構建多層次養老社保稅收政策體系

王蔚 王一舒

中國從1991年就明確了構建基本養老保險、補充養老保險和個人儲蓄性養老保險相結合的多層次養老保險體系的目標，經過二十多年發展，基本養老保險覆蓋到大部分城鎮就業人群，而補充養老保險和個人儲蓄性養老保險發展則比較緩慢，多層次養老保險體系發展很不平衡。隨著中國社會在未來三十年的快速老齡化（據聯合國最新人口預測數據，到 2040 年，中國 60 歲及以上人口將占總人口的 28% 左右），低覆蓋率、以社保為主的養老體系將面臨巨大的資金缺口。據中國社科院研究員高培勇、汪德華的研究，到 2050 年，這一體系的資金缺口可達當年 GDP 的 95%。為此，中共十八屆三中全會明確提出要“加快發展企業年金、職業年金、商業保險，構建多層次社會保障體系”。

補充養老保險和個人儲蓄養老保險同政府稅收政策具有很強關聯性，制度性稅收優惠是關系到多層次養老保險制度健全、公平及可持續發展的關鍵性約束條件。幾乎所有的發達國家政府都針對三個層次的養老保險計劃制定了稅收激勵政策，通過三個層次相互補充，確保養老保險體系可持續發展。中國近期也加大了養老保險稅收政策的完善的力度，特別是2013年12月出臺了補充養老保險計劃個人所得稅遞延納稅優惠政策。但與發達國家相比，中國現行養老保險稅收政策體系仍存在眾多不容忽視的問題，突出表現在以下兩個方面：一是多層次養老保險稅收政策頂層設計中社會主義核心價值觀缺位;二是現行稅收政策既不能保證多層次養老保險計劃可持續平衡發展，也不能發揮稅收對社會公平的調節作用。為此，豐富和完善中國養老保障稅制，在實現社會養老保險基金可持續發展目標下維護社會公平，建立多層次養老保障稅制以滿足差異性需求，在當下具有十分突出的理論和現實意義。

中國養老保障稅收政策體系現狀及存在問題

（一）中國養老保障稅收政策體系現狀

中國養老保障稅收政策體系如表1所示。

1. 社會基本養老保險稅收政策。中國現行社會城鎮職工和農村的社會養老保障基金為EEE扣繳模式，也就是說在繳費、投資收益、支付三個環節均給予免稅優惠。具體而言，在養老金繳費環節，企業繳納工資額的20%（依據地區而定）可從應納企業所得稅的應稅收入中扣除;員工繳納工資額的8%可從應納個人所得稅的應稅收入中扣除。在投資運營和領取階段都免稅。

2. 企業年金稅收政策。2013年12月份，中國制定了企業年金新的稅收制度。在之前，中國一些學者通過各種分析，認為EET模式是最合適的企業年金稅制，中國從2014年1月1日開始也實行這樣的稅收政策。在繳費環節，企業在員工工資總額的5%以內是免征企業所得稅的;個人繳納企業年金的時候，在工資總額的4%以內是免征個人所得稅的。企業年金在投資營運環節，運營獲得的收益不征稅，計入個人企業年金賬戶。退休后投保人領取企業年金的時候，是按照工資的征稅情況計征個人所得稅。

3. 個人儲蓄養老保險稅收政策。中國目前對于個人儲蓄養老保險的稅收政策還沒做出一個具體的說明，顯示國家對于個人養老保險政策激勵還不夠。具體稅收政策是，如果購買壽險，就是兩個不管政策，即繳費不扣除，收益不用繳稅。如果是放到銀行里面儲蓄的話，儲蓄所得利息要繳納20%的個人所得稅。那些工作不穩定或沒有工作的人，其養老問題只能是由自己或者家庭解決。而在中國公民的思想觀念中，大多數人都是通過銀行儲蓄來積累養老資金，很少有人購買商業壽險。這就意味著繳費沒有在個人所得稅前扣除，實際上是不鼓勵人們開展個人儲蓄性養老保險，與政府的預期方向相反。

（二）中國養老保障稅收政策體系存在的問題

1.企業年金稅收優惠激勵不足，公平性導向差，稅收征管存在漏洞。企業年金稅收優惠不足的表現：一是限額偏低，不能夠發揮政策激勵作用;二是優惠政策不能覆蓋全國，每一個省的優惠政策都不一樣，建立全國統一的企業年金計劃面臨很大困難;三是對企業年金稅收優惠政策實施對象審查不嚴格，會使企業年金成為高薪人員的特有收入，還會出現企業通過企業年金繳費來逃避稅收等問題;四是現行年金稅收政策沒有對企業撤銷年金投資、提前提取、企業高層與企業職工分攤比例進行明確規定，可能導致年金保險資金鏈中斷，或個人利用該政策套利。

