發展戰略性新興產業，政府應“有所為、有所不為”

◎江飛濤

發展戰略性新興產業，政府應“有所為、有所不為”

◎江飛濤

發展戰略性新興產業是中央政府在國際金融危機發生后提出的戰略性抉擇，也是推進我國產業轉型升級和經濟發展方式轉變的重大舉措。近年來，戰略性新興產業發展得到了快速發展，同時也暴露出了一些突出的問題，政府行為的越位和缺位正是這些問題產生的根源。準確把握政府在發展戰略性新興產業中的作用和行為邊界，進而對當前政策及政策思路中存在的問題進行深入反思，具有重要現實意義。

一、戰略性新興產業發展中面臨的突出問題

部分行業競爭扭曲與產能過剩問題嚴重。各級地方政府以異乎尋常的熱情和政策力度扶持新興產業發展，光伏、風電設備等一些行業出現較為嚴重的競爭扭曲與產能過剩問題。目前，我國有300多個城市在發展光伏產業，其中有100多個城市已經建立了光伏產業基地，各地均為當地的光伏企業提供包括廉價土地、稅收優惠、優惠電價甚至設備投資補貼在內的各種優惠政策，嚴重扭曲該行業企業的競爭行為與全行業的競爭態勢。當前，有2000多家企業在從事光伏產業，有1000多家組件生產企業，光伏組件實際產能近40GW，實際產量21GW，產能嚴重過剩，多數企業處于停工半停工狀態，尚德、賽維等龍頭企業深陷破產危機，全行業面臨嚴峻的形勢。風電設備制造行業，一方面是許多地方提供各種優惠政策重點扶持的行業；另一方面，風力資源豐富地區采取“資源換產業”的地區政策，大企業不得不在當地建廠以獲取風能資源和訂單。這些行為都扭曲了市場以及市場中企業的競爭行為，進而導致行業面臨較為嚴重的產能過剩，目前風電設備制造業40%以上的產能處于閑置狀態。

核心技術缺乏。我國發展新興產業大部分靠引進技術，不掌握核心技術，這嚴重影響未來我國戰略性新興產業的健康發展及其在全球價值鏈上的提升。如，新一代信息技術產業中最核心的關鍵產品集成電路芯片，我國連續多年大量進口，進口額僅次于原油；又如新能源汽車，鋰正級、薄膜等核心材料主要從日本、美國進口，電機控制系統的核心技術國內企業亦不掌握，電控系統中占硬件成本大部分的芯片全部是進口；又如風電設備，我國企業在風機整機的研發和設計上依然沒有掌握核心技術，國產化的設備中絕大部分技術依靠國外引進，變流器、主軸軸承、控制系統等關鍵零部件還要依賴大量進口，標準和檢測體系不健全；在高端裝備制造領域，深水海洋石油裝備，90%的高檔數控機床、95%的高檔數控系統，80%的集成電路芯片制造裝備、40%的大型石化裝備、70%的汽車制造關鍵設備及先進集約化農業裝備仍依靠進口。

創新動力嚴重不足。當前制約戰略性新興產業長期健康發展的一個重要因素是多數企業創新動力不足，熱衷于擴大生產規模，創新研發投入不足。科技部提供的數據顯示，2010年我國大中型工業企業有研發活動的只有28.31%，研發收入占主營業務收入的比例只有0.93%，遠低于發達國家企業研發投入2.5%-4%的水平。盡管國家出臺了大量扶持政策鼓勵企業自主創新，并提供相應的財稅政策支持，卻難以有效激活企業創新積極性。

二、中國戰略性新興產業發展中的政府缺位與越位

我國戰略性新興產業發展政策制定和實施中的政府缺位與政府越位，正是導致以上突出問題并進而阻礙新興產業長期健康發展的重要原因。政府缺位是導致企業創新動力缺乏、創新效率不高與核心技術缺乏的重要原因；而政府越位則導致部分戰略性新興產業嚴重的競爭扭曲與產能過剩問題，加劇戰略新興產業發展中的技術風險與市場風險，政府越位還帶來設租、尋租等問題。

