高成本時代我國城市可持續(xù)發(fā)展策略研究

〔摘要〕城鎮(zhèn)化本質(zhì)上是資源要素向城鎮(zhèn)聚集的過程。傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化是在制度安排并不充分的背景下快速推進的，對土地和勞動力等資源價格的人為壓制，損害了農(nóng)民融入城鎮(zhèn)的經(jīng)濟基礎(chǔ)，而壓低成本資源要素助長了城市的粗放發(fā)展和資源的過度透支；地方政府對資源的錯配加劇了土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化的背離，這是影響我國城鎮(zhèn)化質(zhì)量的重要原因。隨著城鎮(zhèn)化高成本時代的快速降臨，政府開支的剛性增長和土地收益的日益遞減凸顯地方“財困”，成為制約城市可持續(xù)發(fā)展的最大瓶頸。因此，如何應(yīng)對高成本的挑戰(zhàn)是當前我國新型城鎮(zhèn)化亟待解決的重要課題。

〔關(guān)鍵詞〕城鎮(zhèn)化成本；土地財政；制度變遷；政府轉(zhuǎn)型

〔中圖分類號〕F299.21〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1008-9187-（2014）01-0105-06

一、問題的提出

低成本、高速度是我國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的鮮明特征。我國城鎮(zhèn)化速度之快堪稱全球之最，1978年城鎮(zhèn)化率僅為18%左右，2011年就已超過50%，平均每年遞增一個百分點以上，換言之，我們只用了30年左右的時間就走完了西方國家花了上百年才完成的路程。而高速度的動力主要來自于資源消耗的低成本，如政府以極低的代價從農(nóng)民手中強制征地，轉(zhuǎn)手以市場競拍方式獲取巨額差價；企業(yè)以極低的工資獲取廉價勞動力，大大提升了“中國制造”在國際市場上的價格競爭優(yōu)勢。除開資源要素的低廉價格外，城鎮(zhèn)化的低成本也與某些公共領(lǐng)域的投入不足有很大關(guān)系，如市政基礎(chǔ)設(shè)施因欠賬太多而難堪重任，又如農(nóng)民工的勞動成本僅按“剩余勞動力”定價，為財政“節(jié)省”了住房、社會保障等工資外的巨額開支。由此可見，我國城鎮(zhèn)化的突飛猛進一方面得益于土地紅利和人口紅利的集中釋放，另一方面也與公共服務(wù)不到位減輕財政負擔(dān)有關(guān)。

低成本大大激發(fā)了地方政府固定資產(chǎn)投資和城市新區(qū)開發(fā)的熱情。對12個省會城市的調(diào)查顯示，平均一個城市要建4.6個新城新區(qū)；而在144個地級城市中，平均每個規(guī)劃建設(shè)約1.5個新城新區(qū)。〔1〕政府性投資對GDP增長和城市規(guī)模擴張具有立竿見影之效，然而盲目興建開發(fā)區(qū)和商務(wù)區(qū)加劇了耕地濫占濫用現(xiàn)象，致使城市人口密度隨著城市規(guī)模的快速擴張不升反降，土地投機惡炒現(xiàn)象愈演愈烈。資源要素的過度透支，加快了我國土地紅利和人口紅利的枯竭：如一些沿海城市的地方政府正面臨無地可賣的窘境，又如從長三角和珠三角地區(qū)向全國蔓延的“民工荒”折射出農(nóng)民工在城市生存環(huán)境的惡化，收入的不平等和社保體制不完善使其難以在城市立足。

顯而易見，低成本城鎮(zhèn)化并不具備可持續(xù)性，反而掩蓋了低效率的資源消耗的弊端，壓抑了城市集約發(fā)展的內(nèi)生動能。此外城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品供給的長期欠賬勢必積淀和激化社會矛盾，損害城市健康發(fā)展的根基。隨著資源稀缺硬約束和財政支出剛性增長的雙重壓力不斷增大，城鎮(zhèn)化的高成本時代漸行漸近，“財困”與“錢緊”的常態(tài)化使地方政府面臨嚴峻挑戰(zhàn)。因此，在高成本背景下如何實現(xiàn)城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展成為城鎮(zhèn)化進程中迫切需要研究的課題。

