以“寬嚴相濟”為原則妥善把握行政復議申請人資格問題

翟國徽　韓菲

摘 要 隨著行政糾紛的日益多元化、復雜化，現行法律法規中關于行政復議申請人主體資格標準規定，已經影響到行政復議制度在化解社會矛盾方面優勢的有效發揮。從行政復議工作實踐來看，亟需借鑒域外成熟經驗，加快制度改革和供給步伐，按照“寬嚴相濟”原則，對不同類型案件進行深入分析和歸納總結，盡快提出科學認定、準確把握申請人主體資格的準則和制度規定，進而合理確定行政復議受理范圍和制度定位，從根本上推動行政復議制度建設和法治化進程。

關鍵詞 行政復議 申請人 資格認定

作者簡介：翟國徽，中國土地礦產法律事務中心；韓菲，北京市順義區人民檢察院。

中圖分類號：D924 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）11-207-02

國家設立行政復議制度的主要目的，是實現行政機關的自我糾錯，為群眾提供便捷、高效的法律救濟。《國務院關于加強法治政府建設的意見》（國發〔2010〕33號）明確要求，要充分發揮行政復議在解決矛盾糾紛中的作用，努力將行政爭議化解在初發階段和行政程序中。近年來，隨著行政管理法治化建設進程的不斷推進和社會公眾法治意識和維權意識的進一步提高，行政管理領域的利益沖突和矛盾糾紛日益多元化、多樣化，反映在行政復議工作層面，就是案件數量急劇攀升，新型、疑難案件不斷涌現。在這一背景下，如何界定案件受理范圍，直接關系到當事人的行政復議救濟權利是否充分和行政復議救濟渠道是否暢通，關系到行政復議制度的有效發揮和改革發展方向。從實質上看，科學、合理、準確界定申請人主體資格條件和標準就是確定行政復議案件受理范圍。因此，正確把握復議申請人主體資格認定問題，對于有效維護群眾合法權益、及時糾正違法或不當行政行為，全面提升行政復議制度公信力，防止行政復議權利濫用，加快推進法治政府建設，具有重要意義。

一、現行法律規定的主觀性和模糊性已影響到復議申請主體資格范圍的認定

現行《行政復議法》、《行政復議法實施條例》等規定，公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內提出行政復議申請；有權申請行政復議的公民死亡的，其近親屬可以申請行政復議。有權申請行政復議的公民為無民事行為能力人或者限制民事行為能力人的，其法定代理人可以代為申請行政復議。有權申請行政復議的法人或者其他組織終止的，承受其權利的法人或者其他組織可以申請行政復議。

這些規定在立法當初應該說是合理的，能夠解決問題。但是，從當前來看，隨著行政管理措施的不斷細化，行政關系和行政糾紛日益復雜化，復議申請人主體資格認定面臨大量新情況、新問題，原有的規定已變得過于原則和模糊，很難應對行政管理實踐中復雜情況。例如：農民集體利益受損，農民集體成員能否代表提出復議申請；非獨立法人的分公司權益受侵害，能否以自己名義提出復議申請；公司利益受損，公司股東能否以自己名義提出復議申請等，這一系列問題無法直接從現有法律規定中找到答案。在依法行政不斷推進和社會公眾法律意識不斷提高的社會背景下，如何依法依規、公正合理地破解難題、化解矛盾，成為當前行政復議部門無法回避的問題。因此，要盡快結合法治政府建設進程，立足國情和現實，深入開展探索研究，實事求是、科學合理地分析問題，提出對策。

二、國外和我國臺灣地區在復議申請人主體資格認定方面立法成熟、制度規范

從域外有關立法情況看，均有與我國行政復議制度相類似的行政救濟程序。因法律傳統、司法體制、救濟體系等不同，對申請人資格的規定不盡相同。但共同點在于，大多數國家均堅持“利害關系人”或“利益受影響、受侵害”等標準。

