完善我國高校財務內部控制策略探析

王文明

【摘 要】 隨著我國高等教育的快速發展，高校財務內部控制存在的漏洞越來越明顯。文章在對我國高校財務內部控制現狀分析的基礎上，結合《行政事業單位內部控制規范》（2012）等相關政策、法規中的規定，分別從政府主管部門角度和高校自身角度有針對性地提出完善我國高校財務內部控制的策略建議。

【關鍵詞】 高校財務; 內部控制; 規范

中圖分類號：F23;G64 ?文獻標識碼：A ?文章編號：1004-5937（2014）36-0107-04

一、引言

隨著我國高等教育發展迅猛，我國高校無論是在辦學規模方面，還是在教育經費來源渠道和總數方面都達到了空前的大和多，這對高校財務管理提出了更高的要求。然而，我國高校財務內部控制發展相對緩慢，不能滿足多校區辦學的客觀需要，更不能為我國高校持續發展提供保障，這也是近些年我國高校經濟犯罪案件頻發的重要原因之一。目前，盡管政府主管部門沒有專門制定我國高校財務內部控制規范性文件，但是根據《會計法》及2012年國家發布的《行政事業單位內部控制規范》中的相關規定，高校作為一個組織實體和行政事業單位必須建立和完善財務內部控制體系，可見，高校財務內部控制在保證高校健康、持續發展過程中的重要性。

二、我國高校財務內部控制現狀分析

（一）我國高校財務內部控制意識有待加強

受傳統思想等原因的影響，我國高校財務內部控制的發展并未與時俱進。許多高校財務工作者對高校財務內部控制的重視程度都遠遠不夠，甚至高校主管部門及高校領導層對財務內控的關注度亦是如此。首先，許多高校領導者認為高校財務主要是資金核算，特別關注對貨幣資金的管控。其次，少許財務工作人員在工作過程中財務內部控制意識不強，不能自覺履行自己的職責，導致內控缺失。最后，有的高校對會計崗位輪換制度重視不足，如少數高校財務部門領導層所分管的工作長期不輪換，有的甚至直至退休。

（二）高校財務內部控制制度急需完善

與發達國家相比，我國對高校財務內部控制的研究起步很晚，已有的高校財務內部控制制度有待完善。

1.未專門制定高校財務內部控制規范性文件

雖然我國在2012年發布了《行政事業單位內部控制規范》（試行），并于2014年開始施行，但是該類規范包含的范圍是所有行政事業單位，并非專門針對我國高校制定的，而目前我國高校經濟活動越來越復雜，有其自身的特點，僅僅依靠現有的規范很難實現高校財務內部控制目標。

2.現有內部控制制度相對簡單和落后

隨著我國高教事業的蓬勃發展，各大高校紛紛通過創辦民辦學院和多校區同時辦學以及與其他院校合并辦學等方式來擴大自身規模。但是，高校在對財務管理內部控制制度方面，我國大部分高校都沿用原有的模式，并未將相關制度進行完善和統一。

3.已有內部控制制度執行不到位

目前，我國大部分高校開始逐漸重視財務內部控制，并且制定了相關財務內部控制制度，由于相關工作人員和部門職責權限界定不明確以及制度在執行中不具規范性，從而導致內部控制制度流于形式，執行中缺乏力度。（1）設崗時沒有嚴格遵循不相容職務相分離的原則;（2）設崗時遵循了不相容職務相分離的原則，但是在人手不足尤其是假期值班時時常會出現不相容職務及崗位由同一人包干;（3）授權審批制度不完善。如許多高校財務部門系統專業維護人員在系統內可以不留痕跡地篡改數據，而無需經過管理者的授權審批。

4.未真正落實總會計師制度

以往，高校財務工作主要由校長或院長負責，但隨著高校辦學模式和經濟活動日益多樣化和復雜化，我國高校應該以總會計師制度取代原來的校長或院長負責制制度，這樣才能滿足我國高校的財務工作發展需要。我國也根據實際情況建立了總會計師制度，但是絕大多數高校并未真正執行該制度，并未設立總會計師崗位。