二、低成本城鎮(zhèn)化：制度缺陷與隱性成本 （一）低成本城鎮(zhèn)化的制度環(huán)境

制度是事關(guān)權(quán)力運作的程序、規(guī)則和框架，制度安排的缺陷必然導(dǎo)致行政權(quán)力的錯位和異化，使政府職能發(fā)生扭曲和變異。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、中農(nóng)辦主任陳錫文認為，我們在推進城鎮(zhèn)化的過程當中，利用了體制中的某些缺陷，所以形成了一種低成本推進城鎮(zhèn)化的這樣一種格局，正是這一種低成本才使得速度大大加快。〔2〕換言之，制度缺陷助長了地方政府 “取”多于“予”甚至只“取”不“予”的行為，使城市提前享受到了土地紅利與人口紅利的好處，而在城鎮(zhèn)化的成本支付方面卻嚴重滯后。

1.土地制度的壟斷性加速土地紅利的透支。一是土地批租制“寅吃卯糧”。即本屆政府一次性收取未來幾十年的土地出讓金，其本質(zhì)是透支未來的土地紅利。土地出讓制度的缺陷縱容了現(xiàn)任政府瘋狂賣地的行為，如大連2010年的“賣地錢”達到1157.75億元，相當于其財政收入的231.2%。〔3〕而北京市2013年僅前8個月的土地出讓收入高達1036.9億元。〔4〕如今“上屆政府賣下屆政府的地”的現(xiàn)象愈演愈烈，地方政府將大量的農(nóng)業(yè)用地“劃”為建設(shè)用地，以此生財，一些地方按照其開發(fā)規(guī)模計算，地都賣到20年后了，〔5〕這無異于“走別人的路，讓別人無路可走”。現(xiàn)任政府將后幾任政府的資源提前變現(xiàn)花光了，導(dǎo)致繼任者無地可用，無錢可花，這也注定了土地批租制的難以為繼。二是征地制度犧牲農(nóng)民利益。地方政府一身二任，既是土地管理者，又是土地經(jīng)營者，對土地具有高度壟斷權(quán)，現(xiàn)行體制允許政府出面強制性地獲得土地，并刻意壓低補償標準，土地進出差價極為懸殊。這種計劃征收與市場拍賣的雙軌制為地方政府創(chuàng)造了巨額收益，卻將農(nóng)民排斥在土地增值收益分配體系之外，剝奪了其市民化不可或缺的原始積累機會。

2.戶籍制度的封閉性加速人口紅利的透支。頑固的戶籍制度是農(nóng)民工被視作“經(jīng)濟工具”和面臨“社會性排斥”的根源所在。一方面進城打工的農(nóng)民缺乏對勞動報酬的議價能力，導(dǎo)致其同工難同酬以及收入長期低位徘徊，另一方面地方政府并未承擔(dān)起為外來流動人口提供均等公共服務(wù)的責(zé)任。政府和企業(yè)從勞動人口身上所獲取的利益遠甚于其付出的代價，這從財政收入占GDP比重、企業(yè)盈利占GDP比重的不斷上升的現(xiàn)狀中即可得到印證。據(jù)專家測算，農(nóng)民工市民化每人平均成本需要10萬，〔6〕而戶籍門檻的存在使地方政府順理成章地“節(jié)約”了與農(nóng)民工的教育、醫(yī)療和住房有關(guān)的成本支出。由于無法消除在老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、子有所教等后顧之憂，農(nóng)民工難以擺脫“就業(yè)在城市，生活回農(nóng)村”的“候鳥”宿命，一旦青春不再只能告老還鄉(xiāng)。農(nóng)民工勞動周期的壓縮無疑加速了勞動力資源的折舊，導(dǎo)致人口紅利過度透支，一旦人口轉(zhuǎn)移后繼乏力，城市經(jīng)濟將面臨嚴峻考驗。

