淺談煙葉基礎設施建設存在問題及監管對策

劉保峰

摘 要：開展煙葉基礎設施建設是煙草行業支持煙葉產區經濟社會協調發展、有效改善煙農的生產生活條件的一項重要惠民工程。針對項目建設過程中的問題，例如前建后廢、補貼資金監管、虛假招標等，分析原因，提出監管對策。

關鍵詞：煙葉生產；基礎設施；監管

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）33-0052-03

開展煙葉基礎設施建設是煙草行業自覺貫徹中央重要決策部署的一項重大舉措。從2005年起，煙草行業為支持煙葉產區經濟社會協調發展，有效改善煙農的生產生活條件，每年投入100億左右專項資金，在全國22個省（區、市）煙葉產區開展了基本煙田的水利、密集烤房、育苗設施、機耕路、土地整理、農業機械等基礎設施的綜合配套建設，受益煙田面積達到5 000余萬畝，為推進現代煙草農業和社會主義新農村建設作出了巨大貢獻。以重慶煙葉產區為例，截至2013年，已累計投入煙葉生產基礎設施項目資金36億元，其中：煙水配套工程投入8.3億元，建成蓄水設施559萬立方米、溝渠735千米、管網16 473千米，旱澇保收面積近32萬畝；煙葉調制設施投入12.3億元，建成密集烤房3.6萬座、其他烤房1.76萬座、標準化晾房5 496座、烘烤工場17處、裝煙方式改造800座，全面滿足煙區烘烤需求；田間機耕路投入3.77億元、建成項目2 502千米，骨干鄉村暢通路投入6億元、建成項目2 072.72千米，覆蓋基本煙田輪作區域面積約90萬畝，涉及煙區184個鄉鎮、831個村，為近42萬煙區農民出行運輸提供了便利；育苗設施投入2.29億元，建成工場化育苗大棚和封閉育苗室504座，集中供苗面積達50.4萬畝；土地整理投入1.74億元，整理面積達5.7萬畝；煙用農機具投入6 886萬元，配套農機設備9 208臺套，覆蓋種植面積達20.5萬畝；加強烤房投入維修維護資金約1億元。2014年，重慶煙草將繼續投入煙葉生產基礎設施資金12.8億元，未來幾年將繼續加大“土地整理、田間機械化和裝煙方式改造”等項目的投入力度，不斷增強煙區綜合保障能力。

煙葉生產基礎設施建設涉及資金眾多，民生意義重大，能否建成優質工程、廉政工程，監管工作尤為重要。因此，必須結合實際存在問題，加強對規劃立項、項目審批、招投標、資金使用等各個環節的監督檢查，讓“惠民工程”、“民心工程”真正發揮長久效益。

一、存在問題

1.前建后廢問題。煙葉基礎設施在廣大煙區發揮的重要作用毋庸置疑，但是仍有少數煙葉基礎設施存在不同程度損毀或閑置現象，甚至個別煙葉基礎設施還未使用就已經廢棄，浪費了大量的人力、物力和財力，社會影響極壞。究其原因有三：一是立項具有盲目性。個別單位為了盡快盡多爭取煙葉生產基礎設施資金，立項決策極不嚴肅，對項目建設缺乏科學論證和實地考察，盲目上報項目數量，盲目開展項目建設，超出了煙葉生產的實際需要。二是規劃缺乏前瞻性。由于煙葉生產的特殊性，個別單位對煙田缺乏合理規劃和布局，隨著個別煙田轉為其他作物種植，個別煙葉生產基礎設施例如烤房、水池、育苗大棚等，也隨之廢棄。三是建設標準缺乏統一性。由于煙葉生產基礎設施沒有統一的行業規劃和實施標準，各單位往往根據自身對行業政策的理解進行設計和實施，部分煙葉生產基礎設施不能很好滿足煙葉生產需要，個別項目剛投入使用沒多久就面臨重新改造或重建。

