鄱陽湖生態經濟區環境保護的法律思考

提 要 目前，鄱陽湖生態經濟區存在森林植防護效益低下、濕地植被退化加劇、土地沙化呈遞增態勢、水質污染日益增加等生態環境問題，從鄱陽湖生態經濟區環境立法、司法以及執法三個方面進行積極思考，提出相關的法律應對策略，以期對鄱陽湖生態經濟區建設發展有所幫助。

關鍵詞 鄱陽湖生態經濟區；環境問題；法律對策

作者簡介羅賢勇（1974—），男，宜春學院經濟與管理學院講師，碩士，研究方向為經濟法。（江西宜春 336000）

基金項目江西省教育廳教育科技項目2011年立項課題。（GJJ11597）

2009年12月12日，國務院正式批復《鄱陽湖生態經濟區規劃》，標志著建設鄱陽湖生態經濟區正式上升為國家戰略，是江西發展史上的重大里程碑，對實現江西崛起新跨越具有重大而深遠的意義。但從目前來看，鄱陽湖生態經濟區生態環境現狀堪憂，森林植防護效益低下、濕地植被退化加劇、土地沙化呈遞增態勢、水質污染日益增加等環境問題日益顯著。探討如何從法律角度對環境實行有效保護，促進鄱陽湖生態經濟區經濟健康有序發展，具有一定的現實意義。

一、鄱陽湖生態經濟區存在的環境問題

1.森林防護效益低下。隨著人口的增長森林資源的過度采伐和不合理開發利用以及毀林開墾、開礦、筑路一度造成環鄱陽湖區森林資源持續下降森林植被受到嚴重破壞。80年代末雖進行過大規模的人工造林森林面積、蓄積量有所回升但森林的質量不高主要表現在？押 1森林覆蓋率僅為全省的40%？鴉 2林種結構不合理用材林比重大防護林比重小？鴉 3針葉純林面積大闊葉林和針闊混交林面積小？鴉 4林分郁閉度小單位面積蓄積量低。由于森林質量和林地資源流失森林涵養水源、保持水土、防風固沙、調節氣候的功能大大削弱生態環境嚴重失衡。1

2.濕地植被退化加劇。長期以來鄱陽湖濕地植被受自然和人為因素的影響，發生著一系列的演變，其中人為因素的影響更為強烈。湖灘草洲的實際分布面積逐年減少，最主要的原因是大面積的柴、草洲被圍墾；洲灘植被生物量逐年下降，鄱陽湖洲灘植被基本上處于一種掠奪式的無序利用狀態，利用方式粗放、原始只利用不保護，使洲灘植被的產量和質量下降大大降低了資源的利用價值。

3.土地沙化呈遞增態勢。森林植被數量的減少和質量的下降，導致水土流失加劇。據統計，區內水土流失面積達43.3萬hm2，占土地總面積的20.1%，其中強度流失面積15.2萬hm2占土地總面積的7.0%，年土壤侵蝕量達2600萬噸。區內有77%的縣區列為江西省主要的風沙化治理縣，現有沙荒面積2.3萬hm2，目前仍呈蔓延之勢，個別地方出現了沙進人退現象。

4.水質污染加重。鄱陽湖因吞吐型湖泊特點水位漲落受五大水系及長江來水雙重影響豐枯水位面積差極大。枯水期水量僅為豐水期的1% -2%，污染物排放無太大變化，此時水體水質最差。水期正值農耕時期，化肥農藥的大量施用，使大量有機物隨水土流失和地表徑流進入鄱陽湖，此時污染排放負荷最重。鄱陽湖采砂作業及航船舶排放的油污水，也對水體水質造成破壞。2

5.水資源憂患意識薄弱。少數地方和企業對國家產業政策和環境保護認識不到位，有些污染企業和項目存在環境污染事故隱患，違法排污現象時有發生。粗放型經營造成部分地區已無富余環境容量，對可持續發展形成了制約。

6.缺乏統一管理機制。目前在流域和湖區的環境管理方面，農業、林業、水利、水產、國土、海事、環保等部門各司其職，管理體制不順，職能交叉重疊存在多頭管理、多頭不管現象，亟需制定統一的管理協調機制。

