農村產權抵押融資法律制度問題探析

作為調整、規范平等主體之間因物的歸屬與利用而產生的財產關系的基本法，物權法的基本原則之一是對所有物權給予平等保護，如《中華人民共和國物權法》第4條規定：“國家、集體、私人的物權和其他權利人的物權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。”在市場經濟條件下，財產的平等保護不僅為財產權人公平參與市場交易創造了前提，也為各類所有制主體對財產的充分利用提供了條件，有利于促使經濟的繁榮與發展。但從我國《物權法》及其他相關法律規定看，同樣作為物權的一種，在國有土地使用權和農村集體土地使用權方面，法律的規范與保護卻并不均衡，農村集體土地在用途、流轉、處置等方面受到更為嚴格的限制，使其權利人享有的物上權益大打折扣，也嚴重制約了農村經濟的進一步發展。近年來，國家多次出臺政策鼓勵、推動農村產權抵押融資以盤活農村經濟，黨的十八屆三中全會也明確提出要賦予農民更多財產權利，但要使這些惠農舉措真正落到實處，首先必須破除法律方面的掣肘，并從體系建設方面提供適宜的軟環境。

一、現行法律對農村產權抵押融資多有掣肘

我國《物權法》、《擔保法》、《土地管理法》、《農村土地承包法》等法律法規對農村產權抵押融資實行較為嚴格的限制。

（一）集體建設用地使用權抵押限制

我國集體建設用地使用權一共有三種形式：鄉鎮企業建設用地使用權、村民宅基地使用權和鄉村公益用地使用權。在上述三類集體建設用地使用權中，《物權法》明確禁止宅基地使用權和鄉村公益用地使用權抵押，而即使是可以用于抵押的鄉鎮企業建設使用權，其抵押也必須滿足兩個條件：一是鄉鎮企業建設用地使用權不得單獨抵押，只能在地上建筑物抵押時一并抵押；二是在實現抵押權后，未經法定程序不得改變土地集體所有權性質和土地用途。

（二）農村房屋抵押限制

根據《民法通則》、《物權法》等相關法律，農民對建造的房屋享有完全的所有權，可以依法占有、使用、收益和處分，因此，農民應當有權以其房屋進行抵押。同時，根據《物權法》確立的“地隨房走”原則，以房屋抵押的，該房屋占用范圍內的宅基地使用權應當一并抵押。但是宅基地使用權的抵押目前面臨兩方面困難：一是宅基地使用權禁止抵押，故而農村住宅無法單獨抵押；二是即使農民能夠以宅基地使用權進行抵押，一旦到期不能償還債務、宅基地使用權被依法處置后，農民將無法申請新的宅基地。因此，宅基地抵押在法律層面并不可行，即使能夠實行，也可能會給缺乏其他居住場所（如無力購買商品住房）的農民帶來生存方面的不利影響。

（三）農村土地承包經營權抵押限制

農村土地承包經營權，是指農村土地承包人對其依法承包的耕地、園地、山林、荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地享有占有、使用、收益和一定處分的權利。依照現行法律規定，除以招標、拍賣、公開協商等方式取得的荒地等土地承包經營權可以抵押外，以其他方式取得的土地承包經營權的抵押在法律及司法實踐中仍然不被認可。

1.可以用于抵押的農村土地承包經營權種類有限。《物權法》、《農村土地承包法》等法律規定，用于抵押的農村土地承包經營權必須符合兩個條件：一是該土地承包經營權須為通過招標、拍賣、公開協商等方式取得；二是須經依法登記并取得土地承包經營權證等證書。除此之外的農村土地承包經營權均不得用于抵押。

2.家庭承包的土地承包經營權不得抵押。依據《農村土地承包法》第32條，通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉，但對此類土地承包經營權是否可以抵押未做明確規定。而2005年9月1日起實行的《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件使用法律問題的解釋》（法釋〔2005〕6號）第15條則規定：“（家庭）承包方以土地承包經營權進行抵押或者償還債務的，應當認定無效。”

（四）集體林權抵押限制

盡管法律上確認“林權證”的效力，但尚無任何法規制度對林權的內涵、外延做出過界定。法學界對林權的具體含義也觀點不一，但大多數均認為，林權并不是一種單獨的物權，而是所有權、使用權的集合體，既包括森林、林木的所有權，又包括林地的使用權。