2.補貼資金監管問題。目前，煙葉基礎設施建設的模式主要有三種：一是煙農自建，煙草企業通過補貼形式將資金直接支付給煙農；二是煙草企業代建，項目驗收合格后交付煙農，資金由煙草企業轉付給施工單位；三是地方代建，通過轉移支付轉付給地方政府，專款專用。雖然煙草行業為保證補貼資金專款專用從制度、程序、監督等多方面制定了嚴格措施，但是，由于煙葉基礎設施項目涉及分項眾多，數量較多，單個項目投資額度偏小，監管很難完全到位，通過虛報、多報項目或工程量等方式騙取、套取補貼資金行為不可能從根本上杜絕。

3.虛假招標問題。一是借牌借殼投標問題。雖然煙葉生產基礎設施建設從整體上看是大項目，總體投資額度巨大，但是除水源性工程和土地整治外，密集烤房、育苗設施、農業機械等項目，具體到每個標段投資額，從幾萬到幾十萬不等，卻是典型的小工程。這就造成資質等級較高、技術力量雄厚的大企業認為利潤微薄不愿參加投標，小企業或者包工隊愿意投標但達不到投標的要求。于是小企業或者包工隊就采取借用、掛靠等方式參與投標，由于人員業務素質和技術力量有限，工程質量也就很難得到保證。二是圍標串標問題。由于煙田主要集中在較為偏遠或落后地區，從成本、從業環境等多方面考慮，外地投標人不愿也很難進入當地市場。為牟取不當利益，當地投標人可能相互串通，故意抬高報價；業主方也可能和投標人相互串通，搞暗箱操作，破壞公開、公平的競標環境。三是特事特辦問題。由于部分煙葉基礎設施建設項目下達的計劃較晚，工期較短，任務較緊，部分單位為趕進度，以強調項目實施的及時性、特殊性為由，能公開招標的卻采用邀請招標，投標人往往只有3家，各自報價差距不大，且與限價極為接近，存在“圍標”、“串標”嫌疑，有的甚至跨過招投標環節直接實施，也可能為腐敗提供滋生的空間。

4.項目質量問題。一是權力尋租問題。由于建設項目施工過程涉及環節眾多，如環境評估、質量監理、建材檢測等，施工單位可能會通過各種不正當手段拉籠腐蝕相關管理人員；相關管理人員也可能利用手中職權要求施工單位為自己謀取私利，從而導致項目質量把關不嚴，達不到設計標準。二是監管人員的履責問題。由于煙葉基礎設施建設點多面廣，戰線長，工程建設管理人員人數少，相關人員在各個建設點之間疲于奔波，也只能蜻蜓點水式的察看，很難全面、深入了解情況。有的監理單位的監理人員害怕得罪施工方，走形式、走過場，對存在問題睜一只眼閉一只眼；有的監理單位為節約成本，派出的監理人員沒有資質，業務不熟，很難發現存在的問題。三是分包轉包問題。有的中標企業拿到工程后就分包、轉包給包工頭或小公司，從中賺取“管理費”，有的包工頭或小公司還可能再次轉包，項目實際造價大打折扣，必然會出現少工短料、以次充好等現象，項目質量難以保證。endprint

5.后期管護問題。一是煙葉基礎設施的產權問題。目前，通行的做法是：由區縣煙草公司修好后移交給煙葉基礎設施所在的村委會。但是，煙葉基礎設施的所有權仍不明晰，群眾對煙葉基礎設施的產權主體認識模糊，一旦出現事故就找當地煙草公司索賠，存在法律糾紛隱患。二是煙葉基礎設施的維護主體問題。煙葉基礎設施移交給煙葉基礎設施所在的村委會后，應該由村委會進行定期維護。但是從當前農村的實際情況來看，村委會卻無法承擔起維護的責任，造成無人維護無人管理現象，部分煙葉基礎設施損壞嚴重，甚至廢棄。三是后期維護資金問題。近年來，為進一步維護煙農利益，煙草企業在煙葉基礎設施維護資金上逐步加大了投入力度，但是相關的維護管護機制并不太健全，維護資金的確定往往缺乏決策審核和測算依據，資金使用的監管不是很到位。

