我國商業(yè)地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展歷程及管控政策回顧

于永生

摘 ? 要：本文梳理我國房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展歷程與相關管控政策內容，總結我國房地產(chǎn)宏觀調控政策特征及演變規(guī)律，為房地產(chǎn)企業(yè)制定風險防控政策提供參考。

關鍵詞：房地產(chǎn)行業(yè);發(fā)展歷程;管控政策;規(guī)律和特征

一、我國房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展歷程

我國房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展經(jīng)歷以下四個階段。

1.房地產(chǎn)行業(yè)萌芽階段（1979-1991年）

1979年經(jīng)濟體制轉變以及1980年鄧小平提出“出售公房、調整租金、提倡個人建房買房”設想為房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了契機，1981年起深圳和廣州進行試點。1986年1月，國務院召開城鎮(zhèn)住房制度改革問題座談會;1988年4月，《中華人民共和國憲法》規(guī)定，土地使用權可以依法轉讓，拉開了住房制度改革序幕。1989年以“海南”房地產(chǎn)泡沫破裂為標志中國房地產(chǎn)嚴冬如期而至。這一時期是我國房地產(chǎn)行業(yè)萌芽時期，主要成效是構建了房地產(chǎn)行業(yè)法律、政治、經(jīng)濟上的制度基礎。

2.房地產(chǎn)行業(yè)探索階段（1992年-1997年）

1992年鄧小平同志南巡后，房地產(chǎn)市場在有利的政治、經(jīng)濟環(huán)境下得到迅猛發(fā)展。但過大開發(fā)量，加上有效需求相對減弱，造成空置商品房大量增加。為抑制房地產(chǎn)開發(fā)過熱，國家積極引導房地產(chǎn)開發(fā)重心由投資轉向滿足住房性需求，陸續(xù)頒布了《城市房地產(chǎn)管理法》和《住宅擔保貸款管理試行辦法》等，這些政策實施使得海南等地區(qū)房地產(chǎn)市場逐步由熱轉冷，商品住宅和商業(yè)用房的價格迅速受挫回落到理性水平。 這一時期我國房地產(chǎn)市場可以分為過熱發(fā)展、受挫發(fā)展、平穩(wěn)發(fā)展三個階段，完成了第一個運行周期，這在我國房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展進程中具有里程碑意義。期間國家首先建立起了由政府壟斷土地一級市場，市場主導房地產(chǎn)二、三級市場的交易體系，房地產(chǎn)交易市場得到規(guī)范化管理;其次，國務院大幅度完善了房地產(chǎn)行業(yè)監(jiān)管法律法規(guī)，房地產(chǎn)市場秩序得到有效控制和整頓，房地產(chǎn)市場運行走上法制化軌道;至此我國房地產(chǎn)業(yè)己初步形成。

3.房地產(chǎn)行業(yè)快速發(fā)展階段（1998年-2007年）

在經(jīng)歷了幾年宏觀調控后，宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展，房地產(chǎn)泡沫已得到控制，房地產(chǎn)市場有所恢復，但房地產(chǎn)市場并不規(guī)范，投資投機狂潮開始出現(xiàn)，溫州人開始在上海、杭州、蘇州、等地炒房，其后大規(guī)模向外擴張。這一時期我國房地產(chǎn)市場主要問題是住房結構性矛盾突出。一方面城市及周邊房價非理性上漲，加劇了居民購房難度;另一方面以廉租房、公租房和經(jīng)濟適用住房為主的多層次住房保障體系的缺失也使得居民住房保障需求無法得到滿足。與前兩個時期相比，這段時期是一個探索調整時期，主要解決房地產(chǎn)市場如何發(fā)展好的問題，以解決前期遺留的問題。

4.房地產(chǎn)行業(yè)全面調整階段（2008年-至今）

2008年年中，國際金融危機寒流襲擊房地產(chǎn)，國際熱錢紛紛撤出，房地產(chǎn)投資迅速減少，成交量日減，房地產(chǎn)市場進入觀望狀態(tài)。為刺激經(jīng)濟，國家從2008年下半年起采用了刺激房地產(chǎn)市場發(fā)展的政策，促使房地產(chǎn)行業(yè)又一次高速發(fā)展。2009年短短一年間房地產(chǎn)迅速地由低迷轉變?yōu)榭簥^;2010年第6月，房價持續(xù)攀高，前期房價調控的努力最終前功盡棄。2011年以來，以穩(wěn)定房價為訴求的房地產(chǎn)調控政策全面鋪開，但礙于各地方政府保護本地樓市的心態(tài)和房地產(chǎn)市場紛繁復雜的利益鏈條，政策效果未能得到充分釋放，2012年全國范圍內房價依舊穩(wěn)中有升。這一時期，政府試圖從市場供應和價格調控雙管齊下解決房地產(chǎn)業(yè)面臨的困境：一方面進一步調整住房供應結構，加大推出保障性住房的力度;另一方面，繼續(xù)對房地產(chǎn)市場實行從嚴的宏觀調控政策。