3.政績制度的導(dǎo)向性加劇要素資源的錯配。現(xiàn)行政績考核體系直接左右了地方官員的行為模式，使其完全圍著政績的指揮棒轉(zhuǎn)，而最能快速凸顯當下政績的莫過于GDP增長和城市建設(shè)，因此地方政府不惜斥巨資大搞面子工程和形象工程，而在民生急需的保障房建設(shè)和市政基礎(chǔ)建設(shè)以及公共服務(wù)均等化方面卻明顯投入不足、欠賬嚴重。據(jù)新加坡國立大學(xué)房地產(chǎn)研究院院長鄧永恒對中國283個中小城市的市長和市委書記10年政績和升遷結(jié)果統(tǒng)計，如果任期內(nèi)的GDP增速比上一任提高0.3%的話，升職概率將高于8%；如果任期內(nèi)長期把錢花在民生和環(huán)保上，那么他升官的幾率是負值。〔7〕這一數(shù)據(jù)充分解釋了地方官員為何不惜債臺高筑也要大搞行政主導(dǎo)型投資的行為：既是為了對上負責(zé)，更是為了個人仕途，寧肯透支未來也要實現(xiàn)“保增長”的短期政績。可見傳統(tǒng)政績導(dǎo)向問題已非常突出。

（二）低成本假象與隱性成本

城鎮(zhèn)化成本不僅是土地、勞動力和資金等要素資源投入的顯性成本，那些看不見的隱性成本和社會成本也應(yīng)納入城鎮(zhèn)化成本變量。隱性成本和社會成本雖然不易覺察，但并非不存在，有的只是暫時被掩蓋或回避而已。我國快速城鎮(zhèn)化過度依賴人口紅利和土地紅利的溢出效應(yīng)，而人口紅利和土地紅利的集中釋放實質(zhì)上是對社會可持續(xù)發(fā)展力的過度透支。其后果是助長了潛在的隱性成本和社會成本的顯性化，從而加快了城鎮(zhèn)化高成本時代的來臨。

1.治理困境與隱性成本。一是流動人口管理難題。2.63億農(nóng)民工堪稱是世界上最大規(guī)模的流動人口，按照每年1%的轉(zhuǎn)移速度，未來十年還有2億多農(nóng)民進城，這意味著城市流動人口規(guī)模將翻番，流動就業(yè)的不確定性大大增加了政府的社會管理成本和城市治理的難度。比如城中村、棚戶區(qū)大量外來人口導(dǎo)致社會治安嚴峻形勢。二是失地農(nóng)民貧民化難題。據(jù)統(tǒng)計，近年來全國因征地而形成的“三無人員”即“種地?zé)o田、上班無崗、低保無份”的失地農(nóng)民高達4000多萬人，雖然獲得了數(shù)量不等的補償款，其中的一部分人還轉(zhuǎn)成了市民身份，但更多的人處于失地失業(yè)無保障狀態(tài)，一旦補償款耗盡且無用其它生活來源將淪為城市貧民；三是城市管理與民生需求的矛盾凸顯。市容市貌的維護與流動小販的生計以及市民的生活需要很難兼顧，極易引發(fā)不滿情緒甚至群體事件，如城管與商販發(fā)生流血沖突屢見不鮮。上述城市治理難題無疑加大了城市隱性成本。