二、原因分析

煙葉基礎設施建設領域諸多問題產生，原因是多方面的，既有市場不規范、機制不完備、制度不健全等客觀上的原因，也有個人主觀上的原因。從項目監管角度，主要有以下原因：

1.監管職責不清晰。項目建設涉及決策立項、招投標、合同審簽、工程施工、資金管理、工程驗收等諸多環節，涉及綜合、監察、財務、審計、安全、法規等多個部門，具體由誰監管，監管什么，怎樣監管，行業目前還沒有明確的規定。有的認為監管就是紀檢監察部門的事，不管做什么工作都要把紀檢監察人員拉進來，開個會或者簽個字就當作項目監管工作完成了。但實際上，作為紀檢監察部門只能保證有關程序的合法合規，對深層次的問題，例如項目造價的真實性問題，項目的質量問題等等，卻無法做出正確判斷，也不可能提出過多有建設性的意見和建議。這就需要改變紀檢監察部門“單打一”的現象，樹立“大監管”思維，有效整合內部監督資源，針對不同環節賦予不同部門監管責任，發揮各個部門的職能優勢，共同做好項目監管工作。

2.監管重點不明確。煙葉基礎設施項目建設是一個復雜的系統工程，涉及內容眾多，建設周期長，點多線長面廣，而項目建設管理人員有限，如果面面俱到，很容易陷入“眉毛胡子一起抓”的盲目狀態，雖然疲于奔波在各個建設點，但監管效果卻大打折扣。這就需要加強監管工作的針對性，根據不同工程類型確定重點監察部位，梳理重點監管內容，例如在決策立項環節，監管重點可放在決策立項的科學性和工程造價的真實性上；在招投標環節，監管重點可放標書的科學性、競爭的充分性、評標的公正性，等等。只要找準了重點，才能提高監管的效能。

3.監管人員不專業。項目監管工作具有極強的專業性，需要對土地規劃、項目設計、財務審計、材料檢驗、安全規定、法律法規等都要有全面深入的了解，否則很難開展相關工作。目前，全市行業項目建設領域的專業人員比較少，很多項目監管人員對項目建設是外行，對項目的監管也只能限于外圍、表面，監督檢查很容易流于形式。例如，修成的煙路符不符合設計標準，有沒有缺陷，使用的材料合不合格等等，都需要一定的專業知識和豐富的實踐經驗才能做出正確的判斷，深入實質監督存在較多困難。

三、對策措施

1.從項目總體規劃設計方案入手，引入第三方評審機制。煙葉基礎設施建設項目總造價概算的科學性和真實性是監管的難點，也是項目管理的薄弱環節。受利益驅動，部分單位可能超標設計、虛增項目概算。通過引入第三方評審機制，對項目總體規劃設計方案及概算進行嚴格審核，不僅能有效擠出超標設計的“水分”，防止虛增項目概算行為，而且還能通過對設計方案的進一步完善和修改，確保設計方案更加符合實際，更加科學。

2.從企業資質入手，建立信用等級檔案。施工隊伍的素質對項目質量有著舉足輕重的影響。在煙葉基礎設施建設中，無營業執照、無施工資質、無施工許可證的游擊隊伍雖然可通過借牌、掛靠等方式搖身變成正規軍，但是其人員素質和技術力量并沒有達到施工要求，項目質量還是無法保證。通過建立企業信用等級檔案，能全面深入了解施工隊伍在以往項目建設中的資質、信用、施工質量等情況，便于在招投標中擇優選擇。特別對于煙葉基礎設施建設中的中小工程，如果采取邀標方式，從信用等級較好的企業中選擇，能有效排除資質不合格的企業，既能提高工作效率，又能保證項目質量。

3.從建立委托招標機構庫入手，加強委托招標管理。目前，各單位將工程建設項目的招投標普遍全權委托給招標機構負責。各單位對委托招標的認識存在一定誤區，放松了監管力度，認為出了問題是委托招標機構的事。由于對招標機構的管理存在空白，如何防范招標機構操作不規范帶來的潛在風險，是項目監管中的新問題。可通過一定方式建立統一的委托招標機構庫，煙葉產區各單位凡是采取委托招標方式的項目，所委托的招標機構必須從委托招標機構庫中隨機抽取。同時，加強委托招標機構庫管理，建立動態管理和星級評價，對存在違規操作的招標機構及時降級或剔除，有效防止委托代理機構與投標人串通等問題。

