中國政府究竟應扮演什么角色

徐景安

楊小凱與林毅夫關于“后發劣勢”與“后發優勢”之爭，引起理論界的普遍關注。這場發生在13年前的關于中國發展模式的爭論，隨著時間的推移越來越具有現實意義。中共十八屆三中全會把全面深化改革擺上了議事日程，其中，一個不能回避的問題是，中國政府究竟扮演什么角色？

楊小凱的前瞻與誤區

楊小凱認為，落后國家可以利用技術模仿發展經濟，因此缺乏動力做有利于長久發展的制度變革，長此以往，這種發展路徑的選擇會付出極大代價，“后發優勢”將成為“后發劣勢”。對于制度改革重要性與必要性的論述，這并不具有新意。小凱思想的深刻在于對落后國家發展模式的理論概括，由于技術模仿容易，制度改革困難，落后國家往往選擇前者，并且以經濟取得快速發展而拒絕改革，最后釀成社會經濟振蕩，帶來嚴重后果。這種快速發展的模式，人們普遍認為是“后發優勢”，而他卻認為是“后發劣勢”。如果說在13年前，小凱的論點具有警示作用，今天具有現實意義。

小凱主張：“要獲得后發優勢，一定要先做個學習成功制度的好學生”，他的所謂成功制度就是經濟私有與憲政民主。他對中國政府在經濟中扮演的主導角色最為擔心與反感，他所看到的政府對銀行、證券、保險、汽車、電信以及出口加工區的壟斷與控制都作為“后發劣勢”的例證。他的擔心不無道理，也為實踐所證明。但是，小凱主張的改革路線圖與程序表，把經濟私有與憲政民主列為改革之首，要求中國政府退出對經濟的控制與干預作為起步，實在是不符合歷史邏輯的自由想象。

學術與改革的區別在于，前者是概念的推演，遵循思維的邏輯，而后者則是力量的搏弈，尊重事實的邏輯。學術在大腦中完成，改革在社會中推進。學術可以超越現實而具有前瞻性，改革受制于現實可能發生滯后或停頓。

中國改革啟動之時，面對的是黨和政府對經濟、社會、政治、文化的全面統治。1979年召開的黨的理論工作務虛會上，出于對“文革”的反思，發出了政治改革的呼喚。正是在這次會上，鄧小平提出“堅持四項基本原則”，把實現四化作為“最大的政治”。也就是這年的7月，成立了國務院經濟體制改革研究小組，我有幸參加，并參與起草了中國第一部經濟體制改革總體規劃，1980年經國務院財經委員會討論通過。在當時情況下，鄧小平的先經濟改革、緩政治改革的決策無疑是正確的。

改革必須從易入手，在盡可能最大共識的條件下推進。1979年初，我進國家計委研究室的第一個研究課題就是如何擴大企業自主權。當年4月在無錫召開了近400名經濟理論工作者參加的價值規律討論會，提出了計劃與市場的關系。鄧力群寫文章，認為社會主義還存在商品交換，還是商品經濟。胡喬木則寫了《按客觀經濟規律辦事，實現四個現代化》，提出要尊重價值規律，批評按長官意志，搞瞎指揮。經濟改革就是在這樣的背景下啟動的。所以，中國改革根本不存在先政改、后經改的可能，至于小凱主張中國必須先引入歐美的憲政體制，再尋求經濟發展，這是完全不符合實際的。

林毅夫的雄辯與回避

正是以此為切入點，林毅夫進行了有力的反駁。林認為：所謂憲政體制改革，不僅是立一部憲法，必須要執行者愿意執行、老百姓愿意遵守，法才是有效的。法國的憲政體制改革用了一百多年的時間才完成。不能設想一個國家、地區，先用五十年、一百年完成憲政體制改革，然后才來發展經濟。

從理論和經驗的角度來看，一個后發國家并非要先實現英、美的憲政體制改革才可以避免后發劣勢。一個后發國家雖然不必先進行英、美式的憲政體制改革才能成功地發展經濟，但并不是一個后發國家經濟發展的過程中就不必進行經濟、社會、政治體制的改革。