2.決策失誤與隱性成本。急功近利和華而不實導(dǎo)致城市基礎(chǔ)設(shè)施脆弱不堪，其損失遠大于當初節(jié)省的開支。而西方國家在城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，包括管網(wǎng)配套設(shè)施和污水處理等方面，真正著眼于百年大計，耗時費力所換來的則是高效益。比如僅“七通一平”中的下水部分可能就要花10—20年時間，甚至50年之久。〔8〕如德國人在青島用了幾十年時間做的下水系統(tǒng)使用一百多年，至今功能完好。〔9〕反觀我們的城市建設(shè)，其外貌已不遜歐美國家水平，然而被稱為“城市良心”的排水系統(tǒng)卻問題叢生，幾乎所有的城市都飽受內(nèi)澇之患。此外交通擁堵、垃圾圍城等城市病的迅速蔓延，無不暴露出城市建設(shè)和治理的短板，由此產(chǎn)生的效率損失和經(jīng)濟損失最終還是由社會來承擔(dān)。

3.階層分化與隱性成本。制度門檻人為割裂了勞動力市場，城市居民與外來人口成為涇渭分明的兩大階層：前者借助人脈關(guān)系和權(quán)力背景躋身于收入高和工作穩(wěn)定的國有大企業(yè)；后者則長期處于變動不居狀態(tài)，淪為無法享受城市居民權(quán)宜的社會底層，只能聚集于競爭性極強和工資水平低下的建筑業(yè)、消費品制造業(yè)和低端服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，勞動收入長期低位徘徊。其后果一是制約了農(nóng)民工素質(zhì)的提高，阻礙了行業(yè)升級和技術(shù)創(chuàng)新；二是長期維持低消費傾向，阻礙了內(nèi)需的擴大；三是盲目流動既增加了農(nóng)民的經(jīng)濟負擔(dān)，而且加重了交通負荷，加劇了社會資源的虛耗。二元矛盾的積累和激化無疑將加劇城市人口的摩擦與內(nèi)耗，成為社會穩(wěn)定與和諧的破壞因子。

4.“建設(shè)性破壞”與隱性成本。在中國城鎮(zhèn)化進程中，長官意志導(dǎo)致城市盲目大拆大建常態(tài)化，每逢政府換屆更會掀起新一輪城市化浪費和“建設(shè)性破壞”高潮，而以城市土地價值最大化為目的的大規(guī)模舊城改造大大縮短了我國建筑的使用年限，造成社會資源的巨大浪費。據(jù)媒體報道，我國是全球產(chǎn)生建筑垃圾最多的國家，其中高樓爆破量每年以20%的速度遞增，穩(wěn)居全球爆破第一國位置，而房屋平均壽命僅為25—30年。〔10〕然而這些“建設(shè)性破壞”所產(chǎn)生的大量成本卻被城市級差地租的快速增值所掩蓋了。

城鎮(zhèn)化隱性成本不啻強化了低成本城鎮(zhèn)化假象，為城鎮(zhèn)化進程埋下重大隱患，如政府對城市基本設(shè)施的欠賬實質(zhì)是將城鎮(zhèn)化成本社會化；又如現(xiàn)任政府為繼任者留下巨額債務(wù)，實則是向未來轉(zhuǎn)嫁成本，即由后人來為前人的成本買單。

三、高成本城鎮(zhèn)化：“財困”與剛需的雙重挑戰(zhàn) 以政府為主導(dǎo)，以土地為核心的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式將我國城鎮(zhèn)化推向了見“地”見“房”而不見“人”的歧途。這種依靠嚴重透支土地紅利和大量舉債經(jīng)營城市，通過大規(guī)模“造城運動”和“房地產(chǎn)化”拉動GDP增長的畸形城鎮(zhèn)化是注定難以為繼的。因為靠賣地造城無異于用房地產(chǎn)泡沫堆砌城鎮(zhèn)化，猶如房屋修建在沙灘之上，具有極大的風(fēng)險性。房價與地價輪番飆升的最大惡果就是加速了城鎮(zhèn)化高成本時代的來臨，不僅惡化了實體經(jīng)濟的生存環(huán)境，使城市經(jīng)濟喪失了發(fā)展的生機與活力，城市生活成本迅速攀升不斷抬高人口城鎮(zhèn)化的市場門檻，居高不下的資源要素價格成為我國城鎮(zhèn)化難以承受之重。在人口紅利拐點漸行漸進、土地財政已成強弩之末之際，地方政府的剛性支出卻不期而至，如推進公共服務(wù)均等化需要地方政府投入巨額資金，這對于深受“財困”和“錢緊”煎熬的地方政府而言無疑壓力巨大。據(jù)國家開發(fā)銀行此前預(yù)計，未來3年我國城鎮(zhèn)化投融資資金需求量將達25萬億元，城鎮(zhèn)化建設(shè)資金缺口約為11.7萬億元。而2013年至2015年，財政資金僅能支持當年城鎮(zhèn)化新增投資的五分之一左右。〔11〕“減收”與“增支”的雙重壓力使地方政府面臨十字路口的選擇，或是按部就班沿襲傳統(tǒng)發(fā)展模式，繼續(xù)強化對土地財政的路徑依賴，或是改弦易轍，以壯士斷腕的勇氣打破既有利益格局，創(chuàng)新發(fā)展模式。地方政府的路徑選擇將決定我國城鎮(zhèn)化的未來走向。