政府缺位主要表現在，政府為新興產業發展構建良好的制度環境及市場環境方面進展相對緩慢。一是要素市場嚴重扭曲的問題并未明顯改善。要素市場扭曲會嚴重降低和抑制企業通過創新活動來獲得企業利潤的動力。政府控制土地、資本、勞動力等關鍵要素的定價權，使得企業可以通過尋租獲取超額利潤，大量尋租機會的存在會明顯降低企業進行創新活動的動力。二是知識產權制度和執行機制中的根本缺陷依然存在。企業進行創新活動無法得到正常收益回報，從而降低了企業創新的動力。三是金融體制改革滯后，資本市場發育不足，多元化、多層次的投融資機制尚未形成，不能適應戰略性新興產業發展的需要。四是部分領域體制改革滯后，例如“三網融合”相關管理體制、電網行政性壟斷改革與智能電網建設、排污權交易體制、新能源產品定價機制等方面的改革滯后，都是制約相關行業發展的重要因素。五是由于政府管制和缺乏相應的市場制度，創新成果產業化中介組織缺乏且行為不規范，知識產權等無形資產管理程序復雜、評估作價困難、周期漫長，缺乏股權激勵手段，不利于調動創新創業積極性。六是科研體制改革不完善，科技研究與市場、經濟脫節問題突出，科研成果轉化率低，科研效率也亟需提高。

政府越位方面則主要體現在三個方面：一是政府代替市場選擇重點發展的產業、技術創新路線甚至工藝與產品進行重點支持。例如：《節能與新能源汽車產業發展規劃（2012-2020年）》將電動汽車與插電式混合動力汽車作為中國新能源汽車發展的主要技術路線，《太陽能光伏產業“十二五”發展規劃》則詳細規劃了企業規模、市場結構、技術經濟等方面的一系列目標，并列出了重點發展的領域、技術和產品。政府作為面臨嚴重信息約束的政策制定者，實際上無法選擇應該發展或者不應該發展的產業、應該開發或者不應該開發的技術，這些只能由市場與競爭過程來決定，否則會放大新興產業發展的技術風險與市場風險。例如，日本政府主導的第五代（人工智能）計算機計劃，不但沒有實現趕超反而延緩了整個日本計算機產業的發展。此外，日本政府主導的在模擬高清晰度電視的研發等項目上也都遭遇了同樣的失敗。從目前來看，中國力推電動汽車的做法代價大，收效甚微，被扶持企業在電動汽車項目上嚴重缺乏自生能力，且一旦其他技術路線成為主導技術，前期的巨大投入將付之東流。

二是政府選擇特定新興產業企業進行補貼和扶持。這種政策傾向實際上由政府代替市場來挑選創新的主體和產業發展的主體，而實際上政府是很難知道哪些行業的哪些企業具有更強的創新能力以及具有更高的效率。企業的創新能力、創新動力和生產經營效率處于不斷的變化中，政府更不可能實時、動態、準確了解這些市場信息。當前政策中挑選出來重點扶持的企業多為大型在位企業尤其是大型國有企業，這些企業多數創新動力不足且創新效率不高。而在新興產業中，許多突破性的技術創新往往是由中小企業來實現的。此外，政府補貼的領域應主要集中于基礎研究和產業基礎技術研究方面，不宜將補貼的領域放得過寬，否則會帶來較為嚴重的尋租行為。

三是地方政府為新興產業產能投資提供大量優惠政策，甚至直接參與企業組建、投資等各個環節。這在很大程度上是替代、扭曲市場的資源配置功能。在中國，產業政策支持意味更容易獲得地方政府廉價土地的支持、稅收優惠甚至財政補貼，以及更容易獲得地方政府在融資上的幫助。一旦技術壁壘被打破，在地方政府投資優惠政策的作用下，大量新的進入者會涌入這個新興行業，對于這個行業的產能投資會隨之激增。地方政府的大量優惠政策一方面給投資企業帶來了大量補貼性收益，另一方面使得企業能以較少的投資撬動大的投資項目，并將投資風險轉嫁給銀行和社會。在這種體制下，當某個新興行業的市場出現市場需求的擴張時，整個行業和行業中的多數企業都會對需求的擴張做出過度反應，導致行業產能遠大于市場需求的擴張。當前，太陽能光伏產業出現的嚴重產能過剩現象以及全行業所面臨的危機，正是體制扭曲下地方政府以超乎尋常的熱情推動太陽能光伏產業產能投資的結果。我們從江西賽維、無錫尚德等許多企業建立和發展過程中，不難發現地方政府的深度參與。

這還不是問題的全部，對于產能投資環節大量的投資補貼和投資優惠政策會誘發企業的尋租行為，使得企業經營者將更多的精力和更多的資本放在追逐地方政府的低價土地等尋租行為上，而不是把更多的投入放在研究開發和技術工藝的改造升級上，這也使得新興行業中的企業在國際競爭中更依賴以政府補貼和低污染排放標準所帶來的所謂低成本競爭力。