二、鄱陽湖生態經濟區環境保護的法律對策

（一）建立完善環境保護地方法規，建立生態補償法律制度

1.建立完善環境保護地方法規，做到有法可依

隨著立法意識的增強，江西省陸續出臺了一些法律法規。如《江西省環境污染防治條例》、《江西省生活飲用水水源污染防治辦法》、《五河源頭和鄱陽湖生態環境保護條例》和《鄱陽湖生態經濟區環境保護條例》，這些法律法規的出臺對鄱陽湖生態經濟區環境的改善起著非常重要的作用，但這些法律法規還不夠完善，今后全省在執行法律法規的過程中應不斷將執行情況反饋給省人大常委會和省政府，省人大常委會和省政府在做好充分調查的基礎上，要不斷完善相關的法律法規，確保做到鄱陽湖生態經濟區環境有法可依。

2.建立生態補償法律制度，維護公民的合法權益

現行的生態補償政策主要根據《占用農業灌溉水源、灌排工程設施補償辦法》、《蓄滯洪區運用補償暫行辦法》、《退耕還林條例》、《水法》、《礦產資源法》、《土地管理法》、《漁業法》及江西省《鄱陽湖濕地保護條例》、《平垸行洪退田還湖移民建鎮若干規定》等法律法規中的相關規定。這些現行的生態補償政策在保障湖區百姓的基本生活幫助恢復生產方面起到了非常重要的積極作用。但也存在著內容不夠完善、管理部門多各自為陣。補償方式單一、相關法律體系不完善等問題。

這些問題將在鄱陽湖生態經濟區和水利樞紐工程建設過程中有更加突出的表現。要有效地解決這些問題，就應該合理地建立生態補償法律制度，首先，應盡快制定一部《鄱陽湖生態經濟區生態補償條例》，該條例應具體包括以下內容：一是明確補償的對象。補償對象應包括對鄱陽湖生態經濟區生態建設做出貢獻者、生態環境毀損受害者及因環境保護和建設而致財政收入減少的當地政府。二是確立科學的補償形式和標準。首先，補償形式應主要包括：征收國家生態補償稅（費）、設立生態建設專項資金、發行生態補償彩票、國家財政的轉移支付、共同開發經營等方式；國家專項出資補貼生態保護的教育培訓；其次，補償標準應當與對鄱陽湖生態經濟區的生態貢獻相適應。三是明確生態補償資金的監督管理和使用。首先，江西省財政設立鄱陽湖生態經濟區生態資金專戶，各地方財政設立相應專戶做到分級管理，統一組織，集中使用；其次，環保監督管理部門征收的生態補償費應法定專款專用，統籌安排，量入為出，如有結余則可轉下年使用，保證該費用的穩定增量與存量；再次，審計部門要加強監督，及時公布規費使用流向；最后，公眾可以根據《政府信息公開條例》的規定，依法定程序要求資金管理部門定期、不定期公布資金的使用流向及效能，行使公眾的外部監督職能。

（二）強化司法救濟措施，為環境保護提供司法保障

1.健全司法機關統一指導協調機制。一是出臺司法政策，對轄區法院司法工作進行針對性指導。鄱陽湖生態經濟區建設是一項長期性的發展戰略，環境保護新情況、新問題層出不窮，出臺司法政策，成為法院能動司法，主動介入鄱陽湖生態經濟區環境保護的首要路徑。二是建立區域聯動司法機制，對域內環境侵權案件進行統籌協調。成立生態經濟區案件協調機構，建立集中指定管轄制度，對因生態經濟區環境污染導致的以同一企業為被告、多個法院有管轄權的系列案件、群體性案件，由上級法院根據級別管轄的規定集中指定下級法院管轄，以便迅速處理，確保“同案同判”。三是健全重大案件報告制度，對疑難、復雜、敏感問題進行研究解決。對與鄱陽湖生態經濟區建設有重大影響，涉案人數多、標的額高的環境侵權案件，立案、審判、執行及相關業務部門應及時向本院院長、審判委員會報告，特別重大的案件應及時向當地黨委和上級法院報告。