（一）美國有關規定

在美國，行政復議是請求司法救濟的前置程序。美國的行政復議申請人范圍非常廣泛，一方面，美國司法審查堅持“窮盡行政救濟原則”，故起訴資格的逐步放寬意味著行政復議申請人的范圍也在擴大。根據相關法院判例，行政程序法對一切在法律意義范圍內受到行政行為侵害的人都授予了起訴資格，甚至具有主張他人利益的起訴資格；另一方面，美國行政復議屬于廣義裁決中的一種，凡有權申請行政裁決者，也有權申請行政復議。正式裁決的有權申請者范圍，從權利和利益直接受行政決定影響者，發展到間接受影響者。

（二）德國有關規定

德國的行政復議稱為異議審查。按照行政復議程序要求，申請人原則上必須出于維護自身權利，不存在公益復議。一般而言，申請人應該證明自己的權利由于行政機關已采取的措施或因行政機關停止作出相應措施而受到了侵害，有時只需主張影響其權利的行政行為不合目的即可。申請人主要是不利行政行為的相對人，有時也可以是受行政行為不利影響的第三人。申請人可以是自然人、法人，也可以是機構和社團，但必須具有行政程序法要求的參與能力和行為能力。

（三）日本有關規定

在日本，行政復議稱為行政不服審查，又叫行政不服申訴。日本的《行政不服審查法》未明確規定申請人資格，但從其立法目的看，申請人應具有不服申訴的“利益”。日本最高法院在一個案件中指出，“關于該處分具有進行不服申訴的法律上的利益者，即因該處分，自己的權利或者法律上所保護的利益被侵害，或者必然地具有被侵害之危險的人……”。因此，在對他人作出的處分而使自己遭受不利的情況下可以提出不服申訴，但對以保護第三人或一般國民利益為目的的處分不能提起不服申訴。

（四）法國有關規定

在法國，行政復議稱為行政救濟，包括善意救濟和層級救濟。善意救濟是當事人向作出行政處分的原行政機關申請救濟；層級救濟是當事人向作出行政處分的原行政機關的上級機關申請救濟。無論是善意救濟還是層級救濟都是公民的當然權利，只要是行政行為的當事人就可提出，如果要限制其資格就必須有法律明示或默示規定。

（五）其它國家有關規定

瑞士《行政程序法》第48條規定，得提起訴愿之人包括：（1）受被撤銷之行政處分影響之人，且其對該處分之撤銷或變更有受保護之利益；（2）其他之人、組織或官署，聯邦法律賦予其提起訴愿之權利者。西班牙《行政程序法》規定，對于行政行為有主觀權利或直接且屬人之正當利益者都可提起訴愿；其《公共行政機關法律制度及共同的行政程序法》規定，利害關系人可提起訴愿。澳大利亞《行政上訴裁判所法》規定，申請人必須符合身份規定，即利益受到行政決定的影響，但其提起申訴不必有任何理由，只要行政上訴裁判所批準審查行政決定，申請人就有資格提出申請，裁判所必須審查。

（六）我國臺灣地區有關規定

臺灣地區“訴愿法”規定，自然人、法人、非法人團體或其他受行政處分之相對人及利害關系人得提起訴愿。訴愿人既包括了行政處分的相對人，也包括利害關系人。

三、完善我國復議申請人主體資格認定制度的建議

從域外有關制度規定看，對申請人主體資格認定基本上實行彈性制度，并注重從不同角度完善救濟渠道。由于國情不同，沒有必要照搬域外做法。但是，結合我國行政復議實踐，進行有選擇地借鑒是必要和可行的。

（一）正確把握法律上的利害關系，合理區分權益受到侵害的形式判斷與實質審查

參照最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》中“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟”的規定，是否具有“法律上的利害關系”可以成為審查復議申請人資格的標準。在行政復議中，法律上的利害關系是指因法律規范保護范圍的權益可能受到行政行為不利影響，而在行政主體與受影響人之間產生的法律關系，可以歸結為行政法律關系。從行政復議辦案實踐中，主要有四種類型：一是行政主體有意通過行政行為創設的針對特定相對人的行政法律關系；二是行政行為以特定相對人為指向，但影響相對人以外其他人的合法權益，而在行政主體與其他人之間產生行政法律關系；三是事實行為侵犯他人的合法權益，而在行政主體與受害人之間產生行政法律關系；四是基于法律特別規定產生的行政法律關系。

