歷經(jīng)21載，存款保險(xiǎn)制度終確立

郭鐵

11月30日，歷時(shí)21年討論的《存款保險(xiǎn)條例（征求意見稿）》終于與公眾見面，由此拉開了存款安全性的話題，也使得利率市場(chǎng)化改革漸行漸近。

存款保險(xiǎn)制度始于一戰(zhàn)后的美國(guó)，并不是一個(gè)新的話題，但對(duì)中國(guó)百姓來說還較為陌生。中國(guó)并非沒有存款保險(xiǎn)制度，而是長(zhǎng)期由政府或央行提供隱性擔(dān)保。存款保險(xiǎn)確立后，央行將不再承擔(dān)銀行買單人的角色，各銀行也將在利率市場(chǎng)化改革完成后進(jìn)行充分競(jìng)爭(zhēng)，在此過程中，儲(chǔ)戶的利益將由保險(xiǎn)保障。

歷經(jīng)21年

早在1993年《國(guó)務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》就提出“建立存款保險(xiǎn)基金，保障社會(huì)公眾利益”。1997年全國(guó)金融工作會(huì)議后，央行開始著手系統(tǒng)研究這項(xiàng)工作，并于2007年全國(guó)工作會(huì)議中提出了建立存款保險(xiǎn)制度的總體目標(biāo)和要求。

多年沉寂后，存款保險(xiǎn)制度于2012年全國(guó)金融工作會(huì)議中再次提出。2013年3月，國(guó)務(wù)院第一次全體會(huì)議明確要求“加快建立存款保險(xiǎn)制度”。同年10月，中國(guó)人民銀行發(fā)布《2013年中國(guó)金融穩(wěn)定報(bào)告》，指出我國(guó)建立存款保險(xiǎn)制度的各方面條件已經(jīng)具備，可擇機(jī)出臺(tái)并組織實(shí)施。

2013年11月，十八屆三中全會(huì)再次要求“建立存款保險(xiǎn)制度，完善金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化退出機(jī)制”。至2014年11月30日央行發(fā)布《存款保險(xiǎn)條例（征求意見稿）》，存款保險(xiǎn)制度已醞釀了21年。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院教授郭田勇參與了《存款保險(xiǎn)條例（征求意見稿）》的整個(gè)制訂過程，其間多次參與了專家討論會(huì)，各方逐漸達(dá)成共識(shí)也經(jīng)歷了漫長(zhǎng)而復(fù)雜的過程。

據(jù)他透露，起初提出建立存款保險(xiǎn)制度時(shí)，國(guó)有大行和國(guó)有控股的商業(yè)銀行因其規(guī)模較大，此外還有國(guó)家政策支持，就會(huì)存在“大行不倒”的問題。既然不會(huì)倒，大行加入存款保險(xiǎn)就會(huì)有“白交保費(fèi)”的疑慮，因此并不積極。隨著多次討論的進(jìn)行，大家逐漸達(dá)成共識(shí)：存款保險(xiǎn)是一種強(qiáng)制性保險(xiǎn)，在未來利率完全市場(chǎng)化的環(huán)境下，只能說大行出現(xiàn)問題的概率小一些，但不能保證完全沒有風(fēng)險(xiǎn)。

在收費(fèi)問題上也存在著分歧，即是差別收費(fèi)還是統(tǒng)一收費(fèi)。有人認(rèn)為，存款保險(xiǎn)在一定程度上提高了銀行的經(jīng)營(yíng)成本，如果不采取差別收費(fèi)和各銀行的風(fēng)險(xiǎn)程度采取“一刀切”收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，恐怕對(duì)于建立銀行有效激勵(lì)機(jī)制也是不利的。

此外，在存款保險(xiǎn)賠償上限的問題上討論中也存在著不同觀點(diǎn)。日本是全額賠償、美國(guó)是限額賠償，我國(guó)究竟要采取全額保險(xiǎn)還是限額保險(xiǎn)？限額保要保到多少錢？這些問題都是經(jīng)過反復(fù)分析和調(diào)研后才最終得出。

保障儲(chǔ)戶利益

針對(duì)此次央行發(fā)布的《存款保險(xiǎn)條例（征求意見稿）》，資深財(cái)經(jīng)媒體人劉杉撰文指出其共有四個(gè)特點(diǎn)：一是限額賠償最高50萬元；二是強(qiáng)制投保，覆蓋全部存款機(jī)構(gòu)；三是差別費(fèi)率，降低存款機(jī)構(gòu)的“道德風(fēng)險(xiǎn)”；四是覆蓋面廣，50萬元賠付額度可以覆蓋99.63%存款人的全部存款。

