我國生態補償機制建設路徑探析*

梁鍔

隨著我國經濟的迅速發展，生態和環境問題已經越來越突出。在一些地區經濟發展中，還存在著如下現象：生態破壞者片面追求經濟發展，沒有有效治理環境，將環境治理成本轉嫁給社會，從而獲得較高的利潤；生態保護者為保護生態環境投入人力、物力和財力，犧牲經濟發展機會，卻得不到合理的補償；生態環境破壞者與受害者對立，生態環境保護者得不到有效激勵。要解決經濟社會發展與資源環境的矛盾，我國需要盡快建立生態補償機制，加強相關利益各方生態及經濟利益協調，促進經濟社會又好又快發展。

一、國外生態補償機制的研究與實踐

國外生態補償又稱為生態服務付費，是指生態服務的消費者和供應者簽訂合同并進行交易。生態服務付費（PES）的主要類型有：自愿性契約協議、公共支付和貿易［1］。大部分的生態服務付費項目由政府和中介機構，例如非政府組織提供資金支持。Beuermann等（2006）［2］研究了德國生態稅改革的歷史、現狀，以及政策決策者、商界精英和普通民眾對生態稅改革的態度。Klok等（2006）［3］指出，由于社會對綠色的過度消費，丹麥民眾普遍對生態稅改革缺乏熱忱。2004年以來，挪威議會允許主權財富基金進入道德法規規定的投資領域。Reiche（2010）［4］研究了挪威主權財富基金在環境和氣候保護方面的貢獻。生態服務的供應方擁有環境商品的產權，通過向消費方提供生態服務獲取補償。一般而言，生態服務受益者愿意支付的價格低于其所獲得收益，而生態服務的保護者愿意接受的價格要高于其所付出成本。為了達成交易，經濟價值評估顯得尤為重要。國外對生態系統服務功能的經濟價值評估方法分為三類：直接市場法、替代市場法和條件價值法。

拉丁美洲的森林生態服務付費主要目的是保護流域水資源。生態服務付費通常通過市場或法律機制實施，補償上游土地所有者維持、保護或調整土地使用以不影響下游水資源的供應和水質。一般來說補償由下游的用水居民或政府支付。從全球來看，減少溫室氣體排放的機制在聯合國氣候變化框架公約下正在實施。大量的碳中和項目以植樹造林或保護森林從而固定和儲存碳的形式實施。哥斯達黎加生態服務付費項目啟動于1996年，發展比較早。根據誰受益誰補償的原則，森林生態服務供應者提供以下服務應該獲得補償：農村、城市或水力發電的水資源保護；溫室氣體減排（減排，碳沉降，固定和儲存碳）；為了科學和醫藥用途，以保護為目的，保持生物多樣性；為了旅游業保持秀麗風景。因此，生態服務付費在五個方面開展工作：森林保護、植樹造林、森林管理、森林更新和農林復合經營。

流域保護服務可以分為水質、水量保持和洪水控制三個方面，一般是流域下游受益者向上游保護者支付，改善上游居民因保護水源而付出的經濟成本和犧牲的經濟發展機會。通常分為政府補償和市場交易等。2000年左右，因水源供應地卡茨基爾自然生態及水凈化系統污染嚴重和農業用水過度，紐約市水質逐漸惡化。紐約市政府比較了構建凈化工廠和重建自然生態凈化系統的成本，建立一個凈化工廠需要投入60億到80億美元，以及每年3億美元的運行成本；而重建自然生態凈化系統只需要100萬到150萬美元。紐約市政府通過發行債券籌措資金購買上游土地，補償產權所有者限制土地開發，以及補貼改善化糞池系統。顯然，流域的重建和保護是最佳選擇。

對礦產資源開發的生態補償，美國和德國處理程序相似，都按立法前和立法后分開處理。對于立法前的問題，都是由政府出資，美國通過廢棄礦恢復治理基金，德國通過礦山復墾公司進行生態環境的治理和恢復。而對于立法后的問題，一律由礦山開發商承擔全部生態修復成本。

在自然保護區生態服務方面，主要涉及生物多樣性保護、景觀與娛樂文化服務等。生態補償基于這些服務進行付費。英國普林利蒙山項目，由蒙哥馬利郡野生基金會管理，是一個私人生態服務付費項目，從2006年開始運行。生態服務付費基于層次體系運作，一些購買者經過蒙哥馬利郡野生基金會從生態服務提供者購買一系列生態服務。重要的生態服務包括碳封存、蓄水和洪水調控、水質改善、生物多樣性保護和生態旅游。年產出數據包括每年儲存1346噸二氧化碳當量，蓄水量15萬5千立方米，以及45000名游客來自然保護區旅游。整個產出價值估計每年382000英鎊。地球避難所有限公司于2000年5月在澳大利亞股票交易所掛牌上市。公司購買土地，恢復自然植被，放養野生動物。公司的收入來自于生態旅游。公司之所以能夠上市，源于澳大利亞會計法律的變革，允許將稀有野生動物列為公司資產。但目前澳大利亞沒有野生動物流動性市場。