2013年以來土地市場風(fēng)云突變，久違的地王重出江湖，地價連創(chuàng)歷史新高。從表面上看，天價土地在大城市的頻頻出現(xiàn)緣于開發(fā)商的瘋狂，但實際上完全是地方政府在背后推波助瀾所為。由于預(yù)算財政蛻變?yōu)槌燥堌斦诤芏嗟胤缴踔敛蛔阋跃S持行政開支，土地早已成為地方政府的命脈，城市建設(shè)資金更是高度依賴于土地溢價。預(yù)算缺口不斷擴大使地方政府在賣地生財?shù)哪嗾又性较菰缴睢?/p>

然而，土地財政早已輝煌不再。一些沿海城市如深圳、溫州等早已面臨無地可賣的境地，而土地溢價的空間也在不斷縮小。2009年，全國土地出讓金總收益接近1.4萬億，用于支付征地財產(chǎn)補償金是0.5萬億元，成本占到土地出讓金總收益的37.0%，政府獲得土地出讓金總收益中超過60%的純收入。而在2011年，全國土地出讓金為3.3萬億，但僅僅是征地拆遷補償?shù)馁M用就超過了2.3萬億。換言之，土地出讓金的純收益占總收益的比重已經(jīng)不到30%，成本卻占到了71.3%。〔12〕土地溢價的大幅縮水預(yù)示著以地生財之路已經(jīng)越走越窄。從長遠看，土地資源的迅速枯竭（18億畝耕地的紅線不能破）的嚴峻形勢決定了土地財政退出歷史舞臺乃大勢所趨。維護失地農(nóng)民的利益，讓農(nóng)民分享土地增值收益的強烈呼聲正在撼動政府對土地市場的壟斷地位，這意味著地方政府坐收巨額土地收益的時代將漸行漸遠。

與此同時，公共服務(wù)均等化要求地方政府擴大城市公共服務(wù)的覆蓋范圍，而外來人口享受市民的同等待遇需要財政拿出巨額資金。成都市統(tǒng)籌委、國土局官員在接受媒體采訪時曾經(jīng)算過一筆賬：農(nóng)民獲得城鎮(zhèn)住房和社保，政府需為每個農(nóng)民相應(yīng)投入10萬～15萬元。按照理想模式，如將成都600萬農(nóng)民中的三分之二轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)人口，政府得拿出4000億～6000億元，這超出了成都新世紀頭10年的財政收入總和，實在難以承受。〔13〕本地農(nóng)民的市民化尚不堪重負，公共服務(wù)均等化覆蓋外來人口的難度更是不言而喻。此外，長期大量欠賬的市政公共設(shè)施建設(shè)的短板同樣需要補齊，而這些剛性開支無疑將進一步加劇政府的“財困”。在支出剛性和收入乏力的雙重擠壓下，如何沖破資金短缺瓶頸已經(jīng)成為地方政府必須面對的重大難題。