4.從攔標價入手，嚴防招投標中的圍標、串標。如何有效防止招投標中的“圍標串標”現象，一直是項目監管工作中的難題，也是基層單位反映的一個普遍問題。設立合理的“招標攔標價”，能有效防止“圍標串標”行為。而“攔標價”的依據，就是專業的“第三方”評審后擠掉“水分”的項目總造價。因此，不管投標企業如何串通，他們的報價必須在“攔標價”之下，這就將其獲取非法利益的空間大大壓縮，有效防止了投標人的惡意串通、抬高標價的行為。同時，為防止報價最低就一定能中標的想法，在評標規則上最好采取綜合評標法，對投標人的資質、信譽等多種因素要綜合考慮，并適當占有一定分值。

5.從履約保證金入手，防止轉包分包。建立履約保證金制度是解決煙葉基礎設施建設“轉包分包”這一難題的有效措施。通過民事約定，中標者和業主方都按照工程造價的一定比例，繳交履約保證金，存入指定的銀行賬戶，如果一方違約，另一方按照約定從中扣除對方的違約罰金。履約保證金制度能起到“一石三鳥”的作用：一是能有效防止一些企業假借、偽造資質證明參與招投標，有利于資質優、實力強、信譽好的企業參與工程建設；二是能有效防止企業中標后的“轉包分包”行為；三是能有效防止業主方對施工單位的吃拿卡要等不廉潔行為。endprint

6.從建立“共管專用賬戶”入手，保障資金安全，防止腐敗行為。管住錢就管住了事，管住事也就管住了人，管住人也就管住了權。因此，監管資金流向、保障資金安全是項目程監管工作的核心內容。“共管專用賬戶”制度，能有效解決挪用項目工程款、套取項目工程進度款、違規分包、偷逃稅款等問題。通過業主方和施工方約定，由施工方指定一個銀行賬戶作為唯一的工程建設共管專用賬戶，業主方和施工方均有權查詢專用賬戶的信息。由于所有工程建設資金支付只能從該專用賬戶支出，且付款票據用途必須與專用賬戶資金交易用途一致，每一筆工程款的流向都留下了“痕跡”。這為業主方監控資金的流向提供了依據。如果施工方有違規行為，業主方將拒付資金，并將追究其責任。通過抓住資金這個核心，施工中的非法牟利行為就能夠及時被發現和制止。

7.從完善制度入手，建立規范的約束機制。從源頭上杜絕建設領域的各種不正之風和腐敗現象，制度建設是關鍵。一是建立項目建設的監管辦法，明確部門職責、監管內容和監管程序等，形成有效的組織監管網絡。二是健全重大事項集體決策機制，加大辦事公開民主管理力度，將項目建設領域的有關內容和數據能公開的盡量公開，置身于群眾和社會的監督之下。三是健全招標管理制度，完善標書會審、評委和招標代理機構抽取、攔標價設定等相關規則，以招標工作的流程化、標準化、公開化確保“真招實招”。四是健全項目管理關鍵環節制度，完善第三方評審、履約保證金、共管專用賬戶等制度，建立完善的約束機制，把好重要關口。

8.從監管人員素質入手，提高監管人員業務素質和工作水平。一是提高監管人員的責任意識。要通過教育、培訓、學習等多種形式強化監管人員責任意識、廉潔意識，督促其嚴格履行職責，對存在的問題敢于堅持原則披露，認真抓好監督工作的落實。二是提高監管人員的專業素質。組織專業人員編寫項目建設程序手冊和監管指南，對從決策立項到竣工驗收等各個環節的操作程序、監管內容、監管程序等進行明確細化，便于按章操作，以專業、規范的程序防止工程建設出現各種問題。同時，適時組織開展業務培訓，不斷提高監管人員專業素質和業務工作水平。三是提高監管人員的實踐意識。實踐出真知，監管人員應深入項目建設領域各個環節的第一線，全面了解情況，虛心學習請教，就發現的問題積極思考對策，主動培養分析問題、解決問題的能力，不斷提升綜合素質，提高監管能力。

[責任編輯 劉嬌嬌]endprint