由于國外生態環境服務付費研究和實踐起步早，形成了一套比較完整的生態環境治理和服務體系，積累了豐富的實踐經驗，尤其是生態環境服務市場化機制的構建，對于我國不走“先污染，后治理”的老路，建立生態補償機制顯得尤為重要。但我們也應該看到國內和國外的國情不同，政治、法律、文化和經濟結構存在很大差異，即使是生態環境服務市場化機制，也不能完全照搬國外的做法，應該借鑒國外成熟的思路、方法、管理和技術，指導我國生態補償機制的建設。

二、我國生態補償機制的研究與實踐

對生態補償機制的研究，我國始于20世紀90年代初。許多科研人員借鑒國外比較成熟和體系化的生態環境服務付費理論，依據我國的國情，對生態補償的概念和內涵、生態補償的標準、生態補償的原則、生態補償的范圍、生態補償的政策建議等進行了深入探討，同時對各種生態系統服務進行了定量評估，嘗試在我國建立生態環境服務付費機制。研究完善了我國生態補償機制的理論依據和理論體系，對指引我國生態補償機制的建設具有重大意義。

我國生態補償的研究與實踐緊密結合，從研究的空間尺度來看，主要涉及要素、流域和區域領域的生態補償［5］。金高潔等（2008）［6］探討了生態補償的內涵，一是對自然生態功能的治理性補償；二是對人的經濟補償。對生態補償的研究范圍，包括森林、草原、流域、濕地、區域、海洋、礦區7大領域。馮艷芬等（2009）［7］主要研究了生態補償標準的依據以及核算方法。生態補償政策的理論基礎是環境資源價值理論、經濟外部性理論和公共產品理論。生態補償的基本原則有“破壞者付費，保護者受益原則”、“受益者補償原則”、“政府主導，市場推進原則”、“公平性原則”等。我國的生態補償政策主要包括：財政補償、流域內部補償、征收生態環境補償稅費、市場方式補償、異地開發補償和國家間補償（李克國，2007）［8］。我國現在缺乏生態補償專門立法，相關法律規定中補償主體不明確，補償管理不規范，補償標準不明確，補償方式較單一等（李靜云等，2007）［9］。

（一）環境資源要素生態補償

1.森林與自然保護區的生態補償

森林與自然保護區建設起步較早，成效較大。1978年，我國在西北、華北和東北建設大型的林業生態工程。工程歷時70年，建設范圍包括北方13個省（自治區、直轄市）和551個縣（旗、市、區），占國土面積的42.4%。三北防護林體系的建立，有效地緩解了風沙危害、水土流失和干旱，促進了地區經濟和社會的發展。1998年我國開始建設的天然林保護工程、退耕還林還草工程、野生動植物保護及自然保護區建設工程等六大林業工程覆蓋了全國97%以上的縣，對我國生態環境的保護起到了積極的作用。2004年，財政部和國家林業局出臺了《中央森林生態效益補償基金管理辦法》。2010年，國務院發布《全國主體功能區規劃》，將我國劃分為優先開發區域、重點開發區域、限制開發區域（農產品主產區）、限制開發區域（重點生態功能區）和禁止開發區域［10］。臥龍國家級自然保護區以“熊貓之鄉”享譽中外，有著豐富的動植物資源和礦產資源。園區在全世界范圍內開展大熊貓認養活動，建立合作開發機制，大力發展生態旅游業，實現經濟社會和生態環境和諧發展。

2.礦產資源開發的生態補償

1994年實施的《中華人民共和國礦產資源法實施細則》對于礦山開發中生態環境的恢復和治理有具體的實施規定，不能履責的采礦人應該繳清相關環境治理費用。云南省宣威市按照“誰開發、誰保護，誰破壞、誰治理，誰受益、誰繳納”的原則解決轄區內礦山資源開發引起的生態環境問題。自2006年開始征收礦山生態恢復治理保證金以來，到2012年共向轄區內184家煤礦、采石場、磚廠等礦產資源開發企業征收保證金8016.78萬元，增強了礦區保護生態環境、發展社會公益事業的能力。