中國快速增長的奇跡，是林的“后發優勢”的主要依據。他說：自1978年底十一屆三中全會開始改革開放以來，中國經濟取得了連續35年年均9.8%的高速增長，在一個人口這么多、底子這么薄的國家維持了這么長時間的快速增長、取得了這么多成績，是人類經濟史上不曾有過的奇跡。

肯定改革開放取得的成績，這是大多數改革人士的共同點，但是把增長高于一切，忽視為增長付出的代價以及帶來的后果，這是林文致命的缺陷。對于小凱關于“后發劣勢”的種種推測正在越來越顯現的事實，他只是輕描淡寫的提了一句：“出現在中國轉型期的收入分配不均、腐敗等廣受人們詬病的問題在推行休克療法的國家也普遍存在，甚至更為嚴重?！?/p>

更讓人吃驚的是，他對中國未來的經濟持續增長不僅高度樂觀，而且所衡量的價值標準依然是GDP至上。人均GDP是衡量一個國家經濟發展水平的重要指標，但能反映、體現一個社會的公平、正義、道德以及生態嗎？中國頂端1%的家庭占有全國1/3以上的財產，底層25%的家庭卻僅有全國1%的財產。中國貧富差距的基尼系數已經高達0.73的情況下，窮人與富人的人均收入，值得如此稱頌嗎？

林批評發展中國家的知識分子以發達國家主流理論為參照系觀察社會，結果變為社會批評家而難于提出有建設性的意見。指出：“只有總結于中國自己和其他發展中國家成敗經驗的理論創新，才能真正揭示中國過去能夠在轉型期維持經濟的穩定和快速發展的原因，以及當前問題的根源、解決的路徑，只有這種來自于中國的創新性理論才能真正推動中國的進步和發展，實現中華民族偉大復興的中國夢?！?但是非常遺憾，此文并沒有對“當前問題的根源、解決的路徑”提出任何“有建設性的意見”。

當記者問他：“相比于‘后發優勢帶來的短期效果，楊小凱似乎更強調它的長期隱患乃至失敗風險。你如何能證明中國的經濟一定不會出現他所擔心的情況？”林毅夫說： “起碼在過去的這些年，小凱擔心的事情還沒有出現?！边@就很讓人納悶，小凱擔心的由于“少數政治精英”利用國家政權掠奪經濟發展的果實，從而導致“制度上的模仿更難進行”，不是值得警醒嗎？

中國經濟快速增長的制度秘密

林說：“判斷一個國家、社會的經濟發展或生產力發展的潛力，其實只要看這個國家、社會技術創新的可能性有多大。”林認為中國經濟快速增長是由于“中國在追求技術創新和結構轉型方面具有后發優勢”，“中國采用開放戰略，開始釋放‘輸入世界已知的東西、輸出世界需要的東西所蘊含的潛能，從而成為這13個成功經濟體中的一員。這一過程體現為巨大的外國直接投資、國際貿易額的迅速增長和貿易依存度的急劇提高?！?最后歸結為一句話：“后發優勢使中國成為世界工廠”。

林毅夫的上述說法，應該說是現象的羅列，這是所有發展中國家都可以做到的。中國的獨特優勢是政府在經濟要素的組合中起了主導作用。如果說，計劃經濟是政府加計劃，那么改革開放就是政府加市場。計劃經濟是以實現指令性計劃為目標，并以指令性計劃為手段，全國成為一個大公司，從農村到城市的所有生產單位都按國家指令生產、調撥。改革開放后，從中央到省、市、縣、鎮，都成為公司，書記是董事長、市長是總經理。他們面向國內外市場招商引資，提供廉價的土地、勞動力和環境，成為世界投資者的天堂。中國是世界上吸收外資最多的發展中國家，世界500強中有480余家到中國投資。同時鼓勵民營企業發展，對國有企業則抓大放小。中國有34個省級行政區、333個地級行政區、2856個縣級行政區、40906個鄉級行政區，搞了1000985個開發區，在以經濟建設為中心的方針指引下，全方位開展激烈競爭。重要客戶、重要項目都是黨政一把手親自談、親自抓，由相關部門作為項目經理落實。新制度經濟學家張五常在《中國的經濟制度》一書中高度評價中國的體制：“中國各地地方政府的高度自由競爭，導致了中國的高效發展”，“各地地方政府，通過掌握出售土地、稅收優惠，以此招商引資，爭搶企業在本地入駐。只要這點做的成功的地方政府，就是優勝者。中國近30年的經濟發展，通過這樣的競爭，達到高效率?！蔽矣H自聽他說，他的一個項目在香港是虧本的，招商到無錫后馬上盈利。因此，他認為，全世界的政府都沒有中國好。“中國模式”、“北京共識”也由此逐步形成。

