴求長期得不到滿足，甚至遭到壓制，他們會對地方政府產生不信任，農民開始希望通過他們的行為引起高層政府的重視。在一定的條件下，農民的集體行動開始具有較強的表演性和對抗性。在抗爭過程中，農民在內部以及與外部行動者之間進行著身份的界定。在持續的互動中，受到污染侵害的農民因共同居住的地域以及遭受的共同傷害而形成自身的身份特征，并形成團結的身份認同。他們將企業和地方政府視為與自身利益相沖突的“他們”。重新的身份界定意味著農民開始將抗爭對象由企業轉到政府。在信任危機之下，真相變得越來越不重要。地方政府的任何行為都可能被農民重新解釋為某種欺騙和侵害行為，即使地方政府因為壓力而表現出足夠的善意。所以他們不是選擇相信地方政府的說法和行動，而是選擇其他體制外的方式來吸引高層政府和社會媒介的關注。“小鬧小解決，大鬧大解決”是在地方政府遭遇信任危機下，農民采取的一種激進而理性的策略。從根本上來說，信任危機導致遭受侵害的農民不是向地方政府尋求解決問題的方案，而是希望直接尋求上級政府的支持，甚至在有些條件下，這些草根行動者會采取象征性的或者暴力性的策略，來體現自身的存在及其利益訴求。

地方政府的利益結構困境、能力危機和信任危機是相互聯系和相互作用的。地方政府具有獨特的自身利益并與企業形成某種利益聯盟，在利益分配和再分配上缺乏超然的獨立性和中立性。這既是農村環境污染惡化的一個動因，也是農民環境利益訴求受到壓制的根本原因。地方政府在經濟結構中的角色削弱了其管制能力，降低了民眾信任。同時政府能力與民眾信任也是相互影響的。這體現了地方政府面臨的治理困境，直接影響到農民環境抗爭過程及其方式。

四、結論

由以上分析我們可以看到，由于污染企業對農村帶來的侵害，加上拆遷補償所失去的利益等各種因素的影響，使得農民走上了環境抗爭之路，大規模環境性群體性事件也時有發生。由于農村所擁有的社會資本以及農民個體的弱小，農民環境抗爭陷入了集體行動的困境。作為維護公平正義的地方政府由于治理能力欠缺以及利益因素的困擾，并沒有履行好保護環境、維護弱勢群體的職責，使得農民的環境抗爭由體制內的利益訴求轉向體制外的方式，甚至通過暴力手段去維護自身權益，對象也由污染企業轉向地方政府。農民環境抗爭事件在一定程度上對地方政府施加了強大的壓力，打破地方政府暫時的利益結構，并能夠促使地方政府在政策上對受害農民利益進行傾斜和補償。然而，我們注意到，整個社會付出的代價是高昂的，它直接影響到社會穩定和地方政府的執政基礎，也使得農村基層陷入治理危機之中。因此，降低和解決農民環境抗爭行為的根本途徑是通過制度化的方式打破地方政府與企業之間的利益聯盟，切斷兩者之間密切的利益聯系，使政府在利益分配上處于一個公正和超然的地位。

[1]Inglehart,Ronald.The Silent Revolution:Changing Values and Political Styles among Western Publics[M].Princeton,N.J.:Princeton University Press,1977;Inglehart,Ronald.Culture Shift in Advanced Industrial Society[M].Princeton,N.J.:Princeton University Press,1990.

[2]馮仕政.沉默的大多數:差序格局與環境抗爭[J].中國人民大學學報，2007，（1）.

[3][美]曼瑟爾·奧爾森.集體行動的邏輯[M].上海：格致出版社、上海三聯書店、上海人民出版社，2010：24.

[4][加]漢尼根.環境社會學[M].北京：中國人民大學出版社，2009：82.

[5]榮敬本，崔之元.從壓力型體制向民主合作體制的轉變——縣鄉兩級政治體制改革[M].北京：中央編譯出版社，1998：25—35.

[6]周黎安.中國地方官員的晉升錦標賽模式研究[J].經濟研究，2007，（7）.

[7]張玉林.環境抗爭的中國經驗[J].學海，2010，（2）.

[8][美]加布里埃爾·A·阿爾蒙德，小G·鮑威爾.比較政治學：體系、過程和政策[M].上海：上海譯文出版社，1987：202.

[9]Stigler,G.J.The Theory of Economic Regulation[J].Bell Journal of Economics,1971，（2）.