湖北省主體功能區建設問題研究

傅智能

一、推進主體功能區建設工作現狀

1、對主體功能區建設的重要性認識充分，但存在著宣傳嚴重滯后的情況。由于匯報者多屬發改系統規劃口，對主體功能區較為熟悉，但就全域的情況來看，絕大部分老百姓，部分領導干部，甚至包括部分縣市領導班子成員都對主體功能區建設一無所知。主體功能區理念遠未普及，以至于許多相關政策只能在發改部門內打轉轉，推進工作無法有效開展。

2、對區域主體功能的定位基本認可，但對規劃如何落地心中無數。谷城縣提出其農產品主產區定位不確切，猇亭則建議將其全境劃定為省級層面重點開發區域，通山、通城因只有他們兩縣屬省級層面“重點生態功能區”處于政策空白地帶而頗覺尷尬。普遍反應的問題是主體功能明確，但次要的、附屬功能或定位不明，或與目前其它規劃相沖突。如何根據主體功能區規劃對本地國土空間進行功能分區缺乏有效的手段和方法，尚未解決主體功能區如何落地的問題。部分縣市反映應將主體功能明確到鄉鎮，賦予縣級政府劃出各鄉鎮非主體功能區域的范圍的權力，能在不與省級主體功能區規劃不沖突的前提下，劃定域內非主體功能區 “紅線”。

3、理念規劃逐步調整到位，但鮮有具體實施推進方案。在頒布《湖北省主體功能區規劃》和舉辦發改委主任培訓班后，各地市都采取了相應舉措，比如調整發展戰略、修編發展規劃等，但大都只落實到了口號中、規劃上，和保康縣一樣制定全面、具體實施方案的縣市少之又少，更多的縣市在等省里的政策和安排，對推進工作思考不夠，主動性不足。

4、主體功能逐漸凸顯，但持續推進困難重重。各地都能按照主體功能的要求搞建設、謀發展，積極調整產業結構，加大生態環境保護力度，區域主體功能逐漸凸顯。普遍反映遇到到了機制體制、規劃、政策、資源環境等各個方面的問題，持續推進困難重重。

5、對省級推進主體功能區政策需求迫切，但政策關注面較窄。主體功能區實施分類管理的“9+1”政策，目前各地市關注的主要是財政、投資、土地和績效評價政策，而對其它政策沒有足夠的重視，這為持續推進主體功能區建設埋下了隱患。

二、推進主體功能區建設需要解決的問題

1、推進主體功能區建設的機制體制不健全。目前對推進主體功能區建設的要求與縣域經濟考核指標有沖突，這點在重點生態功能區和禁止開發區表現得更為嚴重。上述兩類區域的縣市強烈要求取消對其GDP、投資和財政收入、外貿等指標的考核，或者干脆另設一套和主體功能區要求相對應的縣域經濟指標考核體系。此外，項目申報、用地指標、稅收減免、產業補貼等審批通道并沒有因為各地主體功能的不同而實行差異化管理。比如現有規定每縣每年只能新增1家享受清潔能源產業補貼的企業，這就嚴重制約了利川等生態功能區風電等特色產業的發展。省、市、縣三級政府的關系也應因主體功能不同而在有所不同，甚至同一類型的部門在不同主體功能區應有不同的權限，以適應主體功能區建設的需要。

2、限制開發區、禁止開發區財政轉移支付缺口較大。限制開發區發展受到一定限制，需要從其他方面得到援助或補償，以維持其發展。禁止開發區為了維護與提升其生態功能，經濟等方面功能的開發空間被嚴格限制，得到的援助與補償力度也應相對更大。目前此兩類地區的財政轉移支付力度較以前有較大幅度的增加，但仍遠不足以填補財政缺口或彌補因“限制、禁止開發”喪失的潛在收益。生態受益地區和發展受限地區橫向補償機制沒有建立起來，實際上縣市也缺乏建立這些機制的手段。

