機制創新：天津濱海新區新一輪管理體制改革的突破口

問題的提出：理不順的管理體制

自從濱海新區成立以來，管理體制進行了多次變革。1994年3月，天津市委市政府決定開發濱海新區，設立市濱海新區領導小組，下設辦公室，負責協調、推動基礎設施建設，制定發展規劃等。2000年9月，為了應對新形勢、解決新問題，天津市委市政府決定撤銷濱海新區領導小組和辦公室，成立濱海新區黨工委和管委會。管委會體制有效推動了濱海新區的開發開放。但伴隨著新區的進一步發展，該體制在政府權力來源、政策法規形成、決策執行監督、統合資源能力等方面受到的挑戰越來越明顯，新區管理體制改革迫在眉睫。

2009年10月，《國務院關于同意天津市調整部分行政區劃的批復》（國函[2009] 125號）開啟了濱海新區改革的新篇章。同年11月，天津市召開濱海新區管理體制改革動員大會，掀開了濱海新區管理體制改革的序幕。此次改革建立了統一的行政架構，明確了新區政府的法律主體地位，增強了新區政府的資源統合能力。但好景不長，僅僅3年之后，新區層級過多、體制不順的問題越來越凸顯，甚至在一定程度上阻礙了新區進一步開發開放的進程。正是在這樣的背景下，2013年9月，濱海新區又開啟了新一輪管理體制改革。

濱海新區新一輪管理體制改革的成效如何還有待時間的檢驗，我們也不著意對此次改革的內容進行評判。但從歷史的維度看，在2009年末以來的短短數年之中，新區管理體制進行了兩次“傷筋動骨”式的改革，這種情形是較為鮮見的。令人費解的是，雖然改革力度如此之大，但管理體制卻始終存在障礙。這一現象值得我們進行深刻反思：為什么濱海新區的管理體制老是“理不順”？ 或者說，新一輪改革能否保證管理體制的順暢運行？ 再進一步說，是否有某個關鍵要素被我們所忽略了？

“體制—機制”：濱海新區管理體制改革的分析工具

濱海新區管理體制改革從根本上說是一種制度變革，強調的是對組織結構和權責關系的配置。從規范的意義上說，這種制度變革是推動體制創新的根本動力。但是，新區第一輪管理體制改革卻沒有達到預想中的效果，甚至體制不順的現象還愈演愈烈。這一現實凸顯了一個客觀問題：濱海新區推動改革的決心如此之大，改革的力度如此之強，卻為何導致這種尷尬的局面？

審視以往的改革歷程可以發現，新區管理體制改革彌漫著一種“體制導向型”思維，即以管理體制的調整為邏輯導向，將問題歸結在“體制”上，希圖通過體制的變革來推動新區的開發開放。制度設計能夠起到的作用自不必言，但是，一個再完美的制度，如果不能得到有效落實，也只會變成“鏡中花、水中月”。英國學者芬納曾旗幟鮮明地提出：“政治（制度）是一種活動，它是一種行為，而不是一系列角色和機構。”這種“活動”和“行為”的特征注定制度在實際運行中會出現“偏離”，無論這種制度設計多么盡善盡美。那么，如何才能保證制度設計的落實？ 這一焦點的轉換透視出邏輯視角的轉換，即在分析濱海新區管理體制改革的時候，不能僅僅將目光局限在宏觀層面的“體制設計”上，而應該深入探索微觀層面的“機制運行”。

體制與機制是兩個既相互聯系、又顯著區別的概念，可以從兩個角度進行解讀。首先，從定義來看，“體制”指社會活動的組織體系和結構形式，包括特定社會活動的組織結構、權責劃分、管理規定等；“機制”指社會有機體的相互聯系和相互作用的方式。由此觀之，“體制”強調的是部分與部分之間的關系，而機制則強調“一種運行中的過程”。從一個更宏觀的角度上可以認為，“體制位于社會體系的中觀層面，側重于社會的形式；機制位于社會的微觀層面，側重于社會的運行”。其次，從新制度主義的角度看，制度就是“社會的博弈規則，或者更嚴格地說，是人類設計的制約人們相互行為的約束條件。”換言之，制度實際上就是博弈規則的外在表現。而機制則更為具體，按照赫爾維茨的說法，“博弈規則可以由參與人能夠選擇的行動（決策集）以及參與人決策的每個行動組合所對應的物質結果（后果函數）來描述”，這種設定就是“機制”。按照這個邏輯，機制實際上就是“博弈規則”的實際運行。