3.濕地生態補償

濕地被稱為“地球之腎”，具有保護水源、凈化水質、蓄洪防旱、調節氣候、美化環境和維護生物多樣性等重要功能。但由于歷史諸多原因，對濕地保護不夠。2005年，黑龍江省三環保濕地自然保護區管理局成立，劃清各保護區內的核心區、緩沖區的區域和范圍，摸清資源底數，解決濕地資源問題及利益矛盾。“十二五”期間，黑龍江省將基本建立以濕地自然保護區、國家濕地公園、濕地保護小區三位一體、互為補充的濕地保護管理體系，建立濕地生態補償，使90%的天然濕地得到有效保護。2012年，廣東省林業廳決定對湛江紅樹林國家級自然保護區、廣州南沙濕地等六處具有典型代表性的重點濕地區域開展濕地生態效益試點補償，補償資金1000萬元。此次濕地生態效益補償試點的范圍為試點單位規劃范圍內的濕地，采取濕地補償和濕地保護補助相結合的方式。

（二）流域的生態補償

流域的生態補償涉及的范圍比較大，就實踐來看，主要是城市上游水源地水土保持、水源涵養以及流域上下游之間因經濟和生態發展定位差異的生態補償。例如北京密云水庫的水源涵養林建設、廣東東江流域上游的生態補償等。生態補償資金來源主要是縱向和橫向的財政轉移支付，或整合融資渠道補償地方生態建設。2008年，遼寧省政府印發了《遼寧省跨行政區域河流出市斷面水質目標考核暫行辦法》，對造成河流出市斷面水質超標的上流城市實行懲罰性補償，資金專項用于重點水污染防治項目。同時，遼寧省財政、水利、國土和林業等部門為保障上游水源涵養功能，每年向水源保護區及其上游城市支付一定的補償費用。

浙江省東陽市和義烏市同處婺江流域。東陽江是婺江干流，位于義烏江上游。為了保護城市飲用水源，義烏市購買了上游東陽市橫錦水庫5000萬立方米水資源永久使用權。在流域生態補償的實踐中，流域上下游創新了生態補償模式，進行了“異地開發”模式的探索。“異地開發”生態補償模式是指明確定位流域上游發展生態，保護水源，流域下游重點發展經濟，在下游劃出一塊土地，建立以上游地區政府為主導自主開發的工業開發區。例如，廣東省龍門縣統一規劃建立了金龍開發區，接納上游各鎮的招商引資項目。

（三）區域生態補償

從20世紀80年代以來，我國在西北、華北和東北等區域進行了大規模的生態建設，涉及區域廣闊，投入資金達數千億元之多。為保護三江源地區生態環境，2000年，青海省三江源自然保護區成立。2010年，青海省開始構建三江源生態補償機制，整合融資渠道，主要包括國家重點生態功能區轉移支付和支持藏區發展專項資金及其他中央專項資金、省級預算安排、州縣政府預算適當安排、中國三江源生態保護發展基金、社會捐贈以及碳匯交易等。西部是我國重要的生態屏障區，也是我國生態脆弱區。實施西部大開發戰略十年來，我國在西部12省區市林業投資2150.64億元［11］。中央政府的財政轉移支付和發展援助政策對于改善西部經濟社會環境和生態環境都起到了重要的作用。

我國對于生態補償機制的研究和實踐，應該說是取得了較大的成績的。大家對生態補償的認識更加深入；生態補償理論依據和理論體系逐步建立了起來；生態補償主體更加明確；生態補償的范圍更加清晰；生態補償的標準制定更加科學；生態補償政策和法律越來越健全；生態補償惠及更多百姓等。但我國生態補償理論研究落后于實踐探索；補償標準較低，起不到應有的激勵作用，補償標準仍需進一步完善；生態補償資金來源單一，市場化機制還沒有構建起來；政策激勵作用不強，法律制裁力度不夠等。我國生態補償機制的建立，應該積極借鑒國外的成功經驗，總結國內生態補償試點經驗，實現經濟發展與環境保護“雙贏”。

三、我國生態補償機制的建設路徑

現階段，我國生態補償機制的建設應該堅持政府主導，同時建立和完善生態補償市場機制，明確生態補償服務市場范圍。當生態補償機制市場化條件成熟后，除重要生態功能區外，我國應該堅持生態補償機制的市場化發展（見圖1）。

圖1 我國生態補償機制建設路徑

（一）加強政府的主導作用

1.加大生態補償立法工作

我國生態保護法律法規一直以來都比較分散，存在于諸多的法律法規中。如憲法、環境保護法、自然資源保護法、自然生態環境保護法、民法及相關商法、經濟法等。我國以前制定的部門要素類生態補償法律法規還不太完善，不能適應現階段生態補償的實踐，需要進一步修改。而面對流域和區域的生態補償問題，部門要素類法律法規顯得不太適應，需要進一步增強法律法規的銜接性。而且，由于缺乏基本的生態補償法律依據，我國生態補償機制實踐面臨很大的難度。生態補償的專門立法已是迫在眉睫。目前，《生態補償條例》草案已經形成。2010年，由國家發改委牽頭，會同財政部等相關10個部門起草《生態補償條例》。考慮到立法工作的周期較長，從實際需要出發，國家發改委會同財政部等有關部委正在制定《關于建立完善生態補償機制的若干意見》。在有關政策、法規實施一段時間，一些地方及主要資源開發利用行業生態補償試點取得階段性成果，積累了相關的經驗后，再起草和建立我國的《生態補償法》。隨著我國生態補償法律法規的陸續出臺，我國生態補償責任主體的法律責任將會明確，這必將大大推動我國生態補償機制的建立。

