加大我國農業財政投入規模的對策建議

娜仁圖雅

(內蒙古財經大學 財政稅務學院，內蒙古 呼和浩特 010070)

農業是一種弱質產業，受自然條件影響較大，且生產方式的變革受一些客觀因素干擾而遲滯。因此，需要政府財政的扶持。目前，世界各國對農業都采取了特殊政策，予以一定的財政投入，以促進農業穩步、健康、可持續發展。總的來說，我國對農業的財政投入不足，阻礙了農業快速發展，這是需要政府高度重視、亟待解決的一個問題。

一、我國農業財政投入絕對與相對規模分析

農業財政支出規模的變化和發展趨勢可以用指標法來反映。通常情況下，衡量農業財政支出規模和趨勢的度量可以使用絕對指標，也可以使用相對指標。絕對指標一般用農業財政支出絕對量表示，相對指標一般用財政支出占農業支出占GDP的比重表示，或使用財政支出占農業支出占財政支出的比重表示。財政支農支出絕對量能直觀地、具體反映一定時期內的財政支農支出規模，是政府部門編制預算和控制財政支農支出規模的重要指標之一;采用相對指標來衡量財政支農支出規模，最大的益處是可以進行比較分析，進行不同時期的比較、不同國家之間的比較，能夠較好的反映財政支農支出對農業經濟影響程度。本文中的財政支農支出投入總額是指政府預算內的財政支農支出投入總額。

不同國家之間的比較，能夠較好的反映財政支農支出對農業經濟影響程度。本文中的財政支農支出投入總額是指政府預算內的財政支農支出投入總額。

(一)農業財政投入絕對規模變化與發展

第一，財政支農支出絕對量逐年增長。圖1顯示，農業財政投入由1978年的150.66億元，增加到2011年的9937.55億元，增長了近66倍。

從1978—2011年除1980年、1981年、1999年負增長以外，其余年份都在穩定增長。尤其1998年政府實施積極的財政政策，使財政支農支出大幅增加，當年財政支農支出絕對規模增長到1154.76億元，環比增長率達到50.68%，而1981年財政支農支出絕對規模只有110.21億元，環比增長率為負26.5%。導致財政支農支出絕對量波動增長的原因:一是改革開放以來，中國實行農村家庭聯產承包責任制和大幅度提高農產品收購價格，調動了農民的生產積極性，促進了農業生產的發展;二是從1980年開始實行利稅分流改革試點，導致財政收入出現負增長。1980年財政收入比上一年減少52.96億元，1981年比1980年又減少了90.42億元，財政收入的減少也導致了對農業支出的減少;三是進入21世紀以來，隨著對“農業重中之重”的認識程度的提高，加大了對農業的支持力度，使農業財政投入絕對量逐年上漲。

第二，財政支農支出環比增速低于同期財政收入環比增速。表1、圖2顯示，從1978—2011年的34年間，財政收入增長速度高于財政支農支出增長速度。其中，1999年、1981年和1980年三年的財政支農支出增速分別負增長，即－5.98%、－13.98%和 －26.5%。

從1978—2011年，財政支農支出總額增長的波動大于財政收入增長的波動，財政支農支出增減波動基本上達77.18個百分點，財政收入增減的只有31.22個百分點，前者是后者的2.5倍。

1993—2011年的19年間，財政收入年均增長率為28.29%，財政支農支出年均增長率為19.67%。財政支農支出總額的年均增長率低于財政收入的年均增長率8.62百分點。這些問題反映出，農業財政投入的增長幅度低于國家財政經常性收入的增長幅度。近年來，農業財政投入總量以較大的速度增加，但沒有達到《中華人民共和國農業法》規定“國家財政每年對農業總投入的增長幅度應當高于國家財政經常性收入的增長幅度”的要求，說明實踐中很難落實到位。

