村干部壟斷村集體經濟的現象和分析

◎李萬忠

村干部壟斷村集體經濟的現象和分析

◎李萬忠

村是最基層的治理單位，村治也是國家治理結構中與廣大農民距離最近、感受最直接的部分。村治的關節在村干部，村干部不是公務員，但在相對分散封閉的鄉村中，他們一方面是國家最基層的觸角，是上面千條線匯集到最后的那根針，另一方面他們是村民眼中距離最近的權威代表。

全國數百萬個村莊，情況千差萬別，不能一概而論，但就筆者從事鄉村工作20多年的經驗來看，村干部壟斷村集體經濟并從中獲利的現象存在廣泛。同時這種現象也和村官腐敗、村級賄選、村民上訪等不良現象并行出現，相互纏繞，影響不容忽視，在很多地方已經成為一種鄉村痼疾，損害多數村民的切身利益，影響了黨群、干群關系。為了改善村莊治理，尤其是改善村集體經濟管理，國家推行了多項改革措施，比如：民主選舉村委會干部、實行村帳鄉管、成立民主理財小組、村務監督委員會，但都難以遏制這一現象。因此，筆者基于自身工作經驗，嘗試著對其進行初步的分析：

首先集體經濟是村干部主要利源。村干部不是公務員，不能獲得公務員工資，只能作為不脫產干部獲得一定補助性收入，這種收入的多寡因地區而不同，在中西部普通農村一般不超過千元每月。但同時村莊的土地、林木、塘壩等主要經濟資源都歸集體所有，由村干部代理和掌控，由國家提供各種經濟資源比如征地拆遷的補償、各種涉農補貼一般也由村干部經手發放。村干部位卑但權重，薪酬低但掌握經濟資源多。對他們來說，主要收入經常并不是來自工資和補助的顯性收入，而是各種來自掌控集體經濟的隱性收入，甚至是灰色黑色收入。能夠當上村干部的人，一般都是鄉村里的能人，村干部職位對他們的吸引力通常并不是來自那一點微薄的補貼，更多的或者是出于服務鄉里的愿望，或者就是掌控村莊集體經濟帶來的額外收益。事實上，主要的恐怕就是后者。

二是鄉鎮政府難以監管。村干部并非鄉鎮政府的下屬工作人員，但大部分鄉鎮工作卻必須由他們承擔和配合。一般情況下，鄉鎮干部為了讓村干部配合工作，對村干部壟斷村集體經濟“睜一只眼閉一只眼”，給與默認。即便村民告狀，只要告得不兇，也會站在村干部一邊，盡力撫平化解。我駐村24年，駐過大村、小村，窮村、富村，我的經驗是只要不觸及村集體財務管理，村干部一般會支持工作，但一旦想規范村集體財務管理工作，就會生出種種麻煩，工作就會處處不順，村干部不配合了。鄉鎮干部若再進一步，村干部就開始“罷工”，什么事情都不做不支持了。如果駐村干部明白了村干部的意圖，就此打住，那雙方會重歸于好。不說一般的駐村干部，即使是鄉鎮主要領導對村集體財務管理嚴一點，一樣會引起村干部的對抗。如果鄉鎮領導真要堅持原則繼續做下去，就會面對村干部的集體對抗，需要他們執行配合的工作就會陷于停頓。等到組織考察時，還會有大量的負面聲音。等到鄉鎮黨代會、人代會選舉時就有可能會面臨跳票。無論是駐村干部還是鄉鎮主要領導，其核心利益都是要圓滿完成上級交辦的工作任務，以便獲得認可、表揚、提升等集體與個人利益，而如果為了規范村集體財務管理而與村干部對抗，于自身完全沒有利益甚至有可能遭遇眾多麻煩，而且會對各種需要完成的工作任務造成嚴重負面影響，鄉鎮干部不會做此選擇。這也是為什么村務公開、村賬鄉管等種種制度設計，常常只能流于形式，而無法達到設計目的的一方面原因。至于村級財務管理制度，那更多是掛在墻壁上、放在辦公桌里的一紙空文，難以落實到操作層面上來。

只有到了村支書、村主任阻礙鄉鎮政府工作，與鄉鎮主要領導真的到了扯破臉皮的程度，鄉鎮才會安排鄉鎮紀委、財政所、經管站等部門對該村的集體財務進行徹底清查，只要認真查處，問題當然多多，從而達到撤換該村村支書或者村主任的目的。通常的情況下是讓對方主動寫出辭職報告，體面下臺。但這種情況發生很少，筆者24年間也只看到3次。村干部是聰明人，一般不會弄到這種地步。即便這樣，鄉鎮黨委政府領導也必須要迅速地找出實力相當的人來當村支書、村主任，以便抵消被撤職或者被辭職的村干部對工作的阻礙作用。因為能當村支書、村主任的都有一批鐵桿支持者，反對的力量不可小覷。這樣，查賬實際是鄉鎮黨委政府對村干部的一種制約手段，而非對村民負責的常規管理。