綜合起來看，這兩種解讀實際上殊途同歸：“體制”著意于規范意義上的政治權力結構的制度安排，強調的是“權力歸屬何人”；“機制”著意于實踐意義上的權力結構的執行效果，強調的是“權力如何運作”。“體制”、“機制”實際上意味著兩種不同的邏輯視角和分析路徑。在這個意義上，“體制—機制”可以被界定為一種蘊含著兩重邏輯理路的特殊分析工具；運用這種分析工具將有助于發現新區管理體制不順的內在原因。

機制不暢：濱海新區管理體制“久改不順”的癥結

運用“體制—機制”這一分析工具透視濱海新區管理體制改革歷程可以發現，新區試圖架構一個宏觀、規范、順暢的管理體制，以加強統合能力、推進開發進程。但是，這種宏大的圖景卻較少關注微觀層面的機制運行，導致邏輯上得到充分論證的管理體制在實踐中障礙重重。換言之，新區管理體制“久改不順”的癥結就在于“機制不暢”。

（一）第一輪管理體制改革分析

濱海新區第一輪管理體制改革源于2009年底。此次改革的主要內容包括：建立統一的行政架構，撤銷濱海新區工委、管委會，撤銷塘沽、漢沽、大港現行建制，建立濱海新區行政區；建立濱海新區區委、區人大、區政府、區政協；組建兩類區委、區政府的派出機構（城區管理機構和功能區管理機構）；形成“新區的事在新區辦”的運行機制。經過此次改革，在整體架構上，濱海新區變成了一個真正意義上的“市轄區”，下轄城區和功能區，城區主要行使社會管理職能，功能區主要行使經濟發展職能；同時，區別于一般“市轄區”采用的“區—街道”兩級結構，新區采用的是“新區—（城區）—街道”的兩級半結構。在資源配置上，作為一個獨立“市轄區”的濱海新區，原則上擁有了協調城區、功能區發展，統一支配新區各項資源的權力。從邏輯上看，這套改革方案應當能夠實現管理體制的順暢運行；但實踐中卻表現出權力運行機制矛盾迭出、城區與功能區協調困難、資源配置機制運行不暢等一系列問題。這種“理想”與“現實”之間的反差值得反思。

1.權力運行機制障礙

權力運行機制障礙主要表現在權力的委托行使不可持續與復雜行政關系的應對乏力兩個方面。

權力的委托行使不可持續。在濱海新區建政之前，塘沽、漢沽、大港三個地區是作為獨立的“市轄區”存在的，實行“區—街道”兩級結構。新區建立行政區以后，撤消了塘沽、漢沽、大港三區的行政建制。同時，為了管理上的便利、減少改革帶來的震蕩，成立了塘沽、漢沽、大港三個城區管委會；新區委托城區管委會代管街道辦事處。這樣，就在實際上形成了“區—（城區）—街道”兩級半結構。但從法理上講，城區管委會是新區政府的派出機構，街道辦事處也是新區政府的派出機構，這種“派出機構管理派出機構”的權力委托行使機制不但缺乏法律依據，而且可能導致城區管委會的實體化。同時，新區和下屬管委會之間的委托執法機制同樣面臨著困境。作為派出機構的管委會本身并沒有獨立的執法權，只能以新區政府的名義進行執法工作。但當這種委托關系逐漸演變為常態時，很容易導致權責脫節。

