淺讀新《行政單位財務規則》

張占宇

為適應我國財政體制改革的逐步深化和行政單位財務內外部環境的不斷變化，財政部2012年12月6日正式頒布新《行政單位財務規則》（以下簡稱新《規則》），并于2013年1月1日起施行。這是行政單位財務制度進行的一次重大改革，必將對財政管理和行政單位財務工作產生深遠的影響。本文試從三個方面闡述新規則修訂的背景，新舊規則的變化及對單位財務管理工作的積極意義。

一、行政單位概念及其財務管理工作的特點

在探討規則之前，先簡要的了解一下行政單位的概念及其財務管理的特點。行政單位是依照憲法和有關組織法的規定設置的，行使國家行政職權，負責對國家各項行政事務進行組織、管理、監督和指揮的各級國家機關，具體包括全國人大和地方各級人大機關、國務院和各級地方政府及其所屬機構、各級法院和人民檢察院、政協各級常設機構以及政黨組織的中央和地方各級常設機構。簡要來講行政單位的特點就是依法設立，其工作人員一般列為國家行政編制，實行公務員體制管理，活動經費均為財政全額撥款。

正是由于這些特殊性，使得行政單位的財務管理同企事業單位具有不同的特征：（1）經費來源的單一性，行政單位主要行使國家社會管理職能和公共服務職能，沒有社會生產職能，其所需資金全部來自財政撥款。（2）經費使用的優先性和無償性，鑒于行政單位的職能，因此其在公共支出中處于優先地位，而行政單位的非盈利性，作為資金提供者的國家，并不期望收回或獲得經濟利益。（3）財務管理的統一性和政策性，主要表現在有統一的財務管理工作方針，即“勤儉建國、厲行節約”，有統一的機構、編制，有統一的經費開支標準，有統一財務管理制度。《行政單位財務規則》就是行政單位財務管理的具體行為規范和基本依據。

二、新《規則》修訂的背景

原《規則》是1998年1月19日經國務院批準施行的，十幾年來《規則》對規范和加強行政單位財務管理工作發揮了極其重要的作用，主要表現在：一是標志著我國逐步建立了適應社會主義市場經濟體制和公共財政要求的獨立行政單位財務制度體系;二是確立了“收支統一管理、定額、定項撥款、超支不補，結余留用”的預算管理辦法，將行政單位的各項收入和支出全部納入單位預算統一管理，實現了行政單位財務活動的全面反映;三是規范了行政單位收支管理，明確了收支分類以及開支范圍和標準;四是明確了行政單位資產管理的責任和要求，強化了財政監督。隨著公共財政體制的不斷健全和財政改革的不斷深入，財務管理的內容和形式以及行政單位的內外環境同時發生了巨大變化，原《規則》已不能完全適應新形勢的需要，對其進行修訂也成為必然。另一方面新時期財政管理工作提出新的要求，精細化管理的思想和方法被廣泛應用于世界各國政府部門和公共管理領域，并取得顯著成效，已成為當前財政管理變革的必然趨勢。全面推進財政科學化、精細化管理迫切需要建立全面的、適應管理要求的財務會計制度，真實地反映各項財務、會計信息，充分發揮“參謀助手”、效益管理及監督職能等作用，而原《規則》已不能完全適應改革和發展的新要求，也難以滿足目前行政單位財務管理的需要。再者，隨著社會經濟的發展，行政單位承擔的社會管理和公共服務職責也隨之加重，而目前行政單位財務管理水平與其履行職能的需要相比還有較大差距，一些單位還存在支出結構不合理，資金使用效益不高，甚至鋪張浪費等問題，因此需要修改完善《規則》中的相關內容，體現厲行節約、降低行政成本、提高資金使用效益等要求，從而進一步提高行政單位的財務管理水平，確保行政單位履行職能需要。

綜上所述，原規則的滯后性、以及行政單位財務管理內在要求和履行職能的需要，適時重新修訂《規則》已十分必要。

三、新《規則》的創新

新《規則》基本維持了原有的框架體系，只對與財政改革管理要求不相適應的有關內容進行了修訂和完善，進一步規范了行政單位收入管理、支出管理、結轉和結余管理，充實了內控制度和財務監督等內容，新《規則》的創新主要有以下幾個方面：