政府主導的市場經濟模式，是中國改革不可避免的歷史選擇。小凱主張的改革模式是中國政府退出經濟生活，實行完全的私有化、市場化、自由化，這是自由派人士的自由想象。小凱把 “先做個學習成功制度的好學生”作為“后發優勢”，這在邏輯上是不通的。技術模仿不允許，制度跟著歐美學，還不一定學得像，落后國家只能永遠跟著發達國家，哪來“后發優勢”。所以，按小凱的邏輯只有“后發劣勢”，沒有“后發優勢”。林毅夫主張從技術進步入手，實現經濟快速發展，是現實可行的。但中國經濟快速增長的原因，主要的不是技術的進步創新，而是政府主導下引入市場機制帶來的要素增量的投入。高積累率的資本投入、土地的大規模開發、大量廉價勞動力使用以及環境成本最低，推動了中國經濟快速增長。

張維迎的邏輯矛盾

林毅夫與楊小凱出自各自的理論框架，必然對政府與市場的作用評價大相徑庭。自稱作為楊小凱后繼者的張維迎就此與林毅夫展開了爭論。林毅夫主張，討論的重點“不應該是政府要不要干預，而是哪一種政府干預能夠真正促進經濟發展，哪一種干預會失敗”。張維迎堅持認為，“大量的事實證明，政府無論怎么做都不可能做的更好?！?/p>

我與張維迎在1984年莫干山會議認識，他提出的放開市場價格的主張，為形成放調結合、以放為主的價格改革的思路做出了重要貢獻。盡管莫干山會議以及我起草的主報告《價格改革的兩種思路》，都沒有提價格“雙軌制”，但“放”“調”結合的價格改革必然形成“雙軌”價格，這就是價格“雙軌制”的由來。張維迎為了爭奪價格“雙軌制”的發明權引起了一場風波，專門致函于我，說他在莫干山會議上提出了“雙軌制”。今天居然認為 “政府無論怎么做都不可能做的更好”，此張維迎反對彼張維迎，既然放棄了“雙軌制”的主張，就不必爭奪“雙軌制”的發明權了。

維迎最近寫了一篇文章說：“2000多年前，荀子問到這樣一個問題：人力量沒有牛大，走路不如馬快，為什么牛和馬都能被人所利用，而人不能被牛和馬所利用？他的答案是因為‘人能群，用今天的話講，就是人會合作?！?這就是人的社會性，或者說人是社會性的動物。人需要自由，但一旦合作，就要讓渡一部分自由。所以，人的本質是自由、又是不自由的。凡是人都希望自由，凡是人都不自由。要謀生必須打工，要愛情必須成家，當名人連逛街、看電影都不自由。至于保留多少自由，讓渡多少自由，取決于你的人生觀、價值觀、幸福觀。維迎在該文中說，為了合作的需要，“200多年前開始，人類走向了一種新的制度，這種制度就是我們今天稱之為‘市場經濟的制度。”然而，也正是出于合作的需要，產生了國家。柏拉圖說：“國家之立，由于人類之必有待于互助”。 當然，還有國家起源于契約、私有制、階級統治等，但都離不開人的社會性。這就是說，國家的起源早于市場。原始公有制社會，部落長就承擔分配職能。張維迎說：“我們總要給政府一些權力，這些權力就是他們可以制定我們的游戲規則，包括法律，也包括一些必要的政策，并保證這些有效規則得到普遍遵守?！?既然張維迎下了“政府無論怎么做都不可能做的更好”的結論，現在又說：“總要給政府一些權力”，“制定我們的游戲規則”，豈不自相矛盾？這是其一。其二，有效規則的制定與普遍遵守，就是對人的自由的限制。一個理想的社會與制度就是最大限度地給人自由的權利，又必須為了公共利益限制人的自由。其三，市場不是萬能的，政府的干預是必須的，過分迷信看不見手的市場，和過分迷信看得見手的政府都被歷史證明是錯誤的。