存款保險(xiǎn)條例一出，有媒體就拋出了調(diào)查問卷，問題涉及“你是否會(huì)將存款全部放在同一家銀行？”“你會(huì)選擇大型銀行還是中小銀行進(jìn)行儲(chǔ)蓄？”對(duì)于百姓來說，把錢放在何處更安全成了如今必須考慮的一個(gè)問題。

存款保險(xiǎn)制度是指銀行等存款類金融機(jī)構(gòu)按照一定比例標(biāo)準(zhǔn)向特定機(jī)構(gòu)繳納一定保險(xiǎn)金，當(dāng)自身發(fā)生危機(jī)時(shí)，由存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)通過資金援助等方式來保障其清償能力，從而保障儲(chǔ)戶部分或全部利益。

存款保險(xiǎn)制度始于第一次世界大戰(zhàn)后的美國(guó)，至今已有80余年歷史。1929年大蕭條時(shí)期，美國(guó)有近萬家銀行倒閉，美國(guó)就此在1933年通過銀行法，并設(shè)立了聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司。2008年金融危機(jī)，美國(guó)有數(shù)十家銀行關(guān)閉，存款保險(xiǎn)公司為化解危機(jī)起到了兜底作用。

資料顯示，目前金融穩(wěn)定理事會(huì)24個(gè)成員國(guó)和地區(qū)中，只有南非、沙特阿拉伯和中國(guó)沒有建立存款保險(xiǎn)制度。

是否擔(dān)心銀行倒閉？正在銀行辦理業(yè)務(wù)的北京吳女士告訴記者，她今年51歲，從沒聽說過國(guó)內(nèi)有哪家銀行倒閉，“就算銀行倒了，國(guó)家也不可能看著不管，那不就亂了？”吳女士的回答道出了很多國(guó)人的心聲。

長(zhǎng)期以來，中國(guó)一直實(shí)行的是隱性存款保險(xiǎn)制度，即政府或央行作為銀行背后實(shí)際的買單人，國(guó)人因此也對(duì)銀行比較信任。然而事實(shí)上，我國(guó)近30年來確實(shí)發(fā)生過銀行倒閉的案例，海南發(fā)展銀行就是其中一個(gè)。

1995年8月，海南發(fā)展銀行在富南信托投資公司為首的5家信托投資公司基礎(chǔ)上成立，注冊(cè)資金16.77億元人民幣，向全國(guó)募集股本。

成立之初，海發(fā)行采用高息攬儲(chǔ)，其1996年5年期存款利率曾一度高達(dá)22%，僅成立一年多時(shí)間其全行資本營(yíng)運(yùn)規(guī)模便達(dá)到86億元，比開業(yè)前增長(zhǎng)94.3%。

1997年12月16日，中國(guó)人民銀行宣布，關(guān)閉海南省5家已經(jīng)實(shí)質(zhì)破產(chǎn)的信用社，其債權(quán)債務(wù)關(guān)系由海發(fā)行托管，其余29家海南省境內(nèi)的信用社，有28家被并入海發(fā)行。受當(dāng)年金融危機(jī)影響，這28家信用社及關(guān)閉的5家信用社，最終使得海發(fā)行走向了末路。2004年，成立于1956年的河北尚村信用社經(jīng)營(yíng)不善等原因造成資不抵債，被工商管理部門吊銷，并于2006年依法申請(qǐng)破產(chǎn)。

既然銀行確實(shí)存在風(fēng)險(xiǎn)，那么問題來了，“存款安全哪家銀行強(qiáng)？”2011年11月4日，國(guó)際金融穩(wěn)定理事會(huì)發(fā)布了全球29家系統(tǒng)重要性銀行名單，目前中國(guó)工商銀行、中國(guó)銀行和中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行進(jìn)入全球重要銀行名單。

此外，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)發(fā)布《商業(yè)銀行全球系統(tǒng)重要性評(píng)估指標(biāo)披露指引》，目前信息披露銀行已擴(kuò)大至13家，涉及國(guó)有五大行及中信、華夏、光大、民生、浦發(fā)等8家商業(yè)銀行。

劉杉指出，這13家銀行即可視為中國(guó)的“系統(tǒng)重要性銀行”，“這些銀行的資本充足率要求更為嚴(yán)格，風(fēng)險(xiǎn)管理水平更高，因而具有更強(qiáng)的吸收存款能力。”

劍指利率市場(chǎng)化

郭田勇指出，上世紀(jì)90年代中央提出建立存款保險(xiǎn)制度，主要是出于應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的考慮。由于先后有銀行在海南、新疆等地倒閉，最終都是由央行出面買單，因此當(dāng)時(shí)國(guó)務(wù)院提出建立存款保險(xiǎn)制度，并逐漸將央行從“買單者”的角色中解脫。endprint

