進一步開放個人境外投資管理

田曉琳

編者按：中國人民銀行于2014年11月14日發布了《中國人民銀行關于人民幣合格境內機構投資者境外證券投資有關事項的通知》。這意味著醞釀已久的RQDII機制終于正式推出，境內的合格機構投資者可采用人民幣的形式投資境外的人民幣資本市場，中國人民幣國際化進程將進一步加速。此舉拓寬境內人民幣資金雙向流動渠道，便利人民幣合格境內機構投資者境外證券投資活動。

同時，隨著我國經濟的不斷發展和居民個人財富的快速增長，進一步開放個人境外投資，拓寬資金出境渠道，有利于滿足居民多元化投資意愿，促進國際收支平衡，緩解外匯儲備壓力。但國際的大海不同于國內的江河，要搏擊更大的風浪，個人資本到境外投資要預先做好功課，防范各種投資的風險。以此為背景，設計了我國進一步開放個人境外投資的路徑，并就建立完善個人境外投資的配套措施提出了相關建議。

近年來，我國外匯儲備增長較快，不僅使經營管理外匯儲備面臨較大挑戰，也給我國的貨幣政策調控增加了難度。進一步開放個人境外投資，拓寬資金出境渠道，有利于有效緩解資金流入壓力，促進國際收支平衡，增大貨幣政策調控空間，滿足居民多元化投資意愿。但是，目前我國個人境外投資還存在法律制度不健全、監管有效性不高、投資渠道不暢等諸多問題。因此，開展個人境外投資管理研究，探索個人境外投資進一步放開的路徑和風險防范具有重要意義。

放開個人境外投資的必要性

有利于拓寬境外投資渠道，滿足境內投資需求。目前，合法合規的個人境外投資渠道主要包括：一是境內個人在境外設立特殊目的公司;二是通過QDII投資于境外有價證券;三是境內個人通過所屬公司或境內代理機構參與境外上市公司員工持股計劃、認股期權計劃;四是通過個人財產轉移，將資金匯到境外后再開展投資。這些渠道要么對資金用途有明確限定，要么投資額度有限，而且審批流程較為復雜，個人投資需求難以有效滿足。因此，研究探索個人境外投資管理，有利于拓寬境外投資渠道，滿足境內投資需求。

有利于完善個人境外投資統計監測，提高監管的有效性。在個人境外投資需求通過正常渠道難以滿足的情況下，部分投資者便通過分拆購匯、甚至通過違法手段將資金匯出。在外匯管理實踐中，較為常見的形式主要有：利用個人年度5萬美元購付匯額度，通過多人次分拆，陸續將資金匯出;將個人資金混同境內外資企業利潤、清算資金等匯出;通過地下錢莊跨境流動。這些個人境外投資資金以其他科目名義跨境流動，造成國際收支統計數據、個人結售匯統計數據失真，嚴重影響監管有效性。

有利于促進國際收支平衡，緩解我國外匯儲備增長壓力。截至2014年6月末，我國外匯儲備余額為39932億美元，同比增長14%。外匯儲備增長較快雖然增強了我國的對外償付能力，有利于防范國際收支風險，為國內經濟發展和深化改革創造良好的條件。但外匯儲備不斷攀升，導致央行以外匯占款形式被動投放基礎貨幣，加劇了流動性過剩壓力，對貨幣調控的自主性和有效性形成一定制約。鑒于目前個人境外投資需求較為迫切，拓寬個人境外投資渠道能夠有效緩解外匯儲備增長壓力。

我國現有的個人境外投資管理政策

個人境外投資的主要形式可以分為境外直接投資、境外證券投資以及其他境外投資。根據2008年修訂的《中華人民共和國外匯管理條例》，境內機構、個人向境外直接投資或者從事境外有價證券、衍生產品發行、交易，應當按照國務院外匯管理部門的規定辦理登記。國家規定需要事先經有關主管部門批準或者備案的，應當在外匯登記前辦理批準或者備案手續。也就是說，境內個人和境內機構一樣，在經過相關部門的審批或備案后，就可以開展境外投資，但事實上，目前居民個人開展境外投資要么無據可依，要么手續繁雜。

個人境外直接投資。個人境外直接投資是指境內個人通過設立、并購、參股等方式在境外設立或取得既有企業或項目所有權、控制權或經營管理權等權益的行為。目前境外直接投資主要相關管理部門為發改委、商務部、外匯管理局，但三部門境外直接投資的管理對象主要為企業。2004年，發改委發布《境外投資項目核準暫行管理辦法》，明確規定適用對象為我國境內各類法人的境外投資項目。2009年，商務部頒布《境外投資管理辦法》也規定，境外投資是指在我國依法設立的企業通過新設、并購等方式在境外設立非金融企業或取得既有非金融企業的所有權、控制權、經營管理權等權益的行為。目前涉及個人境外直接投資的文件為2005年印發的《國家外匯管理局關于境內居民通過境外特殊目的公司融資及返程投資外匯管理有關問題的通知》，該《通知》認可個人境外直接投資行為，但僅限于境內居民自然人以其持有的境內企業資產或權益，在境外進行股權融資（包括可轉換債融資）為目的而直接設立或間接控制境外企業。