（三）高校財務內部控制體系有待健全

1.現有內部控制項目范圍不夠廣

受傳統思想及歷史原因的影響，我國高校會加強對發生頻率高的以及相對重要的項目進行內部控制，而忽略對諸如基建等發生頻率低的關鍵項目的控制。

2.現有內部控制涵蓋的對象范圍不夠全面

目前，我國高校財務內部控制涵蓋的對象范圍主要為校級或院級財務部門的會計工作人員，而對高校其他職能部門及附屬單位相關會計工作人員的行為的管制缺乏力度。

3.缺乏風險評估機制

高校對重大經濟業務活動缺乏相應的風險評估及預警機制，如高校為擴大規模貸款辦學的決策過程中，決策和執行程序都不規范，事后無跟蹤監督，也沒有風險分析、預警機制，更沒有應急措施，巨額的還本付息可能導致高校資不抵債或者影響教工工資的正常發放。

（四）高校財務內部控制監督不給力

1.內部監督缺乏力度

我國高校內部審計是一把“雙刃劍”，它既是高校財務內部控制中不可或缺的部分，又是對高校財務內部控制進行監督、檢查的關鍵手段之一。目前，我國高校內部審計在實際運行過程中存在的主要不足有：（1）已有的內部審計機構職責權限不明確，在審計工作中不能擁有絕對的獨立自主性。（2）現有的審計工作方式不夠先進，審計人員業務素質有待提高。隨著電算化在會計工作中的廣泛運用，以前以手工為主的審計工作方式已不能滿足實際工作需要，只有不斷提高審計人員業務能力和會計電算化水平等才能改變傳統的手工審計工作方式。（3）現有審計涵蓋的項目范圍不夠全面。目前，我國高校內部審計涵蓋范圍主要是圍繞基本建設、采購大宗儀器設備、日常財務收支等方面的真實性、有效性和合法性來開展的，而忽略了對諸如院系的日常支出、辦班創收及其分配等方面的關注。（4）缺乏事前和事中審計。目前，我國高校內部審計大多為重大事件發生后對其進行例行審計，且主要為事后審計，審計過程中涉及部門多，往往缺乏獨立性，發揮不了內部審計應有的監督管理職能。endprint

2.外部監督形同虛設

目前，我國主要由政府相關職能部門對高校財務內部控制實施外部監督、檢查，但由于政府各部門職權界限不夠明確，檢查存在臨時性，且周期較長，政府部門對高校財務內部控制的監督存在標準不統一、責任不明確，不具備全面性和延續性，另外現有的獎懲制度過于陳舊或與現實不符，可見，我國高校財務內部控制的外部監督形同虛設。

（五）資產管理不規范

1.對貨幣資金管理不規范

首先，許多高校財務部門印鑒中的名章與財務專用章并未由不同人分開掌管，而是由同一人掌管。其次，在人手不足的情況下，尤其是假期值班時，不相容崗位經常由一名財務人員擔任，如一名財務人員既負責現金出納崗會計憑證復核工作又負責現金發放工作，印鑒章和銀行票據也未分開保管。再次，對庫存現金的核查工作不規范，很少進行盤點檢查。最后，對銀行對賬工作管理不規范，對賬人員在對賬過程中長期只按金額而未按事實進行亂勾對，導致往年的銀行或單位未達賬項大量積壓且不能有效處理。

2.對收入和支出管理不規范

現在許多高校院系都辦班創收，由于長期對該類收入管理不規范，有少許院系將辦班收入不入賬，私設“小金庫”，甚至設立賬外賬。在日常財務報銷支出中，由于職責不明確，財務部門的領導和院系財務“一支筆”不按程序辦事，隨意簽字，甚至越權審批現象屢見不鮮。

3.對固定資產管理不規范

我國高校資產在購置前只是進行形式上的論證，不充分、不科學，導致新購置的固定資產并不滿足實際需要而閑置浪費。購置后不能及時辦理固定資產入賬及報廢銷賬手續，缺乏定期核對制度，導致賬實不符。管理過程中只注重價值管理，輕實物管理，沒有建立固定資產明細賬。對固定資產尤其是大型儀器設備尚未形成共享協調機制，導致不同部門重復購置同一種儀器設備，浪費資金。