（一）首次引入了負債的概念?！柏搨边@一用語對廣大企業會計人員來講并不陌生，而在行政單位會計中提出卻是首次。新《規則》第四十三條規定：“負債是指行政單位所承擔的能以貨幣計量、需要以資產或者勞務償還的債務，包括應繳款項、暫存款項、應付款項等。”包括應上繳財政的罰沒收入、政府性基金、國有資產處理和出租收入、與其他單位或個人發生的款項、代管等待結算款項等，都屬于行政單位的負債。但《規則》中的負債并不等同于債務，這里所說的負債是與資產相對應的一個會計概念，與行政單位通過銀行貸款等途徑舉債形成的債務有著本質的區別，新《規則》中也特別規定：除法律、行政法規另有規定外，行政單位不得舉借債務，不得用國有資產對外擔保。

（二）首次引入了績效管理的理念，這是此次新《規則》的一大亮點。新《規則》將預算績效管理作為行政單位財務管理的主要任務之一，第二十三條明確規定：“行政單位應當加強支出的績效管理，提高資金使用效益?！弊鳛槠髽I管理理論被引入到行政單位財務管理中，集中體現了財務精細化管理的要求。雖然行政單位不直接產生經濟效益，但作為管理和公共服務的提供者，對于降低自身行政運行成本、提高資金使用效益負有義不容辭的責任，也符合當下政府會計改革的總體趨勢。

（三）首次提出了內部控制的觀念。從國內外經驗看，內部控制是企業、非盈利組織乃至政府機構抵御外部風險，防止財務舞弊、提升管理績效，實現可持續發展的有效途徑。新《規則》明確引入內部控制理念，并單獨制訂了《行政事業單位內部控制規范》，是對行政單位管理提出的新要求，對于進一步提高行政單位內部管理水平，規范內部控制，加強廉政風險防范機制建設，合理保證單位經濟活動合法合規，資金安全和使用有效，財務信息完整，提高公共服務的效率和效果將產生積極意義。

（四）加強充實了財務監督的內容，強化了降低行政成本的要求。目前行政單位監督審核程序尚不夠完善，監督力度相對薄弱，單位財務監督管理較為松散，直接導致了財務管理的低效能和國有資產的流失。新《規則》擴大了財務監督的內容：“行政單位財務監督主要包括對預算管理、收入管理、支出管理和結余管理、資產管理、負債管理等的監督”，增加了財務監督的方式，“行政單位財務監督應該實行事前監督、事中監督、和事后監督相結合，日常監督和專項監督相結合，并對違反財務規章制度的問題進行檢查處理”，體現了對行政單位財務過程管理的新思路。而厲行節約、降低行政成本是貫穿新《規則》修訂的一條主線，在關于行政單位財務的基本原則方面，增加了“降低行政成本”的原則規定，控制和降低行政成本的要求貫穿于各章節中，這是對行政單位厲行節約財務管理工作理念的進一步強化。

（五）新《規則》首次建立了財務信息披露制度。新《規則》規定“行政單位應當建立健全內部控制制度，經濟責任制度、財務信息披露制度等監督制度，依法公開財務信息”，對于單位部門預算和部門決算數據信息依法向社會公開，接受群眾監督。同時新《規則》對行政單位財務分析的和指標也做出了新規定，財務報告各項財務分析的指標也更為豐富和細化，為部門預決算的信息公開奠定了基礎，這在一定程度上遏制了容易造成公共財政重大支出管理目標不明、責任不清、效率不高、浪費嚴重甚至官僚主義現象。

總之，新《規則》的修訂，適應和體現了財政體制改革的需要，符合財政科學化、精細化管理的要求，有助于規范行政單位財務行為，加強基礎會計工作，厲行節約，降低行政成本，提高財政資金使用效益，從而保障行政單位工作任務的順利完成，促使行政單位運行機制不斷完善。作為一名行政單位的會計人員，我們應認真學習、理解和領會新《規則》的有關規定，充分認識規則修訂的重要意義，從我做起，在實踐工作中加以貫徹落實。

參考文獻：

[1] 《行政單位財務規則解讀》

[2] 《最新行政事業單位財務會計制度講解》