圖1 歷年中國財政支農支出絕對規模

圖2 中國財政支農支出與財政收入環比增速比較

表1 中國財政支農支出環比速與財政收入環比增速比較 單位:%

(二)農業財政投入相對規模變化與發展

農業財政投入相對規模，即財政支農支出相對量，是指一國在一定時期內財政支農支出占國內生產總值，或占財政支出總額的比率。財政支農支出總量占同期國家財政總支出的比重反映各級財政對支農支出的重視程度，財政支農支出總量占農業總產值的比重反映財政對農業的支持程度。

第一，財政支農支出總額占同期財政支出總額的比重。

表2、圖3顯示，盡管中國財政支農支出絕對量有所增長，但政支農支出相對量呈現一路下滑趨勢，由1978年的13.42%下降到2011年的9.096%。這個指標反映出反映國家財政對支農支出的重視程度不夠。

中國財政支農支出的相對值遠遠低于西方發達國家和發展中國家。據相關研究資料，發達國家的支農水平約為30%～50%，其中美國和歐盟分別達到50%和60%，巴基斯坦、泰國、印度、巴西等發展中國家約為10%～20%。可見，中國在農業財政投入政策方面還有待于強化，以體現農業的國民經濟基礎地位。

表2 中國財政支農支出占財政支出總額的比重 單位:億元或%

第二，財政支農支出占當年農業GDP①的比重。

表3、圖3顯示，第一階段1978～1995年，這個階段財政支農支出占當年GDP的比重呈現出逐年下降趨勢，由1978年的10.92%下降到1995年的4.74%;第二階段1996～2011年，財政支農支出占農業GDP的比重呈現上升趨勢，由1996年的5.0%上升到2011年的20.93%，上升了15.93個百分點。由于農業GDP年際間增長速度的不均衡，導致農業財政投入占農業GDP比例變化的不均衡，年際間變化較大，但總體上是大幅度下降趨勢。但這一比重從1998年以后開始緩慢增加。這個指標反映了中農業財政投入與農業對國民經濟貢獻不對稱。

按照WTO農業規則，中國作為發展中國家，用于農業的財政支持最高水平為農業總產值的10%。表3顯示，按中口徑的財政支農支出計算的話，財政支農支出占農業GDP的比重在34年中有12年份達到了10%，其余22年在6%左右徘徊。

圖3 中國財政支農支出占財政支出與農業GDP的比重

表3 中國財政支農支出占農業GDP的比重 單位:億元、%

上述分析結果看，農業財政投入絕對規模上看，政府不斷加大財政對農業的投入，但是從相對規模看，財政支農支出占財政總支出的比重來看卻呈現持續下降的趨勢;財政支農支出占農業GDP的比重變化具有十分明顯的波動性和階段性。

二、我國農業財政投入規模不足的原因

根據世界主要發達國家財政支援和保護農業發展的經驗，公共財政對農業的公共投資應該在1～1.1之間，按照財政對農業的公共投資應保持在1來計算的話，財政支農支出占農業GDP的比重也應該達23.24%，財政支農支出占財政支出的比重應該達到10.1%。從現實情況看，中國財政支農支出占財政支出的比重不足10%、財政支農支出占農業GDP的比重最高只有21%。其主要原因有以下幾點:

(一)中國農業本身高風險、低收益

中國農業發展所具有的自然條件極其差，產出具有極大的不穩定性，造成農業投資收益率低;同時中國農產品供求彈性小，農業面臨相當大的市場風險和自然風險，決定了農業產業化的脆弱性。

(二)中國長期實施的“重工輕農”歧視性產業政策

長期以來中國政府采取了傾向工業的政策，為了降低工業部門擴張的成本，不得不壓低農民收入、農產品價格，增加農民費稅負擔。在這種歧視性政策下，農民的收入長期徘徊在超低水平上，農業發展資金也得不到有效保障，使農業生產率長期處于較低的水平。而且中國多年來一直采用“粗放型經濟增長”方式，在工業化和城鎮化進程中，政府缺乏合理的規劃和保護，導致水土流失，土地鹽堿化、沙漠化、耕地面積退化減少等一系列問題。