“近些年未提及存款保險(xiǎn)制度，主要是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)背景發(fā)生了很多變化。”郭田勇說，“現(xiàn)在再次提出存款保險(xiǎn)，并不是為了解脫中央銀行，而是為下一步的利率市場(chǎng)化、降低民營(yíng)銀行準(zhǔn)入門檻做準(zhǔn)備，因?yàn)槭袌?chǎng)一旦放開，銀行間充分競(jìng)爭(zhēng)，就存在破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。從這種意義來說，存款保險(xiǎn)構(gòu)成了利率市場(chǎng)化改革、降低銀行業(yè)準(zhǔn)入門檻這兩項(xiàng)重要金融改革的前提，其迫切性也更加強(qiáng)烈。”

經(jīng)歷21年時(shí)間，郭田勇及多數(shù)專家認(rèn)為，現(xiàn)在提出存款保險(xiǎn)是比較合適的，因?yàn)樯罨鹑诟母锶缃褚咽制惹校叭绻麤]有存款保險(xiǎn)制度，改革就會(huì)有后顧之憂。”

一旦存款保險(xiǎn)制度正式確立，對(duì)各家銀行將會(huì)產(chǎn)生怎樣的影響？劉杉分析認(rèn)為，利率市場(chǎng)化初期會(huì)導(dǎo)致利率升高，并會(huì)推動(dòng)存款搬家，這將帶來兩方面問題：一是銀行競(jìng)爭(zhēng)激烈，提高存款利率；二是儲(chǔ)戶估計(jì)存款安全，可能將存款向“系統(tǒng)重要性銀行”轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致小銀行存款困難，并進(jìn)一步提高利率。“不過有存款保險(xiǎn)制度保障，小銀行可以通過高利率獲得更多小額存款，這實(shí)際上也有益于促進(jìn)平等競(jìng)爭(zhēng)。”

事實(shí)上，吸儲(chǔ)難一直是中小銀行長(zhǎng)期面臨的問題。浙江溫州某村鎮(zhèn)銀行此前接受采訪時(shí)就曾表示過類似的擔(dān)憂。該銀行始終利用高存款利率來吸儲(chǔ)，其銀行職工的電話彩鈴在介紹公司業(yè)務(wù)時(shí)也突出了“高利率”這一亮點(diǎn)，但在利率市場(chǎng)未完全放開的當(dāng)下，其利率最多也只能上浮10%。

談及即將正式出臺(tái)的存款保險(xiǎn)制度，該銀行負(fù)責(zé)人表示不便接受采訪，但同時(shí)也回答“不會(huì)有太大影響”。

郭田勇則認(rèn)為，存款保險(xiǎn)對(duì)中小銀行是利好的。“利率市場(chǎng)放開后，如果沒有存款保險(xiǎn)制度，老百姓肯定不愿意往中小銀行里存錢，擔(dān)心銀行萬一破產(chǎn)了怎么辦。有了存款保險(xiǎn)后，就會(huì)打消這種擔(dān)心。”

中國(guó)資本策劃研究院院長(zhǎng)、廣州市夏天管理顧問有限公司董事長(zhǎng)朱耿洲持相同看法，他認(rèn)為，存款保險(xiǎn)制度一是可以大大增強(qiáng)中小銀行的信用和競(jìng)爭(zhēng)力，為不同規(guī)模和背景的銀行創(chuàng)造一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，推動(dòng)各類銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)同等競(jìng)爭(zhēng)和均衡發(fā)展，真正破除銀行業(yè)之壟斷；二是可以為中小銀行創(chuàng)造一個(gè)穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)環(huán)境。通過加強(qiáng)對(duì)存款人的保護(hù)，將大大提升市場(chǎng)和公眾對(duì)中小銀行的信心。

郭田勇認(rèn)為，美國(guó)在上世紀(jì)大蕭條時(shí)期倒了幾千家銀行，發(fā)生了系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，因此出臺(tái)了存款保險(xiǎn)制度。我國(guó)雖然沒經(jīng)歷過如此大的風(fēng)險(xiǎn)，但要吸取這些教訓(xùn)，未雨綢繆。

“通過存款保險(xiǎn)，即便哪家銀行出現(xiàn)問題，客戶也不會(huì)出現(xiàn)恐慌，不會(huì)由單一銀行的倒閉傳導(dǎo)到整個(gè)金融市場(chǎng)，形成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。我想我國(guó)建立存款保險(xiǎn)制度是有能力做到這一點(diǎn)的。征求意見稿目前在一些技術(shù)問題或細(xì)節(jié)問題上還可以再進(jìn)行改進(jìn)，但我認(rèn)為其整體框架目前來看沒什么問題。”郭田勇說。

（實(shí)習(xí)生李菁對(duì)此文有貢獻(xiàn)）endprint