2.認真落實司法為民舉措。一是高度重視涉民生案件的審理。依法妥善審理好濫砍濫伐林木、環境污染等破壞生態環境案件，提高公共服務水平，促進可持續發展。二是認真解決涉訴信訪問題。扎實開展集中清理信訪積案活動、院長大接訪和法院干警大走訪等活動，不斷完善信訪工作機制，建立健全涉執上訪協調處置機制，認真落實領導分片包案、跟蹤督辦等信訪工作制度，嚴格執行“首問責任制”，及時有效地處理老上訪戶案件。三是切實暢通民意溝通渠道。加強環境侵權案件立案信訪窗口建設，更加便利群眾訴訟，自覺接受群眾監督。積極推進審判和執行公開，通過公開開庭、網絡庭審直播、網上發布民商事裁判文書、提供執行案件信息查詢等方式，進一步增加司法的透明度。邀請社會各界代表座談，開通民意溝通電子郵箱，對當前存在的重大環境污染問題提出意見和建議，使群眾更多地參與司法，支持司法工作。

三加大環境保護執法力度，保證法律法規落到實處

1.落實和擴大資金來源。首先要加強資金的管理，做到專款專用，如《江西省鄱陽湖濕地保護條例》規定“省人民政府和鄱陽湖濕地區域人民政府應當采取多種形式，多渠道籌措和安排專項資金用于濕地保護。有關部門應當加強對濕地保護專項資金的管理，做到專款專用，任何單位和個人不得侵占或者挪用。”其次要擴大資金的來源，不僅僅依靠國家和地方政府投入的資金，還要想方設法引進國外的資金；組織和個人的捐贈；依法收取的保護管理費等。

2.細化公眾參與制度。引進企業環境信息公開機制制度，加大執法監督主體。環境安全涉及到全家萬戶，因此社會公眾有權對環境資源做出保護、利用、處置等行為，進行監督和參與管理。細化公眾參與條款，使其具有可操作性，增補人民群眾監督的方式和方法，如可以規定在環境保護區聘請執法監督員，設立舉報和立案制度，有效遏止在保護區濫采濫挖及傷害野生動植物的行為。同時引入企業環境信息公開機制，可對政府管理部門的決策實行有效監督，在公眾信息知情權與實現企業環境信息公開的成本之間確定一個相對合理的界限，制定企業強制性和自愿性相結合的環境信息公開模式，3以拓寬公眾參與監督的渠道，提高鄱陽湖生態經濟區企業減少污染排放的自覺性，使執法更行之有效。

3.完善執行程序。首先在制度實施程序方面，各地方政府應該完善與執法相配套的實施程序與辦法，使執法機關有法可依，防止制定的法規徒有其表，中看不中用。其次在完善處罰程序方面，對處罰數額較大或被處罰人對造成損失的數額有重大異議的，應當采用召開聽證會、由鑒定機構進行鑒定評估等科學合理的方法來進行審查。使處罰行為公開透明，接受社會的監督，充分發揮法律規范應有的示范、指引的作用。在處理程序上設置復議和訴訟程序，賦予行政行為相對人行政和司法救濟的權利。可借鑒《陜西省濕地保護條例》第34條規定“應當告知當事人有要求舉行聽證的權利”、第35條規定“當事人對行政處罰不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。”而具體的聽證、復議、訴訟的可參照行政復議法及行政訴訟法。

4.加重處罰力度。首先，適當調高經濟處罰的標準。目前，環境損害處罰標準過低，起不到懲戒的作用。罰款金額應與造成的生態損失大體相當。其次，加重處罰措施。對破壞環境的行為處罰中只有經濟處罰，對造成嚴重后果的破壞環境行為應當增加限制人身自由的行政處罰的規定。可以對情節嚴重的破壞行為，做出行政拘留的決定，由公安機關執行。最后，可增加限期恢復的規定。借鑒廣東省的作法，對破壞環境的行為，在進行經濟、行政、刑事處罰的同時，增加要求限期恢復生態環境的規定。對拒不恢復或者恢復生態環境不符合國家有關規定的，由環境保護管理部門代為恢復，所需的費用由當事人承擔。

參考文獻

1楊勵君劉銘富劉良源.加強鄱陽湖生態經濟區環境保護的建議[J].江西農業學報2009（1）.

2周照華，陳凱.鄱陽湖生態經濟區環境現狀及對策建議[J].九江學院學報，2009（3）.

3朱謙.企業環境信息強制公開的法律問題[J].上海政法學院學報， 2007（40）.

責任編輯：上官濤