（六）高校財務預算管理不到位

1.不能科學地編制預算

目前，我國大部分高校以在前一年財務數據基礎上想當然地進行簡單調整的方法來編制當年預算，并沒有采取科學的方法來編制當年預算，預算編制過程中也沒有平衡高校各部門間的實際需要，更沒有嚴格的審批程序。

2.預算執行失控

目前，雖然我國高校按時編制了當年預算，但是預算的執行往往缺乏力度，有的領導脫離財務預算，對高校資金的安排和使用隨意性很大，從而導致已有的預算難以真正落實到位，對國家為高校提供的資源造成了極大的浪費。

3.未建立預算評價機制

高校對預算的編制及執行沒有總結性的機制，不利于預算編制水平的提高。

三、完善我國高校財務內部控制的策略建議

結合上述我國高校財務內部控制現狀分析來看，要想切實提高高校財務內部控制水平，除了高校自身要作出努力外，政府相關主管部門也必須給予大力支持。

（一）對政府主管部門提出的策略建議

1.專門制定高校財務內部控制規范性文件

高等教育主管部門可以通過參考已有的企業和行政事業單位有關內部控制的規范性文件，組織調研、學習、總結，及時制定出專門針對高校內部控制的規范性文件，讓高校在制定財務內部控制制度、體系時有據可依。

2.加強對高校財務內部控制的評價和監管

在對高校財務內部控制監督過程中制度建設不可或缺，但其制度的執行力以及對制度運行效果的評價也很重要，所以，可以根據《行政事業單位內部控制規范》（2012）中的相關規定及參考完善企業財務內部控制的相關措施，明確相關職能主管部門為監督主體，必須做到分工細致、明確，標準或口徑統一，并根據實際情況科學地完善獎懲制度。通過對內部控制的設計和運行的有效性定期或不定期相結合的方式來進行評價和監管，有利于及時發現其存在的問題，并提出具體改進方案和措施，督促整改，做到獎懲分明，保證高校財務內部控制制度得到改進和完善。

3.高校應當設置總會計師崗位

2013年新版本的《高等學校財務制度》第二章《財務管理體制》第六條中提出高校應設置總會計師崗位，總會計師為學校副校級行政領導成員，其主要是協助校（院）長管理學校財務工作，進行科學決策，承擔相應的領導和管理責任。高校設立總會計師后，既能促進高校預算編制的科學性和提高預算執行力度，又能促進高校財務內部控制制度不斷完善，更能促進高校財務管理效率的不斷提高。另外，高校在設置總會計師崗位時一定要選擇合適的、有能力的人勝任。

（二）對高校提出的策略建議

1.強化財務內部控制意識，提高財務人員綜合素質

通過對高校財務內部控制的宣傳和高校典型經濟案例的講解，讓高校各部門工作人員尤其是各部門領導人員提高對財務工作的重視程度，讓他們意識到財務內部控制的重要性，日常工作中不僅要抓教學行政和科研工作，更要抓財務管理工作。如果高校領導層意識到財務內部控制重要性的話，將有利于財務內控體系的建立和貫徹落實。另外，高校財務人員是內部控制的執行者，財務人員只有在具有較高專業技術水平和高尚的職業道德操守時，才能為保證健康有序地開展財務工作而自覺履行自己的工作職責，為貫徹落實高校財務內部控制提供保障。

2.完善財務內部控制制度，健全財務內部控制體系

首先，各高校應該在參考相關政策法規的基礎上，根據自身的財務工作量及管理方式來切實建立和完善財務內部控制制度，確保內控制度既能約束財務部門又能約束其他各職能部門，不僅要涵蓋本校所有的項目而且要能約束到所有的人員對象。其次，高校要建立內部報告制度，用于全面反映經濟活動內容，及時提供重要信息，為管理者制定決策保證時效性和針對性。同時，要保證財務內部控制制度的執行力，不能讓其流于形式。最后，還要重視風險評價機制的建立和實施。