二、我國房地產(chǎn)宏觀調控政策回顧

下表中列示從1993年以來我國房地產(chǎn)宏觀調控主要政策。

表 ? 1993年以來房地產(chǎn)主要調控政策

三、我國房地產(chǎn)宏觀調控政策特征及演變規(guī)律

住房制度改革以來，我國房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展經(jīng)歷了跌宕起伏的過程，為了使房價保持在合理的水平上，政府展開了一輪又一輪的房地產(chǎn)市場調控，雖然每一輪調控所處時代背景不同、針對問題不同、調控效果也迥異，但這些房地產(chǎn)調控政策以及其中蘊含的調控思路具有一定特征和規(guī)律，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，明顯的“反經(jīng)濟周期”特征。作為國民經(jīng)濟支柱性產(chǎn)業(yè)，房地產(chǎn)業(yè)興衰一直與我國經(jīng)濟發(fā)展息息相關，縱觀近年來房地產(chǎn)調控政策演變，結合我國經(jīng)濟發(fā)展情況，我國政府傾向于反經(jīng)濟周期的調控思路。在內需不足、投資乏力、經(jīng)濟增長無力時期，房地產(chǎn)業(yè)作為刺激經(jīng)濟增長的“助推器”受到政府政策的照顧與優(yōu)待。例如，在1997年亞洲金融危機以及2008年全球“金融海嘯”中，政府均推出了較為寬松貨幣政策和信貸政策等，鼓勵房地產(chǎn)行業(yè)加快發(fā)展步伐，試圖為萎靡不振的國內經(jīng)濟注入一劑“強心針”，并取得了調控預期效果;相反，在內需旺盛、投資充足、經(jīng)濟平穩(wěn)增長時期，過快、過熱發(fā)展的房地產(chǎn)業(yè)容易受到宏觀政策的打壓、調控，因為過高上行的房價容易引發(fā)群眾不安、激化社會矛盾。以2003-2012房價飛漲的這10年為例，我國政府相繼提出“國八條”（2005）、“國六條”（2006）、“國十條”（2010）、“新國八條”（2011）、“國五條”（2012）等等一系列調控文件，借助貨幣、信貸、稅收、產(chǎn)業(yè)政策限制房地產(chǎn)業(yè)過度投資、平抑房價過快增長，努力實現(xiàn)房地產(chǎn)業(yè)的理性發(fā)展。

第二，市場機制逐步取代政府直接干預。從歷年房地產(chǎn)調控政策演變當中不難看出，政府直接干預市場發(fā)展的情況日益減少，房地產(chǎn)行業(yè)調控思路正在日益走向成熟。為規(guī)范房地產(chǎn)投資行為，防止1993年海南房產(chǎn)泡沫再次出現(xiàn)，1997年亞洲金融危機之前我國一直對房地產(chǎn)市場實施直接調控，這個時期的政策主要通過控制土地供給總量、提高開發(fā)項目自有資本金要求、提高房地產(chǎn)行業(yè)準入條件對房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展實施直接影響，這一時期政府對房地產(chǎn)市場的調控帶有嚴重的行政性色彩;亞洲金融危機過去后，政府對房地產(chǎn)市場的調控有了新的認識，調控主要依賴信貸利率、稅率等間接性手段，例如調整住房貸款優(yōu)惠利率和二手房買賣利率，這一輪調控的特點主要表現(xiàn)為調控手段由政府直接行政調節(jié)轉向依賴市場手段，調控的思路由政府直接干預市場價格的形成過程轉變?yōu)樾刨J、稅收調節(jié)為主，行政性限制和價格監(jiān)管為輔;2006年國務院辦公廳頒布《關于調整住房供應結構穩(wěn)定住房價格的意見》（國十五條）標志著房地產(chǎn)調控思路又有了新的發(fā)展，后續(xù)房地產(chǎn)行業(yè)調控逐漸按照以“保障住房供給（尤其是中低端住房）、調節(jié)開發(fā)結構為主線，輔以信貸、稅收、限購等措施”的調控思路開展。隨著調控經(jīng)驗的積累，一些非市場化和行政直接干預房地產(chǎn)市場發(fā)展的因素正在慢慢退出的舞臺，目前在對房地產(chǎn)市場的調控上，我國政府更多的是從金融、財稅等宏觀領域著手對房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展給予調節(jié)、監(jiān)督和指導，弱化樓市調控行政色彩，規(guī)范房地產(chǎn)市場的交易行為，間接地影響房地產(chǎn)市場。

第三，具有多變、非連續(xù)的特點。行業(yè)調控的基調一變再變，各類監(jiān)管措施層出不窮，究其原因，主要是因為對房屋這種特殊商品我們的調控經(jīng)驗還是比較欠缺，因此對房地產(chǎn)業(yè)的調控要特別謹慎，既不能一次性打壓力度太大使其一蹶不振，也不能放任使其盲目擴張助長市場投機行為，這也決定了對房地產(chǎn)業(yè)的調控不是一次就能完成的，而要有節(jié)奏的、探索性的進行。然而，政策環(huán)境的多變性使得房地產(chǎn)企業(yè)的經(jīng)營面臨巨大的產(chǎn)業(yè)風險，給房地產(chǎn)企業(yè)戰(zhàn)略決策、收益預測和規(guī)劃、現(xiàn)金流風險管控工作帶來了巨大的挑戰(zhàn)。