四、高成本時代城市政府的路徑選擇

（一）高成本城鎮(zhèn)化取向：政府主導(dǎo)抑或市場主導(dǎo)

政府轉(zhuǎn)型是高成本時代降低城鎮(zhèn)化成本的關(guān)鍵。要推動政府轉(zhuǎn)變職能，加快城鎮(zhèn)化的政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)和政府引導(dǎo)轉(zhuǎn)變，政府應(yīng)放棄全能角色，將重心放在引導(dǎo)市場、維護市場環(huán)境和提供公共服務(wù)方面。市場是使經(jīng)濟有效運轉(zhuǎn)的重要機制，讓市場配置資源和主導(dǎo)城鎮(zhèn)化發(fā)展，能夠大大減少資源錯配造成的低效率和資源浪費現(xiàn)象，從而有效降低政府投資失誤所產(chǎn)生的城鎮(zhèn)化成本。只有嚴格抑制政府投資沖動，打破政府壟斷格局，廢除城市化的準入門檻，才能廣泛吸引社會資本參與城市發(fā)展。

但在現(xiàn)實當中，政府行政主導(dǎo)性投資已經(jīng)成為一個無底洞，亦是地方政府深陷“財困”的主要根源。長期以來，項目投資規(guī)模一直是衡量招商引資成效的核心標準。因此，地方政府普遍熱衷于筑巢引鳳，以吸引更多的外來投資。但由于基礎(chǔ)建設(shè)投資巨大，回收期長，因此盲目興建各類開發(fā)區(qū)必然消耗地方大量財力。目前我國城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，包括征地拆遷費用在內(nèi)，平均每平方公里已超過30億元。若以每年轉(zhuǎn)移1200萬人，每平方公里容納1萬人計，全國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積每年就需要新增1200平方公里，總投資達3萬億—4萬億元，相當于2012年全社會固定資產(chǎn)投資總額的10%，而這些投資主要由各級地方政府籌措。〔14〕幾十年來，土地財政已累計為地方政府創(chuàng)造了高達30萬億的土地價差，〔15〕而巨額資金主要流向了房地產(chǎn)投資和固定資產(chǎn)投資領(lǐng)域，成為各地轟轟烈烈造城運動的源動力。然而政府性投資的低下效益和權(quán)力腐敗的高昂成本導(dǎo)致巨額的賣地收入難以填補地方政府投資無底洞，因此，除了大肆舉債別無它策，據(jù)中國社科院專家估計，目前地方債務(wù)規(guī)模已超過20萬億，〔16〕債務(wù)風(fēng)險快速凸顯。由此可見，地方政府債臺高筑壓力重重，為了還債除了賣地還是賣地，人民日報對此嚴厲批評，地方債務(wù)已到了債多不用愁，虱子多了不怕咬的地步。地方政府債務(wù)危機的實質(zhì)是地方政府的收入增長持續(xù)性地低于政府投資的增長，也就是說，政府性投資的大規(guī)模擴張并未帶來相應(yīng)的收益率增長，反而是邊際投資收益率的不斷下降，這意味著，用擴大投資規(guī)模來提高效益是絕對不可行的，也是難以持續(xù)的，繼續(xù)寅吃卯糧賣地還債將在土地城鎮(zhèn)化的怪圈中越陷越深。因此，地方政府必須改弦易轍，徹底改變政府主導(dǎo)經(jīng)濟的職能，以大幅度降低資源錯配帶來的城鎮(zhèn)化巨大成本。

有效壓縮政府行政開支是降低城鎮(zhèn)化非市場成本的重要手段。要促使政府拿出決心和勇氣打破現(xiàn)有的利益格局，敢于觸動自己的既得利益，加快政府“瘦身”簡政步伐，向社會公開并大幅削減“三公”經(jīng)費，嚴禁政府興建樓堂館所和鋪張浪費。俗話說，由儉入奢易，由奢入儉難。政府在透支土地紅利時代已習(xí)慣于大手大腳，如今要過緊日子難上加難，所以如果沒有制度保障和完善的社會監(jiān)督機制，政府自利或自肥的行為就很難絕跡斷根。所以制度環(huán)境的重塑與優(yōu)化事關(guān)政府轉(zhuǎn)型的成敗。