個人境外證券投資。目前個人如需投資于境外有價證券，需通過合格境內機構投資者辦理。合格境內機構投資者制度，即QDII，是指在一國境內設立，經該國有關部門批準從事境外證券市場的股票、債券等有價證券業務的證券投資基金，它是在貨幣沒有實現完全可自由兌換、資本項目尚未開放的情況下，有限度地允許境內投資者投資境外證券市場的一項過渡性的制度安排，該項制度于2006年4月由中國人民銀行宣布開始施行。符合條件的銀行、基金、券商、保險等金融機構均可申請成為QDII。2013年以來，QDII改革步伐逐漸加快，境外市場也穩步擴大，截至2014年9月26日，我國已累計批準QDII額度846.93億美元。2013年央行工作會議提出積極做好合格境內個人投資者（QDll2）試點相關準備工作，但目前尚未開展。

個人其他境外投資。境內公司員工參與境外上市公司股權激勵計劃。2007年1月，外匯局印發的《個人外匯管理辦法實施細則》規定，境內個人應該通過所屬公司或境內代理機構統一向外匯局申請辦理境外上市公司員工持股計劃、認股期權計劃等涉外匯業務。2012年2月，外匯局出臺了《關于境內個人參與境外上市公司股權激勵計劃外匯管理有關問題的通知》，明確對境內個人參與境外上市公司股權激勵計劃由核準管理改為登記管理，但境內公司或代理機構仍需開立專戶用于相關資金存放與支出。目前境內個人參與境外非上市公司股權激勵計劃無相關規定。境內個人對外財產轉移。目前個人財產對外轉移的主要辦理依據是《個人財產對外轉移售付匯管理暫行辦法》（中國人民銀行第14號公告），《辦法》對境內個人對外財產轉移的主體資格、一次性匯出金額均進行了一定限制，體現了嚴格管理的思路。境內個人向境外提供貸款、提供對外擔保，目前暫無相關規定。但《個人外匯管理辦法實施細則》中提到，根據人民幣資本項目可兌換的進程，逐步放開對境內個人向境外提供貸款、借用外債、提供對外擔保以及直接參與境外商品期貨和金融衍生產品交易的管理，具體辦法另行制定。endprint

個人境外投資試點區域。昆山試點個人境外直接投資。2013年初，國務院批復同意設立昆山深化兩岸產業合作試驗區，并允許在試驗區開展個人跨境人民幣業務試點。同年7月，中國人民銀行批復同意試驗區內個人以人民幣開展對外直接投資。目前昆山還未有相關業務辦理。上海試點開展各類個人境外投資。2013年12月，中國人民銀行發布《關于金融支持中國（上海）自由貿易試驗區建設的意見》規定，在區內就業并符合條件的個人可按規定開展包括證券投資在內的各類境外投資。2014年5月，中國人民銀行上海總部發布《中國（上海）自由貿易試驗區分賬核算業務實施細則》和《中國（上海）自由貿易試驗區分賬核算業務風險審慎管理細則》，為區內個人進行包括證券投資在內的各類境外投資清除了障礙。

個人境外投資管理的國際經驗

總體來說，個人境外投資的管理主要可以分為兩類：一類是對個人境外投資與機構境外投資一視同仁，均采取較開放的管理政策和制度，此類主要為發達國家;另一類是對個人境外投資實施額度管理，此類主要為新興市場國家。

發達國家個人境外投資管理經驗。管理整體相對寬松，僅對個別行業、關鍵項目予以審查。美國、英國、德國、法國均對個人境外投資不實行外匯管制，無需經過事前批準。但對于一些金額較大、涉及產業安全的個人境外投資也予以一定監管。如在英國，可能會對英國產業安全或重要工業企業產生影響的投資項目，需接受一定審查和限制。注重對個人投資者的保護和鼓勵。一是實施稅收減免等優惠措施。在美國，投資者原則上需就其來自全世界的投資收入納稅，但是如果居民長期住在國外，則可以申請境外收入稅收減免。法國實行地域管轄的稅收原則，即只有境內產生的利潤在法國納稅。二是注重投資者保護。美國、英國、德國均與多個國家簽訂雙邊投資保護協定。此外，美國為投資可能產生的風險，如戰爭、匯兌限制等提供擔保。