(三)長期實施“歧視性”、“軟性剝奪”的財政政策

對農業實施“歧視性”和“掠奪”財政政策，主要表現在以下兩個方面:一方面，農業財政投人低于國際最低標準。根據國際經驗，在人均GNP為300～1200美元期間，國家基本建設投資用于農業的比例應在10%左右。但中國長期以來遠遠低于這個比例，雖然2004年以后每年都有所增長，但都低于10%以下。另一方面，農業財政投入低于國家制定的標準。但實際上，除了“一五”、“二五”、“四五”、“七五”期間以外，國家對農業的投資都低于甚至遠遠低于《農業法》的要求。“軟性剝奪”政策(稅費改革之前)，主要集中在農民身上。對農民“亂攤派、亂收費、亂集資、亂罰款”。這些剝奪政策的后果是農民負擔日益加重。

(四)財政收支相對規模制約著財政對農業投入

盡管改革開放以來，中國財政收人和財政支出的絕對規模有了大幅度提高，但財政收支占GDP的份額，呈現逐年下降趨勢。

圖4顯示，1978～2011年財政收支的相對規模，其中財政收入相對規模由1978年的31.06%下降到2011年的21.97%。財政支出的相對規模由1978年的30.78%下降到2011年達到23.10%的水平。財政收支的相對規模過于小，決定了短期內擴大財政支農支出規模較難。

從以上數據及分析可以得，農業財政投入規模，隨著經濟社會的發展和國家財政收入的增加而增加。農業財政投入總額從1979年174.33億元增加達到2011年的9937.55億元。但農業財政支出占國家財政總支出的比重和占農業GDP比重一直不高，落后于發達國家。

圖4 中國財政收支占同期GDP的比重

(五)財政支農資金投入分散和管理混亂

目前，中國財政支農資金使用分散和交叉重復并存，難以形成合力。現行的財政支農政策是由傳統計劃經濟體制延續而來，支農資金的科目分類、管理體制都是以部門塊塊為主。所有涉農部門和職能機構，都存在財政支農資金的切塊(見表4)。如農業基本建設投資、扶貧資金涉及到財政、農業、發展和改革委員會、國有土地部門、民政、扶貧等多個部門管理。甚至同一事權可能也要涉及到多部門聯合完成。如用于水利建設投資就涉及到農業、水利、財政、交通等多個部門。這種格局導致各自為政，交叉重復、工作成本高、效率低下，形不成合力。

表4 現行中國農業財政資金管理格局(主要部門)

財政部作為預算管理部門，負責所有農業財政資金的預算審核和撥款等。除此還有政策性補貼、中央財政支持地方農業推廣專項、農業產業化專項資金等。國家林業局中央本級的林業基本建設投資、林業事業費、林業科學事業費、林業三項費用、重點生態工程建設資金等中國氣象局 國家財政安排的所有氣象資金的分配管理使用國防辦 特大防汛抗旱資金、水利建設基金應急度汛部分

三、建立穩定的農業財政投入增長機制的對策建議

針對我國農業自身特點和公共財政投入農業不足的問題，必須加大農業投資規模，加大財政支農力度，將農業財政支出占農業增加值的比重應提高的23%以上。按照總量持續增加、比例穩步提高的要求，加大對農業的投入力度。財政對農牧業投入增長速度要高于經常性財政收入增長速度。加強牧業土地出讓收入的計提和使用管理，土地出讓收益優先用于農牧業土地開發，新增建設用地有償使用費全部用于耕地開發和土地整理，積極引導社會資金投向農牧業和農村牧區。

(一)逐年提高財政對農業投入強度

財政投入是農業穩定發展的重要資金來源。現階段，我國已進入“以工促農、以城帶鄉”的新農村建設時期，國民收人分配格局應傾向有利于“三農”方向。為此，按照財政收入增長率略高于地區生產總值增長率和量入為出、積極穩妥、收支平衡的原則，強化財源建設，不斷增強財政支持農業經濟和農村公共物品、公共服務的能力。