（二）城鎮(zhèn)化成本控制：速度與規(guī)模之惑

現(xiàn)行城鎮(zhèn)化模式已經(jīng)步入了嚴重透支未來資源的歧途，人為壓低資源要素價格和轉(zhuǎn)嫁城市發(fā)展成本從表面上看有利于城市的快速發(fā)展，但犧牲城市弱勢群體的利益必然加劇城市二元矛盾，成為威脅城市健康發(fā)展的潛在隱患，如通過剝奪農(nóng)民的經(jīng)濟利益來打造現(xiàn)代化的城市外觀，美化地方官員政績，必然擴大城鄉(xiāng)差距與鴻溝，從長遠來看，矛盾的不斷積累將加劇社會動蕩，從而造成更大的社會損失，使城市化成本有增無減。

在傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化模式下，大規(guī)模的造城運動和城市“房地產(chǎn)化”加劇了資本圈地、囤地、炒地和囤房、炒房的行為，不僅嚴重惡化了實體經(jīng)濟的生存環(huán)境，也毀掉了城鎮(zhèn)化必不可缺的產(chǎn)業(yè)依托和產(chǎn)業(yè)支撐，使城鎮(zhèn)化成為無本之木和無源之水，陷入岌岌可危的境地。房地產(chǎn)毒瘤使城市異化為投機天堂，刺激了樓市泡沫的惡性膨脹。進城農(nóng)民因就業(yè)機會的缺乏而淪為新一代城市貧民，大大增加了城市“拉美化”的風(fēng)險。面對幾億流動人口對公共服務(wù)的渴望，地方政府難以作為。以住房保障為例，在解決本地低收入家庭的住房難題仍遙遙無期的現(xiàn)實面前，如何為外來人口提供住房保障？在“居（住）”和“（就）業(yè)”的難題遠遠得不到化解的前提下，每年上千萬新移民的涌入必然加速城市的貧困化，將最終導(dǎo)致拉美式的貧民窟在國內(nèi)城市迅速蔓延。

首先，高速城鎮(zhèn)化應(yīng)當緩行。土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化的最大差異在于，前者以資金為基石，只要有錢就可以推動城市空間快速擴張。而后者需要時間的長期積淀，欲速則不達。農(nóng)民市民化是一個漫長的過程，農(nóng)民能否在城市扎根，關(guān)鍵取決于其有無財務(wù)能力，是否具備原始積累，而僅靠其在城市打工所得是遠遠不夠的。尤其是解決住有所居的問題，需要政府的扶助，這又涉及到制度的變遷，不可能一蹴而就；對于地方政府而言，向進城農(nóng)民提供均等的公共服務(wù)面臨巨大的財政支出，這在短期內(nèi)同樣是其難以承受之重，尤其是在目前地方政府債臺高筑的巨大壓力下更是困難重重。此外，過去幾十年的土地城鎮(zhèn)化對實體經(jīng)濟造成了嚴重摧殘，而擺脫對舊的城市化發(fā)展模式的路徑依賴，調(diào)整失衡已久的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，為實體經(jīng)濟的復(fù)蘇創(chuàng)造良好的生存環(huán)境，使產(chǎn)業(yè)化真正成為城市化的依托和支撐，這一轉(zhuǎn)變過程也絕非易事，實體經(jīng)濟的休養(yǎng)生息需要假以時日。歸根結(jié)底，這一切的改變高度依賴于制度環(huán)境的完善和政府職能的徹底轉(zhuǎn)型，而利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整猶為艱難不易。所以，在上述條件尚不具備的前提下，貿(mào)然加快人口轉(zhuǎn)移速度，將加劇城市承載力不足的矛盾。