三是普通村民、村民代表難以監督。民主監督是《村民委員會組織法》規定村民所擁有的權利。這種方式改變了原來那種單一的自上而下的監督模式，把監督權交給村民，由村民（也是選民）監督自己選出來的村干部，從而實現民主監督。但這種制度安排卻難以落地生根。雖然不少普通村民、村民代表對村級村務不滿，但因為非局中人，對村級財務具體的收支不知情，也無真憑實據，只能私下口頭說說而已，真正上訪告狀，那是拿不出過硬證據的。其實村民、村民代表就是知情也不敢在會上說，不敢當著村干部的面說，怕打擊報復。哪個村民敢說，村干部會聯合起來整治他，有的村干部本人不出面，他的支持者會借別的事由來報復；有的村干部則直接赤膊上陣。如某村民講了村里財務不清的事情后，村主任借酒發瘋，與村民打架。所以一般只有極少數村民敢于出頭說這個事，但缺乏其他村民的呼應，也就難成氣候。2014年9月的某地電視問政節目中，還有這樣的案例：一位村民因為反映村集體財務管理混亂，而被村組干部報復，家里的電線、水管數次被切斷。一個村的人口有幾百至幾千人之多，普通民眾即使告贏了村干部，輪到自己名下的集體財產也不會太多，預期利益小而遭受報復的風險大。而這幾百至幾千人的集體財產由幾個村干部手中里管理與處置，數額就非常大了。所以，村干部會抱團維護小集團的私利，而普通村民卻難以團結起來維護公共權益。

四是制度嵌入與組織設置失靈。為了實現村民對村集體經濟的民主管理、民主監督，黨和政府先后設計了村級財務公開，村賬鄉管等制度，增設了民主理財小組、村級財務監督委員會等組織。但這些制度與組織的作用卻被村干部運用“上有政策，下有對策”的方法抵消。財務公開，大多籠統而缺少細節。比如招待餐，只公開金額，時間、地點、事由卻不公布，有時還會混淆開支項目，把一些吃喝玩樂的開支混入其他項目。這樣，村民霧里看花，不知所以；村賬鄉管，多數村干部開支后，一年半載才把發票交到鄉鎮經管站做賬，一樣也是以混淆為目的。村賬鄉管門檻相當低，村級開支中大部分是白紙發票，但一樣入賬。一般的鄉鎮經管員對村干部提供的單據，只看有沒有村級理財小組的公章，而不會追問這些資金開支是否合法。有些村干部洋洋自得地說：村賬鄉管并不影響我們用錢。村賬鄉管在某種程度甚至異化成為村干部亂用公款的“遮羞布”，當有村民或者村民代表質疑村集體開支存在問題時，村干部一句話就撇脫了自己的責任：發票都交到經管站去了，他們都審查合格了，你們可以去查呀。村賬鄉管成了用鄉鎮政府信譽來為村干部亂開支擔保；民主理財小組，其成員常由村干部選任，鄉村俚語即：兒子監督老子。再者，進入民主理財小組一般也就意味著進入了分肥圈子，能夠或多或少地享受由村里提供的補貼和好處，本身也是得益者，監督也就難免浮光掠影，敷衍馬虎了。再次鄉村是熟人社會，關系網錯綜復雜，揭開面子，撕破臉皮也非易事。最后，如果有人真的認真監督，村干部一般也有能力把他隔離出民主理財小組的范圍。2013年開始設立的村級財務監督委員會，其工作目標是：整合村務公開監督小組、民主理財小組、黨風監督員等監督力量，作為村務監督委員會的一部分，行使村務監督職能的，但就目前而言，這些制度和組織設置尚未真正落地，發揮作用。

五是村干部的利益共同體化。前后任的村干部都不會說出村財務的奧妙。即使一些被選下來，心中有怨氣的村干部，一般也不會把財務亂象作為攻擊對方的藉口，原因很簡單，自己也有份，出了問題，也脫不了干系。再者自己也許還有重新任職的機會。如果把窗戶紙捅穿了，下次自己上任也沒法干了。于是，對村級財務三緘其口，成了離任村干部的必須遵守的潛規則。作者24年間，接觸的離任干部數以百計，只有一個不甘心下臺的離任村支書，因為怨恨村主任及其支持者在村黨支部換屆選舉中沒選他，心中的怨氣實在難以壓制，把村級財務上的一些秘密在村民中宣揚，以此攻擊在任村主任，還因此與在任村主任發生過沖突。但最后，還是在其他干部的勸說下閉口不說了。