從法律關系構成看，至少由以下三個要素構成：一是申請人認為其受到了具體行政行為的不利影響，即存在真實的法律爭議。二是申請人的權益屬于與具體行政行為有關的法律規范保護范圍。三是具體行政行為客觀上具有影響申請人權益的可能性（而非現實性），即屬于行政行為影響所及的范圍。具體行政行為是否具有侵犯申請人權益的現實性，應當是實質性審查階段解決的問題。在審查立案階段，即便申請人提交的初步證據不足以證明其與具體行政行為具有利害關系，但只要該行為具有侵犯其權益的可能性，就應當根據“優勢證據原則”，先認定其具有提起行政復議的申請人資格。在案件進入實體審查階段，對申請人、被申請人提交的證據進行綜合分析后，再判定是否支持申請人的復議請求。因此，只要申請人符合上述三個要素標準，即使合法權益未受實際不利影響，都不影響申請人資格，而只影響其在實體審理中能否得到支持。

（二）科學認定特殊復議主體申請資格

對于實踐中存在的幾類特殊主體，要參照有關規定，實事求是地把握和處理：（1）關于公司股東行政復議申請資格問題。從法律上看，股權是股東向公司履行出資義務后所享有的權利，具有內容具有綜合性、權利關系從屬性、權利行使間接性等特征。行政機關對公司的具體行政行為，尤其是注銷有關證照、強制整合兼并等重大行政行為，不僅涉及到企業的經營自主權，而且不同程度地直接或間接涉及股東權益。我們認為，除了公司或法定代表人可以提起行政復議外，在公司或公司法人代表怠于維護公司權益情況下，股東有權以自己名義提起行政復議。（2）關于法人分支機構行政復議申請資格問題。應當參照民事訴訟、行政訴訟有關規定，正確判定和區分該分支機構是否屬于法律規定的除自然人、法人之外的“其他組織”。根據最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》（法發〔1992〕22號）規定，其他組織是指合法成立、有一定組織機構和財產，但又不具備法人資格的組織，包括法人依法設立并領取營業執照的分支機構。因此，在自身合法權益受到行政行為侵害后，法人分支機構只要符合條件，就可以自己的名義提出行政復議申請。（3）關于村民或農民集體成員行政復議申請資格問題。依據《物權法》、《行政復議法》等立法精神和最高人民法院在《關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》 （法釋〔2011〕20號）等規定，村委會或農民集體怠于代表農民集體維護集體權益時，過半數村民可以以集體經濟組織名義共同提起復議或訴訟。

（三） 綜合把握復議申請人資格的構成要件

對于現行法律法規中規定的復議申請資格構成要件，要全面理解和綜合把握。（1）申請人是合法權益受到具體行政行為影響的公民、法人或其他組織。這里的影響應當是指直接、現實的影響，權益受到具體行政行為間接、不確定影響的公民、法人或其他組織不具有復議申請人的資格。對于“影響”的判斷，應當是形式上的判斷，至于是否存在實質上的影響需要到立案之后具體審查中來查明。（2）申請人是具體行政行為的相對人或相關人。相對人是具體行政行為的直接對象，與具體行政行為具有法律上的利害關系，相對人作為復議申請人沒有爭議；行政相關人是指其合法權益受行政行為實質影響的除行政相對人以外的公民、法人或者其他組織。相關人作為復議申請人是參照行政訴訟有關規定對復議受案范圍的適應擴大。這里的實質影響，要求相關人的權益損害與行政行為間存在直接的因果關系。（3）復議申請在行政復議受案范圍之內。現行法律對行政復議受案范圍做了明確規定，只有首先滿足行政復議受案范圍的規定，才能進一步判定是否具有復議申請資格。

綜上所述，在確定復議申請人主體資格時，應按照“寬嚴相濟”的原則，綜合把握“法律上的利害關系”、“權益受到侵害”等構成要件，既要適當擴大范圍，充分保護復議申請權，使當事人獲得實體救濟；又要嚴格把關，防止當事人權利濫用，節約復議成本，提高行政效率。