2.加強生態補償試點工作

2005年，《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》提出要加強中央和地方財政轉移支付的生態補償引導作用，開展國家和地方生態補償試點工作。2007年，國家環境保護總局發布《關于開展生態補償試點工作的指導意見》。生態補償試點工作的基本原則有：誰開發、誰保護，誰破壞、誰恢復，誰受益、誰補償，誰污染、誰付費；責、權、利相統一；共建共享，雙贏發展；政府引導與市場調控相結合；因地制宜，積極創新。在生態補償試點工作中，各地方應該要結合本地區的實際情況，創新政策、條例法規和發展模式；打破嚴格的部門界線，建立各部門協調機制；探索多樣化的生態補償方式，加快建立流域、區域生態補償機制。

3.加大財政資金支持

面對生態補償標準較低，激勵作用不夠的問題，國家和地方應該要加大財政資金對于生態補償的支持，一是要加大中央政府財政轉移支付力度，特別是對西部地區的生態補償試點支持；二是加大地方政府的財政支持，根據自身財力狀況進行配套支持，同時嘗試生態稅改革；三是擴大融資渠道，加強財政金融部門聯系，建立基金，尋求國內外非政府組織的捐贈和支持等。

（二）構建生態補償的市場機制

1.建立生態補償的市場機制

從國際經驗來看，生態補償市場化是必然趨勢。從我國的情況來看，政府主導型的生態補償建設存在各種問題，融資渠道單一，運行效率較為低下。隨著我國生態補償實踐的不斷深入，生態環境服務的市場化將是大勢所趨。生態補償的市場機制應堅持“誰開發、誰保護，誰受益，誰付費”原則。生態服務也是一種商品，供應者理應獲得收益，需求者理應支付費用。我們應該加強生態環境服務市場的宣傳和教育，樹立生態服務付費的理念，建立基于生態服務供應方和需求方的公平合理的市場平臺。政府政策應該激勵和支持生態市場化的發展，國家法律應該約束和制裁不合法的行為。同時，要發揮社會各方的作用，形成生態補償市場相互監督的自治功能體系。應該鼓勵發展對生態系統服務功能進行經濟價值評估的第三方機構或中介組織，形成市場化的生態服務價值評估體系。政府應當引導和培育生態環境服務需求市場，構建市場化的交易平臺，鼓勵企業和個人的交易行為。生態服務付費的類型不僅包括公共支付，也包括自由市場交易。國家建立和完善生態法律，政府監管產權交易，企業和個人自由交易生態環境服務。潛在的有償生態環境服務包括流域、生態多樣性、氣候變化、土壤、景觀/文化等領域。我國應該逐漸明確生態環境有償服務的范圍，開展生態環境服務市場交易試點。

2.構建市場化的融資渠道

生態補償機制市場化融資渠道的建立，需要有強大的生態服務市場、強烈的交易動機和便利的交易平臺。生態服務市場的形成需要有政府的政策支持，國家法律的不斷完善，以及生態環境需求方和供應方的發展壯大。企業作為環境需求方的主體，應該構建適應21世紀發展趨勢的生態環境管理模式，包括生態環境管理理念，生態環境管理體系，生態環境管理機制和生態環境管理方法。而企業之所以具有強烈的生態服務交易動機，源于企業內外部壓力。企業的生態環境成本不再由社會買單，必須由企業全部支付，或者支付高額的賠償，或者進行生態服務交易。公眾環境意識的覺醒和法律政策的約束，限制了破壞環境企業的市場發展，而鼓勵生態企業獲得更大的市場機會。交易平臺的建立，將有助于生態服務的供應方和需求方在市場自由交易，例如碳排放權交易市場基于配額和項目的交易。生態服務自由交易市場中金融工具的大量使用可以拓寬企業投融資渠道，促進市場的繁榮。

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［3］Jacob Klok et al.Ecological Tax Reform in Denmark：History and Social Acceptability［J］.Energy Policy，2006，34（8）：905—916.

［4］Reiche，D.Sovereign Wealth Funds as a New Instrument of Climate Protection Policy? A Case Study of Norway as a Pioneer of Ethical Guidelines for Investment Policy［J］.Energy ，2010，35：3569—3577.

［5］李文華，等.生態補償機制課題組報告［EB/OL］.

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［11］新華社.我國西部生態建設取得歷史性成就：山更綠，水更清［EB/OL］. http：//www.gov.cn/jrzg/2010-01/21/content_1516479.htm，2010.