復雜行政關系的應對乏力。從形式上看，濱海新區是一個獨立的“市轄區”；但如果從管理權限、行政級別、條塊關系的角度審視，新區內部其實存在著多重行政關系并存的局面。對于這種局面，新區呈現出應對機制乏力的窘狀。在濱海新區成立之前，天津市就已經將很多管理權限下放到老的功能區和塘沽、漢沽、大港三個行政區。新區成立之后，這部分管理權限并沒有被重新整合，導致在不少事關經濟發展的審批權限上，城區和功能區可以繞過新區，直接報送天津市。同時，從行政級別上看，新區政府與下屬的3個城區管委會、5個國家級產業功能區管委會同為正局級，導致新區的統籌能力大受約束。此外，從條條上講，開發區、保稅區、高新區可以與國務院相關部委對接，而濱海新區反而沒有這一權限。這種既有領導、又有協調，既有屬地管理、又有垂直管理的多重行政關系是對新區的一大考驗。

2.部門協作機制障礙

按照管理體制的構想，城區主要負責社會管理職能，功能區主要負責經濟開發職能，其社會管理職能由城區負責。這樣，通過城區與功能區的協作，就可以實現管理體制的順暢運行和開發效率的顯著提升。這種劃分從邏輯上看是可行的，但在運行機制層面，城區和功能區之間的權責不清、職能交叉普遍存在。名義上，功能區管委會主要負責經濟開發，但仍要承擔水電、環保、交通等公共基礎設施的建設任務；城區管委會主要負責社會管理，但仍代管發展街鎮經濟。這樣，城區和功能區仍舊要同時行使社會管理職能和經濟開發職能，并且需要保留相應的機構與人員。這就為權責不清、職能交叉等問題的出現提供了現實可能。

此外，由于新區缺乏對城區和功能區的統合能力，城區和功能區之間出現激烈競爭。如在發展定位上，中新天津生態城、渤龍湖總部經濟區、北塘經濟區、中心商務區均提出發展總部經濟，但彼此之間缺乏有效的溝通與合作，甚至出現搶奪項目、資金等現象。這些問題的存在就是協作機制運行不暢的佐證。

3.資源配置機制障礙

新區資源配置機制障礙主要表現在人員調配、事權財權和行政審批3個方面。

人員調配機制。人員調配機制運行不暢集中表現在新區難以行使統一的人事管理權。首先，城區和功能區的領導任免權依舊歸屬天津市；其次，普通公務員的招考也由各城區和功能區自行負責。此外，新區內部“同崗不同酬”的問題較為突出，嚴重阻礙了新區工作人員的積極性，并容易激化矛盾。

事權財權機制。濱海新區內部的財政機制尚未完全理順，支付責任也有待明確。調研中發現，有些城區管委會不愿意支付社會事業發展投入費用，不愿意承擔原有的債務負擔，認為這些支出應該由區財政承擔；而濱海新區的財政收入絕大部分依然留在各城區和功能區，導致濱海新區的財政支付能力受到較大制約，難以滿足各項支出的需要。同時，在實施“強街強鎮”戰略的過程中，新區將不少管理事務和管理權限下沉至街鎮，但卻沒有將相應的財權下放，特別在市容、綠化、城管執法等方面，導致事權財權不匹配，阻礙體制的順暢運行。

行政審批機制。濱海新區管理體制改革雖然著力推動審批權下放、以便形成“新區的事在新區辦”的運行機制，但從實際來看，關鍵性的審批權仍然保留在天津市；有些則僅將初審權下放，導致在行政審批鏈條上多了個“半層級”，反而增加了下級單位的負擔，降低了行政審批效率。

（二）第二輪管理體制改革后可能面臨的問題

濱海新區的第一輪管理體制改革雖然帶來了顯著的經濟效益，加速了新區的開發開放，但是掩蓋在體制改革之下的機制運行依舊矛盾重重。在改革初期，這些矛盾會為改革帶來的“紅利”所掩蓋，但是，隨著時間的推移，這些矛盾逐漸暴露出來，層級復雜、體制不順的情形也愈演愈烈。為了應對這些問題，新區不得不啟動新一輪管理體制改革。