三、政策與建議

市場機制的真正價值在于激勵市場主體尤其是企業家去發現新的市場機會、去不斷創新，并為他們發現市場機會、收集和利用創新所需的市場信息與知識方面提供了目前為止最為有效的制度安排。作為激勵和實現創新、乃至發展戰略性新興產業的基礎制度，市場機制的作用是政府無法替代的。新興產業的發展往往會帶來商業模式、組織模式、創新模式的巨大改變，而原有的某些制度安排常常會阻礙這種改變，從而會阻礙新興產業的發展，這時需要政府根據市場經濟的基本準則調整相應制度安排，擴展市場的作用范圍，順應新興產業發展的要求。對于發展中國家而言，由于市場體制存在諸多不完善的地方，嚴重影響創新與新興產業發展。此時，完善包括知識產權制度、金融體制等在內的市場制度，打造有利于創新和新興產業發展的制度環境和市場環境，對于發展中國家發展新興產業、實現轉型升級而言具有更為重要的意義。

發展戰略性新興產業，政府應當“有所不為，有所為”。“有所不為”指的是政府在越位的領域，應約束自己的行為，避免直接干預和替代市場；“有所為”指的是，政府應當在目前缺位的領域積極作為。具體而言，“有所不為”指的是：一是政府不宜主導產業以及產業技術發展的方向，不宜代替市場選擇重點發展的產業、技術創新路線甚至工藝與產品；二是不宜破壞公平競爭的市場規則，偏向性地選擇特定的企業進行扶持，政府補貼的領域也不宜放得過寬，應集中在基礎科學研究和產業基礎技術研發領域；三是不宜扭曲土地、資本等要素價格，為戰略性新興產業企業的產能投資提供投資補貼。

對于現階段中國而言，在“有所為”方面，為戰略性新興產業的發展構建良好的制度環境和市場環境，是中國政府當前最為緊迫的任務。第一，需要全面加快和推進要素市場的市場化改革和進程，減少市場扭曲與尋租所造成的中國企業自主創新動力不足的問題。第二，放松政府管制，大幅減少政府對于微觀市場的干預，為新興產業的發展創造一個開放、公開、公平的競爭環境。開放、競爭的市場環境是激勵技術創新的最為有效的機制。第三，健全和完善知識產權制度及其實施機制，加強知識產權的保護，加強技術創新的激勵機制。第四，健全和完善金融體制，知識產權交易評估體制，制定和實施促進中介機構健康發展的相應政策與制度，提高市場自我協調和組織能力，以充分發揮市場作用動態性資源配置效率，完善資本市場支持戰略性新興產業的技術創新和產業化進程。第五，進一步推動科研體制改革，加強國家創新體系建設，促進產、學、研之間的協作，強化科技資源的開放共享。第六，積極推進壟斷行業的行政管理體制改革，尤其是推動電力行業的管理體制改革，為清潔能源的發展掃清制度性障礙；推動電信網、廣播電視網、互聯網的管理體制改革，為“三網融合”掃清制度性障礙，等等。第七，推進環保體制改革以及建立和完善排污權交易制度，為節能環保行業的發展提供必要的制度條件。

技術創新尤其是基礎研究的重大突破是戰略性新興產業發展的基礎和核心。因而，在構建良好市場環境與制度環境的基礎上，政府還應當在財政上加大對于基礎研究和產業基礎技術研究開發的投入力度。并將這種資金投入的分配與使用、對于產出成果的審核與評價置于公開、透明的程序與體系下，并以此為基礎提高科技投入的產出效率。具體而言，政府應從以下幾個方面支持和鼓勵技術創新：第一，將政府對技術創新的支持定位于產業研究和開發階段，建立撥款與稅收減免相結合的支持政策體系，并進一步加大投入。第二，加大財政投入，加強國家科技公共服務平臺建設，鼓勵和支持國家重點實驗室的開放運行，支持各大高校、科研機構、大型企業的研發部門為增進科技創新活動和推廣科技成果而建立開放型的知識管理和技術服務平臺，建立和完善公共科研數據的管理和共享機制，推進科研數據的共享。第三，拓展現有的稅收優惠政策，對于所有行業的企業對高新技術的自主開發及自主開發技術在生產中的應用，均給予適當的稅收減免。第四，允許企業特別是有較好發展前景的中小企業，按其銷售收入一定比例提取科技開發基金，以彌補科技開發可能造成的損失，并規定科技開發基金必須在規定時間內用于研究開發、技術更新和技術培訓等方面。

（江飛濤，中國社科院工業經濟研究所研究員。本文為國家社科基金重大招標項目“重點產業結構調整和振興規劃研究”（批準號10zd&026）階段性成果之一/責編 張棟）