如何評價政府的作用

與張維迎的觀點相反，林毅夫認為改革開放以來政府95%做對了?！拔覀儽仨毘姓J政府絕大多數政策是正確的，如果沒有絕大多數正確，怎么能持續35年9.8%的高速增長？” 中國政府在中國經濟快速增長中起了重要作用，這一點沒有異議。但是以經濟快速增長作為評價標準，并且以此認為“政府絕大多數政策是正確的”，這大有討論之必要。

只要經濟增長就是好的，只要盈利就是好的，只要賺錢就是好的，作為經濟學家能做這樣的評價嗎？對經濟增長的評價，取決于如何實現增長以及增長成果的分配。正是在這兩個問題上，對中國經濟的快速增長持有很大異議，由此對中國政府的角色評價也存在很大分歧。發展是硬道理，發展是黨的執政興國的第一要務，以發展為至上、以增長為目標的價值理念下，忽視了為誰發展、發展為誰的根本問題。為了實現增長目標，各級政府采用拼勞動、拼環境、拼資源的方式，這就形成了低消費、高消耗、惡環境的非科學的發展。發展成果的分配，向政府自身傾斜，行政開支加大;向經濟建設傾鈄，投資率趨高;勿視民生問題，公共福利短缺。

如此，政府角色扭曲，成為追求自身利益的集團。經濟增長帶來政績提升、財政收入增加、項目支配權擴大，其中有紅色收入，更有灰色收入與黑色收入。從中央到地方的既得利益集團形成。油水大、獲利多的項目和職位，都以權力級數瓜分了。

基于目前已經出現的現實，需要特別警惕的是，有可能面臨的邏輯怪圈：發展是執政興國的第一要務——政府主導經濟發展——重經濟、輕社會，重發展、輕分配，重建設、輕民生，重投資、輕內需，重增長、輕公平，重權力、輕制衡——經濟、社會、政治、文化、生態惡化——打擊腐敗勢力、控制政府開支、推行依法治國——投資出口下降、房地產頂峰滑落、公務員隊伍懈怠——經濟大幅滑落、政府運行不暢、民眾惠少怨多——抓發展、緩改革呼聲高起，政府主導經濟角色重現——全面深化改革停滯。

財政改革先行

中國的問題很多，經濟、社會、政治、文化、生態哪個領域都存在，但集中到一點是中國政府的角色定位。政府應該是社會公共利益的維護者，而不是追求自身利益的集團。政府忙招商引資、熱心發展經濟，這沒有什么不對。關鍵是經濟成果分配合理，政府不能中飽私囊。中國最大的腐敗是體制腐敗，而體制腐敗集中于財政腐敗。

2012年國家財政收入117210億元、全國政府性基金收入37517億元、國有企業實現利潤21959.6億元，三項共計176686.6億元，占GDP34%。如果加上中國地方債務總額12.1萬億，四項合計29.7萬億，占GDP的57%。

這么一大塊蛋糕怎么分配，這可是涉及民眾利益，體現社會主義原則的大問題。講依法治國、人民做主，卻不關注全國人民交的錢怎么花，這才真正是揀了芝麻、丟了西瓜。

《中華人民共和國預算法》幾經修訂，終于于2014年8月31日經第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議通過。但非常遺憾的是，一些重要的甚至是帶有根本性的問題，《預算法》仍未解決。