2013年9月26日，天津市召開了“深化濱海新區管理體制改革動員大會”，揭開了濱海新區第二輪管理體制改革的序幕。此輪改革以轉變政府職能為核心，以行政審批制度改革為突破口，按照“大部制、扁平化、強基層”的思路，構建行政區統領、功能區支撐、街鎮整合提升的管理體制框架。主要改革內容包括：撤銷塘沽、漢沽、大港三個城區工委、管委會建制，設立街鎮工作委員會和街鎮委員會（合署辦公）；按照“大街鎮”的發展思路，科學劃分街鎮轄區，將現有27個街鎮分步整合；根據功能區的區域位置、經濟基礎、產業結構、發展空間等，對現有12個功能區歸并整合；組建行政審批局（行政審批中心）；修訂《濱海新區條例》。

從方案上看，此次改革結合當前的突出矛盾與實際問題，有針對性地提出了應對策略。但是，類似地，新一輪改革仍然希求通過體制層面的變革，如取消城區管委會、整合街鎮和功能區等，來保證新區的順暢運行，而在具體的運行機制層面卻依舊乏善可陳。結合第一輪改革的經驗教訓看，我們不得不提出一個疑問：此輪改革能否理順新區的管理體制？

當然，改革是一個過程，成效的顯現也需要一定的時間，在這一過程中我們需要持續關注。但是，可以肯定的是，如果老是局限在“體制”、不在“機制”上下功夫，新區未來可能會面臨一系列問題，如：街鎮委員會如何運行？ 如何實現對街鎮的有效管理？ 街鎮委員會與新區其他部門如何協調？ 整合之后的街鎮、功能區能否實現有效互補？ 能否實現“費隨事轉”？ 這些問題都是在現有體制框架內必須面對的機制性問題。

運用“體制—機制”這一分析工具透視濱海新區兩輪管理體制改革實踐可以發現，“機制障礙”是濱海新區管理體制“久改不順”的癥結所在；傳統那種以“體制問題”掩蓋“機制問題”的思維邏輯應當引起足夠的警惕。在濱海新區新一輪管理體制改革中，應當將“機制創新”作為突破口，以機制創新推動體制改革，在明確權力歸屬的前提下，關注權力的實際運作，建設順暢運行的管理體制。

“機制創新”：新區管理體制改革的突破口

在濱海新區管理體制改革的過程中，體制改革固然重要，但是，通過機制創新保障相關的體制安排順暢運行則顯得更為緊迫。結合新區發展實際來看，只有將“機制創新”作為突破口，才能切實深化改革，推進管理體制建設。具體地說，應當主要從“跨部門合作機制”和“資源配置機制”兩個方面著手，通過“跨部門合作機制”打破“碎片化”的行政格局，推進不同部門之間的協調合作；通過“資源配置機制”帶動體制要素的運轉，為新區管理體制的順暢運行提供保障。

（一）跨部門合作機制：彌合“碎片化”，實現部門協作

在行政生態環境中，管理體制運行不暢很大程度上與專業化分工帶來的“碎片化”有關。這種“碎片化”形塑了“各自為政”的行政格局，割裂了部門與部門之間的聯系，阻斷了部門與部門之間的溝通、交流，特別在職能交叉領域，多個部門圍繞權力和資源進行激烈的爭奪，但對所應承擔的責任和義務則相互推諉。這種情形在濱海新區管理體制的實際運行中屢見不鮮。因此，必須推進跨部門合作機制建設，加強部門之間的溝通與交流，圍繞共同利益、強化合作觀念，促成主動、有為的行政作為。