3.切實建立內部評價機制，強化內部審計監督職能endprint

首先，我國高校切實按照《行政事業單位內部控制規范》（2012）中第六十三條的規定，由高校負責人明確指定專門部門或專人負責對高校財務內部控制的有效性定期或不定期進行評價，在此基礎上出具內部控制自我評價報告，及時發現問題并進行整改。其次，隨著我國高校規模的日益擴大和高校會計電算化的普遍推廣，可以從以下方面來提高我國高校財務內部審計監督職能：（1）在保證內部審計機構獨立性的前提下，明確劃分其職責權限;（2）改變傳統的僅僅依靠手工操作的審計方式，結合運用現代化的先進技術和手段來提高內部審計效率和效果;（3）為提高內部審計效率，確保先進審計工作方式得到有效運用，高校必須不斷加強對內部審計工作人員的業務能力和會計電算化水平等方面的培養和提高;（4）豐富內部審計內容，以往內部審計的主要內容有高校日常財務收支、設備采購、基建工程等方面，目前，從實際情況來看還應當將對二級院系的日常支出、酬金創收及其分配情況等內容納入到內部審計中去;（5）高校內部審計部門在審計過程中要采用事前審計、事中審計和事后審計相結合的審計工作方式，而不應當僅僅是以事后審計方式為主。

4.加大對關鍵業務和關鍵環節的控制力度

（1）強化對資金業務的控制。首先，資金健康有序地運轉，才能保證高校可持續發展，因此，必須加大對資金的控制力度。在沒有完全實現無現金結算方式前，必須降低現金保管風險，定期或不定期地對現金進行盤點。同時，既要保證票據和印鑒分離保管，又要保證分人保管。其次，在完全實現無現金結算方式后，既嚴格遵守授權審批制度，又要細分授權審批額度，明確各方職責。最后，及時做好月末銀行對賬工作，跟蹤處理未達賬項，遇到特殊情況及時向上級領導匯報，嚴格執行財務處長、審計處長、分管校長的雙簽工作。

（2）強化對會計崗位設置的控制

首先，在設置崗位時必須保證不相容職務相分離，明確各崗位職責，在假期值班人手不足的情況下，為保證內控可以運用綜合柜員制，即兩人完成四個不相容崗位的工作。其次，注重對關鍵崗位人員的選拔，全面考查其專業水平和職業道德素質等綜合素質。另外，重視會計崗位輪換制度，在財務部門無論是領導層還是最基層的崗位，都必須到期輪崗。最后，注重財務人員崗前培訓工作，通過培訓來提高他們的業務技能和職業道德素養。

（3）強化對財務預算編制和執行的控制

高校開展日常教學行政工作和科研等工作的前提和依據是高校當年編制的財務預算，所以高校加強對財務預算的編制和執行的監管顯得尤為重要，高校可以從以下方面來努力：1）隨著高校財務內容的復雜多變和財務工作量的日益增加，對預算編制人員提出了更高的要求，他們要通過不斷培訓和學習等方式來提高預算編制水平;2）從高校自身實際情況出發，努力實現“零基預算”，從而提高預算編制的科學性、實用性和前瞻性;3）實行全校層面的預算和所屬各院系、部、處等層面分別預算相結合的預算編制方式，將后者分級預算匯總后與前者校級層面預算對比后可以及時發現問題，并進行相應調整;4）加強高校預算的執行力度，預算實施過程中多溝通、多配合，努力提高預算的監管力度和執行效率;5）建立預算評價機制，提高預算編制水平。

（4）強化對收入和支出的控制

首先，高校必須按物價部門批準的收費標準收費，按“收支兩條線”的制度來管理，院系一切收入要納入學校統一監管，不得坐支，不得私設“小金庫”。其次，對于日常財務報銷支出要堅持“一支筆”審批在內的“三字一章”制度，特殊支出事項要經過授權、審批等程序，做到誰簽字誰負責，明確各方責任。

（5）強化對固定資產的控制

首先，高校對固定資產在購買、使用和報廢整個生命周期中都要進行監督控制，確保做到賬證、賬賬、賬實都相符。其次，建立高校固定資產共享機制，防止閑置浪費，尤其是要提高重點實驗室使用的大型儀器設備的使用價值和使用效率，從而提高資金使用效率。

（6）強化對重大經濟活動的控制

高校重大經濟活動主要是指那些具有投資大、周期長、風險大等特點的經濟活動，如貸款辦學等，高校對待重大經濟活動時必須要有風險意識。所以，在發生前必須經過專家的科學論證，發生過程中不斷跟蹤監督，建立風險評價和預警機制，提前制定好應急措施，盡最大努力降低重大經濟活動中舞弊的概率。

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