第一，《預算法》宗旨是什么，要解決什么問題？《預算法》第一條修改為：“為了規范政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監督，建立健全全面規范、公開透明的預算制度，保障經濟社會的健康發展，根據憲法，制定本法。” 制定《預算法》的宗旨，應該是強化社會公眾及其代表機構對政府收支行為的規范與監督。而《預算法》的表述，沒有權力主體，誰“強化預算約束”，誰“加強對預算的管理和監督”？應該是各級人大以及社會公眾。為此，整個制度安排應該有利于人大的審議，并且引入專家的參與、公眾的監督、媒體的介入。然而，新《預算法》都沒有體現?！额A算法》的目的應該是，保障公共財政資金的籌集、分配和使用符合社會公眾利益，而新《預算法》落腳在“保障經濟社會的健康發展”。發展是為了增加財力，財力的使用是為了發展。那么，發展是為了什么？《預算法》的修訂指導思想是不明確的，也就沒有保障社會公眾利益的新措施。

第二，如何建立公開透明的預算制度？預算公開透明，是人大審議、公眾監督的基本前提和最低要求。什么才是公開透明呢？那就是讓代表和民眾看得懂、看得明。但中國預算支出按功能分成“類”，每一個“類”分若干“款”，“款”又分成“項”。比如我所看到的地方預算支出表，“教育”為類，下分為“普通教育”、“職業教育”、“成人教育”……這是款?！敖逃鳖愔杏幸豢钍恰敖逃芾硎聞铡保路譃椤靶姓\行”、“一般行政管理事務”、“機關服務”、“其他教育管理事務支出”，此為項。誰看得明白，這些行政支出是做什么用的？老百姓關心的“三公經費”多少一概不知?？傊?，真正需要代表審議、民眾監督的都沒有涉及。

第三，監督財政的法，應該誰立？

一個國家的預算法，從根本上來說，是社會公眾及其代表機構對政府收支行為的規范與監督，實際是公共決策的民主與法治的制度化。而中國預算法，主要是政府行政部門對所屬機構、單位的規范與監督，基本上是屬于財政部門的工作條例。而這次預算法的修訂，仍是由財政部為主起草，人大的權力沒有強化，公眾參與沒有體現。

結束語

筆者在《中國改革路線圖研究》一文中曾提出：改革應遵循“最大共識原則”、“有序可控原則”、“民眾普惠原則”、“標本兼治原則”。財政分配引入法治民主，遏制政府自利傾向，維護社會公共利益，保障和改善民生。

無論誰當官，他怎么花錢，民眾都要知情、參與和監督，這個要求不過分吧？相信左右兩派都不會反對，既得利益集團想反對也沒有理由，這是其一。

其二，民生改善，有利于擴大內需，調整結構，刺激經濟增長。民生改善，還有利于緩解矛盾，穩定社會，為進一步政改創造條件。

其三，抓住改善民生這條主線，推行法治與民主，改革人大制度，引入社會監督，既解決現實問題，又得到廣大民眾擁護，還有序可控。

今天，楊小凱“后發劣勢”的警告越來越具有現實意義。尤其是不能用發展速度掩蓋制度改革滯后帶來的深層問題。林毅夫主張發展經濟不應以制度改革先行為前提，應在經濟發展過程中推出適合于中國國情的制度改革是正確的。張維迎對中國政府的全面主導角色的批評是尖銳的，全面深化改革的重要課題是政府的職能轉變，真正承擔起維護社會公共利益的角色。批評政府怎么都做不好，應退出對經濟生活的干預，這種觀點過激。政府承擔公平分配的職能是不能代替的。

最后用張維迎的話作結束語：“現在強調小凱所說的‘后發劣勢不是說我們沒希望，而恰恰是希望通過警惕來擺脫它。我們真的不能說改革已經成功了。如果小凱所說的那些制度扭曲不解決，我們這個大廈永遠都是在沙灘上?！?/p>

（作者為中國體改所原副所長）