其次，緊湊型城市是我國城鎮(zhèn)化的必由之路。大規(guī)模的造城運動導(dǎo)致城市人口密度不斷下降，土地資源浪費嚴重，而城市規(guī)模過大造成通勤半徑過長，公交建設(shè)嚴重滯后，刺激私家車爆炸式增長，使城市陷入車多路少交通嚴重擁堵的惡性循環(huán)，大大降低了城市運行效率。因而轉(zhuǎn)變城市發(fā)展模式，必須走緊湊型道路：一是加快土地的集約化利用，摒棄以大為美的錯誤觀念，拒絕以大馬路、大廣場、大草坪等為榮的面子工程裝點視覺城市或城市形象；二是出臺嚴苛政策和經(jīng)濟杠桿限制私家車發(fā)展，以最大幅度減少其行駛和停泊占用大量的土地資源，同時要大力發(fā)展各類城市公共交通，為居民創(chuàng)造便利的出行條件；三是用房產(chǎn)稅限制居住高消費行為，對超標住宅征收累進制的奢侈消費稅，對辦公用房面積進行嚴格限制，超過規(guī)定征收高額稅收，尤其要嚴控政府樓堂館所修建和規(guī)格，使政府成為社會節(jié)儉的表率；四是維護城市規(guī)劃和土地規(guī)劃的獨立性和嚴肅性，限制城市半徑過快延伸，嚴禁長官意志凌駕于城市規(guī)劃之上。

（三）制度變遷之三重門

在財源每況愈下和開支剛性增長的雙重壓力下，地方政府變本加厲地圈地囤地和制造“地王”，對土地財政的路徑依賴已到了前所未有的高度，從而在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的歧路上積重難返。因此制度變遷已刻不容緩。從目前的形勢來看，不改革注定沒有前途可言，而改革又必須承受傷筋動骨帶來陣痛，歷史的經(jīng)驗告訴我們，任何不觸動既得利益和不產(chǎn)生陣痛的改革絕不是真正意義的改革。

首先，土地制度變遷是改革的深水區(qū)，也是繞不過的制度瓶頸。十八大報告承諾讓農(nóng)民得到更多的土地增值收益，“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”，也就是說，要敢于動地方政府的奶酪，讓農(nóng)民分享更多的土地增值收益。土地制度改革的關(guān)鍵是徹底打破政府對土地資源壟斷經(jīng)營的體制，從而打破地方政府對土地財政的路徑依賴。因此必須加快“稅收財政”取代土地財政的步伐。

其次，大城市戶籍制度改革乃重中之重。目前，中小城市的戶籍門檻已有松動，但一線及省會城市的戶籍制度改革仍無時間表。事實上，中小城市本身就是人口流出地，開放戶籍并不決定性意義，而作為人口流入地的一線城市和省會城市才是戶籍制度改革的最大難點。戶籍制度改革是地方政府是否承擔(dān)對外來人口社會保障職責(zé)的試金石，同時它也考驗著城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展對轉(zhuǎn)移人口的吸納能力、政府和社會對城鎮(zhèn)化成本的承受和消化能力，以及對既定生產(chǎn)關(guān)系和社會保障制度的調(diào)整和變革能力。〔17〕

再次，政績制度改革已刻不容緩。現(xiàn)行干部績效考核制度是地方官員GDP崇拜的源頭，其弊端廣為社會所詬病，早已到了非改不可的地步了，必須徹底摒棄以經(jīng)濟增長為核心的考核體系，要進一步加大民生、生態(tài)環(huán)境等發(fā)展性指標的考核權(quán)重。否則，在傳統(tǒng)政績考核制度的導(dǎo)向下，地方政府將永遠無法擺脫對GDP增長的路徑依賴。

〔參考文獻〕

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〔16〕 社科院研究員保守估計地方債黑洞已突破20萬億 〔N〕. 中國經(jīng)營報，2013-09-28.