初次競選村干部的，雖然有些會把攻擊現任村干部的一些不合理財務做法作為拉票的手段，但一旦當選，則迅速與原有的村干部合流。一個村民說：“老A選舉之前，到我們組家家戶戶來說，‘只要你們選我當村主任，我上來就要清村支書的帳’，我們都投了他的票，期望他上任后會有不同的做法，誰知才一個月，兩個人（村主任與村支書）喝酒吃飯在一起了，就連到集市趕集，村主任有臺摩托車，都帶著村支書一起去。”關系好到這種程度，之前的承諾自然落空了。

六是村官在集體經濟中多吃多占的歷史陋習。村官利用手中職權占集體便宜早已是一種村民習以為常的現象。在人民公社時期，生產隊的干部把隊上的集體財產當作自己的奶酪的現象也所在多有。在老年村民的記憶中，生產隊干部給自己定的工分補助特別多。一個女社員，一年到頭不請假，拼死拼活也不過2000工分左右，少的也就1600工分。一個女生產隊干部，則可以高達5000多分，這是什么緣故呢？生產隊干部開會要記工分，會計記賬也要補助工分，到年末了，每個生產隊干部還要補助1000～2000多分。男生產隊干部一年的工分可達6000～7000多分，是男社員的2～3倍。榨茶油的時候，生產隊干部喊上幾個關系好的社員去榨油，用公家的油炸油巴子吃，不僅自己吃，還要分很多帶回去給家人吃，這是明面上的，私下里還有一些生產隊干部，私分、合伙偷盜隊上的糧食。社員知道這些情況，但通常也只能無奈接受。“哪個敢說，干部合起來整他，連口糧都扣住不發。”“一些隊干部子女多，勞力少，也不比我們勤快，家里卻過得好得很。我們一年到頭，撅起屁股做個不停，還要超支、欠隊上的債”。歷來如此的事情總是更容易被人接受，即使不公也容易被默認。不管是人民公社時代的村干部的多吃多占，還是現在村干部對集體經濟的壟斷，村民一般都會默認，認為你當村干部，這口肥肉是你吃的。所以，村民雖有怨言，村里秩序卻大多還保持穩定。

七是懲罰機制難以落實。村官再腐敗，大不了是下一屆不當這個村干部了。這里有兩種情況：一是村官出了經濟問題，鄉鎮的處理，無非是對其撤職了事，極少追究其法律責任；二是村官的競爭對手或者村民對腐敗的村官，最大要求也就是讓他下臺。比如為不讓腐敗的村官繼續擔任職務，采用上訪告狀等手段將其拉下馬。而沒有誰想要追究其法律責任，更沒有誰想通過這樣的活動來規范村集體經濟管理。這種反腐通常只是更替村官或者競爭村官職位的一種手段。2008年，某村村主任的部分支持者來鎮政府上訪，告村支書貪污挪用公款，要求鎮黨委撤銷村支書的職務，不然就要集體到赴省進京上訪，給鄉鎮主要領導施加壓力。鎮黨委鑒于事實俱在，也迫于村民上訪的壓力，撤銷村支書職務，任命一個鎮干部兼任一段時間的村支書。半年后，村主任順利接任村支書職務，一場風波得以平息。侵吞、揮霍村集體經濟的收益那么大，風險那么小，一些村官把村集體經濟當成自己獨霸的奶酪也就不足為奇了。

八是鄉村社會有倚強凌弱和以勢壓人的傳統規則。在相對封閉和分散的鄉村里，在人情社會溫情脈脈的表象之后，經常是恃強凌弱，以勢壓人的場景，只是被壓和被欺者常常默認這種強者多占的規則，默默忍受。一則行政機關和司法機關所能提供的保護和救濟常常遙遠而難以企及，即使它們公正廉明，鄉村里也經常缺少尋求這種幫助的知識，但身邊的強橫者卻近在眼前，走不掉躲不開，如果不是忍無可忍，那就還需再忍。二則，在當下的鄉村里，非常缺少能夠常態化溝通博弈的社會組織資源，一般來說只有一些小而堅的小共同體，最常見就是由村干部組成的小團體，其他較多的還有宗族或者干脆就是黑社會，大多數情況，他們又是互相勾連結合的。而真正能夠組織常態化的集體行動、談判和博弈的組織機制幾乎是不存在的。

村干部的共同體化，一起以集體經濟為自己的奶酪，鄉鎮政府難以監管，村民難以監督，鄉村社會也難以自己發育出對抗和制衡的機制，由國家和政府設計推動旨在改善村治的嵌入制度與組織設置又常常不能真實發揮作用，懲罰機制也常常難以落實，再加上一些惡質的傳統和潛規則，使得村集體經濟很容易淪為主要由村干部壟斷、支配的蛋糕。這一現象是鄉村發展的絆腳石，是鄉村公平正義的一大阻礙，不可不關注，不可不重視。

（李萬忠，湖南省郴州市北湖區史志辦主任/責編 張棟）