上海自貿區、反壟斷法與國企改革

陳波

如果要論及目前中國最熱而又意義深遠的經濟大事，我認為無外乎是三件：一件是中國歷史上的第一個自由貿易區—中國（上海）自由貿易試驗區—已運行一周年了;第二件是由發改委、商務部和工商總局聯手，加強了對反壟斷法的執法力度，國內外許多知名企業受到了調查和處罰;第三件是國有企業混合所有制改革試點。這三件經濟大事的區別是明顯的：第一件著眼于對外改革開放，第二件著眼于維護國內市場良性競爭和消費者權益，第三件事則是重在提高國有資產的使用效率。但是，看似不太相關的三件事其實是有它內在邏輯上的緊密聯系的。

自貿區和反壟斷的雙重效應

首先是上海自貿區的對外開放改革中，首當其沖，就是要探索出一套簡明而又符合國際標準的負面清單，在更大范圍內給予外商投資以準入前國民待遇。然而負面清單的意義絕不僅限于外商投資，負面清單的推進也不只是書面上清單篇幅的減少。

在筆者看來，負面清單還擔負著兩個重要任務。其一是既然要給予外商準入前“國民”待遇，那么就得先理順國內的“國民待遇”。過度的行政壟斷和干預導致民營企業，尤其是中小民營企業，受到了廣泛的歧視性對待。如果這種情況不加以扭轉，那么好不容易進入中國市場的外資就會發現中國有兩種國民待遇的尷尬局面：讓他們與民企一樣被歧視顯然有違公平競爭原則，但要讓他們享受國企待遇，那么民企就得繼續扮演比外資待遇還不如的“小三”角色，于情于理都不是一個在邁向成熟市場經濟的國家應有的現象。因此，國際上所謂的“高水平”貿易與投資協定在要求談判國提出負面清單的同時，也要同時承諾“行政中立”。只有在行政中立的情況下才能確保各種資本一視同仁。

李克強總理在今年9月18日參觀上海自貿區時提出的“讓國企、外企、民企在一條起跑線競爭”的指示實際上就是說明了負面清單必須要以行政中立作為保障。

其二，是實現經濟管理法制化，扭轉行政權大于法權的弊端。從法律條文數亮來看，中國已是一個“法律大國”，但是我們距離“法制大國”卻還有很長的一段路要走。究其原因，不外乎是對官員們而言，在行使權力時以行政指令代替法律法規既能擴大權力的范圍，又能迅速按意志“落實”，何樂而不為？但長此以往，對法律的尊重往往缺失。五月份中國曾有地方宣布了自己的“負面清單”。殊不知在無人大這樣的立法機關授權的情況下，地方政府，甚至是中央部委都無權擅自改動法律法規的。因此，四中全會提出的“依法治國”方針，正是在最高層面上明確了法權至高無上的地位?？傊耙婪ㄖ螄焙汀靶姓辛ⅰ辈攀秦撁媲鍐慰梢哉嬲鋵嵉幕A。

如果說上海自貿區的改革更注重引入競爭，那么反壟斷法的深入執行則是為了維護良性競爭局面，從而確保企業的公平競爭和消費者的權益維護。但是從發達國家的經驗來看，壟斷法的執行是非常復雜的，并非市場份額大、產品價格高的企業就一定是反壟斷的對象。反壟斷法的合理實施需要專業的法律和經濟學人才。而且反壟斷法在中國還面臨著另外一個問題，即因為對市場的長期行政干預而形成的“行政性壟斷”。行政性壟斷的主要受益者就是國有企業，尤其是所謂的“央企”。因此，如果行政性壟斷不能及時消除，那么反壟斷法的深入執行不可避免地會出現在行政體系內執法機關與違法機關“同室操戈”的尷尬景象。

對國企改革的影響

基于上述分析，筆者認為肇始于上海自貿區的改革開放和反壟斷法的深入執法很可能會很快就會產生一個共同的“苦主”：長期習慣于政府和官方行業協會庇護的國有企業。因此，如何讓這些特殊的國有企業（往往也是“巨無霸”型）經受公平市場競爭的洗禮，在保證生存的前提下提高自身的績效，是擺在決策者面前的一個棘手問題。針對國有企業改革，中國的確也提出過許多方案，但似乎都無法從根本上解決國企效率低下的問題。

20世紀90年代，中國曾經進行過一輪大刀闊斧的國企改革。以制造業國企為主要對象的“關停并轉”是當時改革的主要手段。改革的成效在2001年中國加入WTO之后突顯：在大幅降低關稅后，我們的制造業非但沒有像大家所擔心的那樣受到國外企業的猛烈沖擊，反而在更加自由化的國際競爭中發展壯大，成就了中國制造業第一出口大國的地位。

然而我們也應當清醒地認識到，目前我們能做的國企改革，較之20世紀90年代，又有更大的困難：20世紀90年代以來的國企改革使得國資的重心紛紛移向國民經濟的上游部門，如金融、能源、通訊等領域。這些身處經濟要害部門的國企，往往規模巨大，不再具備“關停并轉”的條件。因此，我們也要相應地探索國企改革的新思路。此次中央提出國有企業“混合所有制”改革，也是希望能通過引入民間甚至是國外的戰略投資者參與企業的生產經營，從根本上改變國企的弊端。

筆者認為，要進行新一輪的國企改革，必須先厘清對國有企業的定位。首先，“國家所有”只是對于企業說有權性質的描述，不能在實際操作中理解成“國家控制”。也就是說，國家不能一方面作為經濟秩序的裁判，另一方面又親自通過國有企業介入市場競爭。其次，國企也是企業，必然要以市場原則追求“最優化”收益，因此對國有企業必須去行政化，按照激勵相容的原理，實現現代公司治理。從這個角度來看，“混合所有制”的確是深思熟慮的改革策略。

但是，對于處于壟斷地位的國企而言，“混合所有制”在實踐中是否能夠幫助它們按照市場化企業那樣積極提高效率，還有待觀察。

筆者認為，國有企業既然屬于全民所有，那么對于多數壟斷經營的國企就更應該嘗試“陽光經營”的改革策略，也就是對其生產經營的各類關鍵信息，必須形成比上市公司更加明晰的披露制度，在民眾監督下合理合法地經營。這既有利于減少該類型國有企業的壟斷行為，監督企業的經營績效，也有利于降低相關管理機關權力尋租的風險。

（作者為上海財經大學世界經濟與貿易系副主任、自由貿易區研究院秘書長）