新興市場國家個人境外投資管理經驗。實施限額管理。南非政府規定，居民個人每年跨境投資限額為四百萬蘭特，其中對境外居民或暫時在海外的南非居民發放貸款，每年不超過100萬蘭特。印度金融監管當局規定，居民個人每人每年向境外匯出資金限額為20萬美元。泰國政府規定，個人對外直接投資一年內超過1000萬美元的，需經中央銀行批準。設定投資者門檻。南非政府規定，個人境外投資者必須年滿18歲，且信譽良好。允許境內員工參與境外公司股權投資及股權激勵。新興市場國家雖然對個人境外投資普遍采取限額管理，但對境內個人參與境外公司股權投資及股權激勵較為寬松。南非、印度均允許個人參與境外公司發起的員工持股計劃。

我國進一步開放個人境外投資的路徑設計

個人境外投資進一步開放順序的選擇。目前我國境外投資法律體系不夠健全，監管手段尚不完善，投資者整體缺乏境外投資經驗，貿然全面開放個人境外直接投資存在較大風險。建議從風險可控的角度，采取漸進的開放模式，對境外投資的形式、地域、產業劃定一定范圍，待時機成熟后，再逐步擴大范圍。在個人境外投資形式上，可選擇先開放和實體經濟聯系更為緊密，風險也相對較小的個人境外直接投資;然后開放個人境外證券投資，最后開放個人境外放款。在個人境外投資的目標區域選擇上，建議先選擇港澳特別行政區，再擴大至法規較為健全、市場較為成熟的發達國家，最后擴大至所有已與中國簽訂雙邊投資保護協定的國家。在國內試點區域的選擇上，可先選擇經濟發展水平較高、民營經濟發達的地區，而后逐步擴大至全國。在貨幣的選擇上，為擴大人民幣境外使用范圍，可以本外幣同時推進。

個人境外投資管理模式的選擇。投資者資質。個人境外投資者應年滿18歲，且個人信用記錄良好。管理模式：限額管理，登記為主。建議對單個投資者按年度核定投資額度，額度以內的個人境外投資實施登記備案制，額度以上的個人境外投資實施審批制。管理部門。建議限額以上的個人境外投資由發改委審批，限額以下的個人境外投資到各地商務部門登記備案。鑒于目前外匯管理局在國際收支統計監測方面具有天然優勢，而且過去在機構境外投資監管方面也具有豐富經驗，建議由外匯管理局承擔起個人境外投資的后續監督管理職責。

個人境外投資風險防范措施。實行專戶管理，夯實數據基礎。目前上海自貿區的個人自由貿易賬戶即是對特定資金實行專戶管理的有益探索，但該賬戶的資金使用范圍更加廣泛，不太適合短期內在全國推廣。金融機構需定期向外匯局報送賬戶資金流動信息。加強監測分析。外匯局可在現有直接投資外匯管理信息系統中增設個人境外投資管理模塊，用于接收金融機構報送的個人境外投資信息，并進行實時監測分析，對非現場篩選出的異常個人境外投資交易進行延伸核查，有效防范資金異常流動。加強部門協調，建立監管體系。外匯局應主動加強與發改委、商務、稅務等部門的協調溝通和數據交換，實現對個人境外投資的協同監管。建立風險防范機制。與機構相比，個人資本流動更靈活，對各種經濟變量的反應更加靈敏，這易造成資本流動的大起大落。為避免對合法合規個人投資者的沖擊，建議采取隱性稅收的形式，即規定所有個人境外放款必須將放款金額的一定比例存放在中央銀行，如果資金按期返還，即可退還準備金。

個人境外投資進一步開放的配套措施

盡快建立個人境外投資法律體系。雖然國家發改委已于2014年8月表示，正在加快制定和出臺《境外投資條例》及實施細則，允許個人投資者開展境外投資。但是，境外投資的相關管理部門，如發改委、商務部、外匯管理局等都對境外直接投資行使一定的管理權，而且各個部門的權限并沒有較為清晰的界限，容易引發矛盾，降低管理效率。建議進一步明確個人境外投資相關管理部門在投資審批和行政服務等方面的職責分工，各部門在各自權限范圍內制定相應的部門規章和其他規范性文件，從而形成完整的境外投資法律體系，建立起職責明確、運轉有序的聯合監管機制。

完善個人境外投資服務。一是建立個人境外投資信用檔案，將個人境外投資情況納入央行征信系統管理。二是積極探索創新個人境外直接投資相關信貸產品和金融服務，加大對個人境外直接投資的融資支持。三是加強對個人境外投資前期服務指導和信息咨詢服務。探索建立專業境外投資咨詢服務機構，為個人境外投資者提供前期風險分析和論證、目標區域、目標產業或目標產品選擇方面的信息咨詢服務，減少投資的盲目性，增強投資的科學性，避免不必要的境外投資風險。四是在投資項目較為集中的地區和國家設立境外投資跟蹤服務機構，促進個人境外投資順利開展。

（作者單位：中國人民銀行南京分行）?endprint