2.個人儲蓄養老保險稅收政策非常不明確。目前中國對個人儲蓄養老保險幾乎沒有稅收政策優惠，具體表現為國家無法給予保險公司一定的稅收優惠政策，導致了保險公司就算開展養老保險項目，最終會損失很多錢，實現不了讓保險基金盈利的目的，民眾也會有所損失。不僅如此，這還會降低保險公司在民眾心中的形象，從而使保險公司更沒有辦法拓展其他項目來支持養老保險。

公平和可持續的多層次養老保障稅收政策體系的構建

（一）社會基本養老保險稅收政策構想

1.完善《社會保險法》，以法律保障基本養老保險制度實施。中國從2011年7月開始實行《社會保險法》，這些法條是為了解決當時存在的問題而制定的，隨著時間推移，很多法律已不能適應新的形勢，需要修訂和完善。

2.提高稅前扣除比例。建議提高企業所繳納基本養老保險在企業所得稅前扣除的繳費比例，加大政府對基本養老保險的投入力度。這樣可以讓高收入者繳稅、低收入者不用繳稅，可以縮小社會的貧富差距。不光如此，一般城鎮居民收入高于農村居民，如果提高稅前扣除比例，農村居民會積極繳納基本養老保險，他們的老年生活就可以有所保障。

3. 開征社會保障稅。目前世界上有很多國家都推行了社會保障稅。中國政府財政因為要支付基本養老金，負擔很重，所以可以考慮將基本養老保險里面的繳費環節改為征收社會保障稅。中國應該從歐洲國家成功經驗中得到啟示，開征這個稅種，并且將信托基金賺的錢用來儲蓄和積累，這樣可以減少財政負擔，并且可以讓老年人的生活品質得到保障。

（二）企業年金稅收政策構想

1. 提高免稅繳費比例。中國現行企業年金的稅收模式借鑒發達國家做法，采取EET模式。目前，企業年金發展還不夠全面，主要原因是企業和個人的企業年金免稅繳款比例較低。據專門機構研究表明，企業年金最好的免稅繳費比例是10%-15%，而中國當下，年金的免稅繳費比例是9%，其中企業免稅繳款比例為5%，個人為4%。這一優惠比例對吸引企業和個人參與繳納年金的激勵作用不足。為此，中國應逐步提高個人和企業免稅繳費比例，考慮中國國情，可暫定為12%。

2. 建立全國統一的征信系統。EET模式的納稅是在企業年金的領取階段。企業年金建立后，在長達數十年的時間里，稅務機關必須對企業年金的支出情況隨時進行監控，同時要求對個人信息的保存時限必須較長久。目前中國稅務機關還不能滿足這樣的要求。因此，當務之急就是對稅制進行深化改革，建立起全國統一的征信系統，使其專業化、技術化，將中國目前適用的分稅制逐步向綜合稅制和分稅制相結合的方向發展。這是養老保險稅收優惠能夠得到有效實施的關鍵。

（三）個人儲蓄養老保險稅收政策構想

作為養老保險的三大支柱之一，在中國，個人儲蓄養老保險可以說是三大支柱中發展最緩慢、覆蓋率最不廣泛的一個支柱。為此，應區別施策，對個人儲蓄養老完全沒有概念、經濟欠發達的地區，可以實行EEE的稅收模式，免稅繳款的比例可以和基本養老保險的繳款比例一樣。該政策能加大對這些地區個人年金儲蓄的激勵作用。對已有所發展的地區，應該實行EET模式，推動個人儲蓄養老保險業的發展。對于個人購買商業養老保險，同樣實行EET模式，在領取環節征稅，這樣，可以避免現在社會中個人購買商業養老保險時避稅偷稅現象。

此外，國外成熟的第三支柱稅收優惠政策的成功實行，有賴于完善的個人賬戶。中國目前個人賬戶的發展還存在很多問題，不夠完善。鑒此，在建立、完善個人賬戶的同時，也可為探索銀行、保險公司、信托公司、互惠基金公司等獲得許可的金融機構的多主體經營奠定基礎，共享客戶信息，保證個人不重復享受稅收優惠。

（四）加強稅收征管，保障政策執行公平

1.嚴格稅收優惠政策對象的資格審定。中國現行企業所得稅政策只對參與年金計劃的企業資格做出一定規范，下一步還要對參與到社會基本養老保險的個人和一些保險公司的資格予以規范，如可要求個人需有穩定收入才能確保支付養老保險，保險公司的資金鏈要完整，可以保證支付參保人的養老保險金等。

2. 對享受稅收優惠的額度限制。為了養老保障制度的發展，稅收優惠必須要有額度限制，以防止高收入者利用上述稅收優惠逃避稅收，導致社會貧富差距加大，實施稅收優惠的目的大相徑庭。對此，可借鑒西方國家做法。如在荷蘭，若企業年金積累的資產超過養老金支付責任的15%，超過部分就要繳納40%的所得稅;在英國，企業和員工的總繳費率不能超過工資的17.5%，超過部分也要繳稅;在瑞典，企業年金繳費上限是13%。

（作者單位分別為常州市武進地稅局第三分局、常州大學經管學院）