3、投資、產業、土地等政策與推進主體功能區建設要求不配套。生態保護區域公共服務設施建設和生態環境保護投資力度不夠，要求地方政府配套比例超出了地方財政承受能力，特色產業引導政策作用不明顯;重點開發區域基礎設施建設更多地還是在由縣市地方政府承擔，缺乏加強產業配套能力建設產業政策，建設用地靠用地規劃分期分批調整，報批手續復雜，審批周期長，許多好項目因無用地指標無法落地;同一地市內縣域之間的“飛地經濟”發展較好，但不同地市之間的“飛地經濟”因缺乏強有力的上級協調機構而運轉不靈，優惠政策的享受和控制指標的劃撥都存在諸多阻礙因素。

4、地方政府面臨生態保護的壓力非常大。這生態保護區通常是經濟社會發展相對滯后的地區，人民群眾脫貧致富的愿望非常強烈，但這個愿望的實現，大多是建立在犧牲生態環境的基礎之上。比如五峰的高磷鐵礦的開采，對其生態環境和公路造成了嚴重破壞，如不能通過財政轉移支付讓群眾生活有明顯改善，這樣的破壞無疑將會屢禁不止。在重點生態功能區，1畝山林1年補助10元，而砍伐1棵大樹可賣數百元，經濟利益的驅使使地方政府對此類破壞生態環境的行為防不勝防。生態保護要求較高，投入大，周期長，而當地政府財政收入水平都不高，對于生態保護的投入更是心有余而力不足，這在丹江口庫區因為是南水北調水源區而表現得更為突出。

此外，還有規劃銜接問題、人才技術支撐問題、主體功能區項目實施督促檢查問題、推進主體功能區建設專項工作經費問題都在調研中有所反映，這些問題的解決與否都將直接影響到主體功能區建設力度、速度和質量。

三、推進湖北主體功能區建設的建議

1、建立科學考核體系，強化考核結果應用。根據各地區不同的主體功能定位，推出不同類型的縣域經濟指標考核體系，把綜合考核評價結果，作為地方黨政領導班子調整和領導干部選拔任用、培訓教育、獎勵懲戒的重要依據。對主體主體功能區建設進度和質量也要進行監督考核，并將完成情況作為上級政府調整對該區域支持力度的重要指標。

2、完善財稅制度，加大限制開發區、禁止開發區財政轉移支付力度。按照基本公共服務均等化的原則，完善財政縱向、橫向轉移支付制度和對口援助機制，實現主體功能區基本公共服務均等化;營造與區域發揮主體功能相適應的財稅政策環境，引導資源要素合理向目標功能區流動;彌補區域經濟活動的外部性，建立生態環境補償和生態產品購買機制，引導市場主體節約資源和重視環境保護。

3、完善其它相關政策措施，實行分類管理的區域政策。將政府預算內投資分為按主體功能區安排和按領域安排兩個部分，實行二者相結合的政府投資政策，發揮政府引導民間投資的作用，促進民間投資為形成主體功能區的目標服務;推進產業結構優化升級，促進形成重點開發區千億支柱產業和其它開發區綠色特色產業相互輝映的空間開發格局;完善各類主體功能區的土地利用總體規劃，對不同主體功能區實行差別化的土地利用政策和土地供應計劃管理辦法;統籌城鄉發展，落實支持和保護農業發展的政策，促進城鄉經濟社會發展一體化;通過選擇合適的產業發展方向和經濟活動強度，形成與主體功能相適應的人口數量和質量分布格局;以保持和改善環境質量、維護適宜人居的生態服務功能為目標，實行分類管理的環境保護政策;加強應對氣候變化能力建設，著力改善氣候環境條件。

4、做好規劃修編銜接工作，強化規劃的約束引領作用。維護主體功能區規劃的戰略性、基礎性和約束性，做好其它規劃中空間規劃與主體功能區規劃的銜接。各縣市要制定主體功能區實施方案，開展主體功能區示范工程建設，引導各地特別是農產品主產區和重點生態功能區按照主體功能定位推進發展。深入開展培訓，在全省掀起學習主體功能區規劃的熱潮。大力加強主體功能區宣傳，通過多種方式宣傳主體功能區戰略的重大意義和主要內容，在全社會形成廣泛共同，讓人民群眾都能積極參與到主體功能區建設中來。endprint