推進跨部門合作機制建設應當從以下幾個方面入手：首先，確認跨部門合作關系是跨部門合作的前提。對跨部門合作而言，必須明確3個問題：哪些部門能夠實現合作？這些部門之間是否存在共同目標？不同部門能夠為共同目標實現做出多少貢獻？ 以濱海新區市容環境整治為例，涉及的部門主要包括執法局、食藥監局、商務委、衛生局等。這幾個部門之間圍繞著“市容環境綜合整治”這一共同目標進行合作，各有分工、各司其職：執法局主要負責清理道路沿線擺賣、馬路餐桌；食藥監局主要負責食品加工與餐飲業的無證經營治理；商務委主要負責市場改造工程；衛生局主要負責醫療服務機構監管和對二次供水單位進行衛生檢查。其次，明確領導與協調職能是基礎。必須建立聯合領導機構、牽頭機構或聯合執法機構，將執法局、食藥監局、商務委、衛生局等各部門進行統合，以服務于共同目標的實現。一般而言，可以在濱海新區層面設立領導、協調小組，定期、不定期召開會議，協調跨部門合作事宜。再次，建立健全信息共享機制是關鍵。只有將分散在不同部門、不同環節的信息整合起來，使參與合作的各方能夠有效實現信息共享和信息管理，進而發揮協同效應，才能有效實現跨部門合作。最后，建立相應的激勵機制是保障。例如在績效評估中除了關注部門本身的目標完成情況外，還可關注該部門與其他部門合作目標的完成情況及對該目標的貢獻程度等。

（二）資源配置機制：實現要素流動，順暢體制運行

資源配置內含著權力的走向，引導著利益的調配，是管理體制的關鍵要素。資源配置機制運轉順暢與否將直接決定濱海新區管理體制的效能。從以往的發展歷程看，新區的資源配置機制在實際運轉中遇到不少障礙，這種障礙又加劇了新區內部的各項矛盾，激化了管理體制不順的問題。在新一輪管理體制改革中，應當扎實推進資源配置機制建設，保持資源要素的順暢流動，維護管理體制的順暢運行。

推進資源配置機制建設可以從以下3個方面入手：

第一，統一人員管理機制。新一輪管理體制改革之后，應當將公務員招考的權力收到濱海新區，由新區統一招錄、培訓、調配公務人員。同時，要逐步解決“同崗不同酬”問題。要以崗位為主，輔以職務和級別，統一規范公務人員工資。可以考慮劃定時間表，確定實現“同崗同酬”的具體時間，通過“倒推”來確定每年的遞加量，以便在若干年內實行“同一崗位、同一薪酬”。

第二，落實行政審批機制。濱海新區第二輪管理體制改革中的一大亮點就是試行“行政審批中心”。應當說，這對于整合行政審批、提高行政效率、落實服務供給大有裨益。但在具體的運行中，有一個問題值得引起特別的關注，那就是行政審批中心的“定位”問題。行政審批中心究竟是一個服務窗口，還是一個職能部門？ 如果僅僅是一個服務窗口，那么行政審批中心實際上就是一個辦事程序的問題。但若做實為一個職能部門，就會涉及審批職能與監管職能、服務職能可否分開的問題，也會涉及行政審批中心與原審批單位的協調問題。如果定位不清，審批機制在具體運行的時候必然出現部門沖突和扯皮推諉。

第三，落實“費隨事轉”機制。在濱海新區推進“強街強鎮”戰略的過程中，新區賦予了街鎮更多的事權，但如果財權、事權不相匹配，必然導致街鎮的動力不足、消極應對。應當在事權下放和公共服務下沉的同時，將財權配套下放，實現“權隨責走、費隨事轉、事費配套”的機制，最大程度地提高公共服務供給的效率和質量。

結論

濱海新區管理體制經過了多次改革，甚至不乏“傷筋動骨”式的變動，但是，管理體制“不順”的弊端依舊未能根除。審視新區以往的改革歷程可以發現，重視體制層面的改革、忽視機制層面的創新這一邏輯主導了新區的改革，而這一邏輯恰恰成為管理體制“不順”的根本癥結。我們嘗試架構“體制—機制”這一分析工具，結合新區建政以來兩輪管理體制改革的實踐，探索“機制創新”的關鍵性作用，提出要將“機制創新”作為濱海新區管理體制改革的重要突破口，通過“跨部門合作機制”打破“碎片化”的行政格局，通過“資源配置機制”帶動體制要素的運轉，最終深化濱海新區新一輪管理體制改革。

參考資料

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