(二)與時俱進，把握重點農業投入領域

合理的財政支農支出規模對內蒙古農業農村發展有著非常重要意義。因此，遵循公共財政和民生為本的原則，更加規范財政支農支出范圍、支出重點更為科學。根據世界各國的經驗，可以明顯地看出，一個國家根據其工業化水平的高低，國民收入的多少，財政支農的重點是不同的。法國財政直接投資于農業規模化經營，東盟國家財政的投資重點是興修水利和農村道路。依據我國的國情，當前我國財政支農的重點為農業基本建設、農業科技發展、減災抗災資金投入、農業生態環境、農村教育等領域。

(三)整合財政支農資金

在《政府收支分類科目》中沒有單獨的農業收支科目，而是混合在有關的農林水氣、交通運輸、節能環保、教育、科學技術、醫療衛生、社會保障等多個科目中。因此，結合事業單位改革，整合分散的支農資金。

整合支農資金，并不僅僅是通過簡單的調集和歸并，把資金統到一塊辦幾個大項目，也不僅僅是單純地將某一部分資金劃歸一個部門或機構管理。必須嚴格堅持“渠道不亂、用途不變、優勢互補、形成合力”的原則，在統一規劃指導的前提下對口申報項目，在統籌安排資金的前提下分級管理資金，在統一項目實施的前提下分口管理項目，在統一績效評價標準的前提下分別評估統計各類項目資金形成的效益，統一協調的分工負責制。在確定資金整合范圍時，要堅持按發展規劃整合支農資金，以主導產業和項目打造支農資金整合的平臺，堅持各類項目資金的使用范圍和投資方向不變，與整合平臺項目用途不相符的資金不要納入整合。

(四)強化有效預算監督機制

有效的預算監督是保障財政支農資金高效運行的重要條件。我國現行財政農業投入政策缺乏有效監督，在宏觀上表現為國家缺乏對財政農業投入到位狀況的監督保障。因此，強化農業財政資金管理的預算監督機制，確保強農惠農富農政策的有效落實和支農資金安全規范運行。做好強農惠農資金管理制度的梳理、評估工作，針對資金使用和管理中發現的問題，及時修改完善，確保資金安全、規范和高效運行。

(五)促進農業投資的法制化與規范化

完善現有《農業法》，并應盡快制定和實施獨立的《農業投資法》以及相關法律，建立農業投資法律保障體系，明確投資主體的具體責權，并且根據預算管理體制創新的需要，健全財政法律制度體系，加快財政立法建設進程，完善農業財政資金預算管理、政府采購管理、農業財政資金使用績效評價、利用健全的立法手段從制度上保持農業財政政策的可持續性和穩定性。同時，圍繞農牧業健康發展和農畜產品質量安全，健全和完善農牧業行政執法體系。按照經營、檢測與行政執法分離的原則，加強草原監督管理、動物防疫監督、植保植檢、農牧機監理等法律法規授權的行政執法體系建設。

當前還應加快建立健全農業保險制度的配套改革，推進農業保險法立法，建立農業再保險機制和巨災風險基金等，確保農業的健康有序發展。

［注 釋］

① 本文所采用的農業GDP是以報告期(一年)內第一產業所創造的國內生產總值來代替.

［1］譚建立，石常明.我國農村財政投融資問題研究［M］.北京:中國財政經濟出版社，2011.

［2］郭孝忠.財政支農支出的經濟效率研究——以遼寧省為例［D］.沈陽:沈陽農業大學，2008.

［3］陳其清.湖北省公共農業財政投入問題研究［D］.武漢:華中農業大學，2007.

［4］趙紅霞.惠農政策譜寫農村變化新篇章［J］.中國財政，2012，(19).