目前，全國多個地區都在開展集體林權抵押實踐，其政策性依據有，一是《中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》（2008年6月8日）中明確了集體林權的“四權”即“明晰產權”、“放活經營權”、“落實處置權”和“保障收益權”，要求“完善林業信貸擔保方式，健全林權抵押貸款制度”。二是《中國人民銀行 財政部 銀監會 保監會 林業局關于做好集體林權制度改革與林業發展金融服務工作的指導意見》（銀發〔2009〕170號）中明確提出“林權抵押貸款”。《關于林權抵押貸款的實施意見》（銀監發〔2013〕32號）還對集體林權抵押作出了專門規定。但《物權法》、《擔保法》、《森林法》等均沒有對林權抵押問題進行規范，而是分別就森林、林木所有權和集體林地使用權抵押做出規定。這些規定主要體現在兩方面，一是森林、林木所有權不得單獨抵押。而應適用“地隨林走”的原則與其林地使用權一并抵押。二是集體林地使用權抵押受到法律的嚴格限制。集體林地使用權在我國主要表現為林地承包經營權，其抵押規則與前述農村土地承包經營權相同。

綜上所述，在現行法律環境下，除了幾種特殊的集體建設用地使用權和土地承包經營權在符合特定條件下能夠抵押外，大多數農村產權抵押并沒有明確的法律依據。這種法律效力的不確定性使農村產權抵押融資實踐面臨著較大風險。

二、農村產權抵押融資實踐及其問題分析

改革開放以來，中共中央先后發布了多個以“三農”為主題的中央1號文件，其中就有涉及推進農村擔保方式創新的藍圖規劃，中國人民銀行、銀監會等金融主管機關也依此制定了多個推進農村產權抵押貸款實踐的指導意見。在此基礎上，全國各地都在不同程度探索開展農村產權4抵押融資工作。

（一）各地農村產權抵押融資典型做法

1.福建省。2003年，福建在全國率先實施集體林權制度改革，對劃分到戶的林地頒發統一式樣的林權證，推進以林權登記、評估、流轉等為主要內容的配套服務體系建設，允許以集體林權進行抵押融資，并成立了基本覆蓋全省林區的74個林權登記管理機構和66個縣級林權交易平臺。當地政府一方面將森林保險納入政策性保險試點范圍，著力改善林權抵押貸款投放的外部環境，降低林權抵押融資經營風險，另一方面，采取財政貼息的激勵方式，在林區推行林權小額貼息貸款業務，。相關主管部門也以專項信貸政策引導金融機構參與林權抵押創新。

2.重慶市。重慶于2007年開始農村“三權”（土地承包經營權、農房、集體林權）抵押融資工作試點，完成了全市林地、農房等確權頒證工作，出臺了《重慶市農村土地承包經營權抵押登記實施細則（試行）》，對抵押貸款對象、抵押登記程序、債務清償后抵押物的處置等做了具體規范。加大對農業擔保機構的財政投入，鼓勵其參與對農民“三權”抵押貸款的擔保服務，將生豬、柑橘、奶牛、家禽等納入政策性農業保險范疇以降低農業經營風險，提高農民按期償債能力。

3.江蘇省。2009年開始，江蘇開始試點農村地區土地承包經營權、農房抵押貸款業務。截至2013年一季度末，江蘇全省累計發放土地承包經營權抵押貸款662筆共2.85億元，一季度末余額2.35億元。試點地區出臺了關于開展農村“一權一房”抵押貸款的試行意見；建立了產權交易所，確定了抵押評估與登記機構及評估標準、登記流程，明確了抵押貸款相關細則，并規定了違約發生對抵押物進行轉讓、變現、訴訟的三種處置方式。

4.成都市。2009年，成都市政府頒布了《關于成都市農村產權抵押融資總體方案》及《成都市集體建設用地使用權抵押融資管理辦法（試行）》、《成都市農村房屋抵押融資管理辦法（試行）》、《成都市農村土地承包經營權抵押融資管理辦法（試行）》等文件，明確了農村土地承包經營權、集體建設用地使用權和房屋所有權的流轉權能及具體流轉形式，建立了流轉登記制度，成立了全國第一家綜合性農村產權交易市場——成都農村產權交易所，成立了農村產權流轉擔保公司，明確了農村產權抵押辦理條件，如不得改變土地所有權性質、不轉移土地占有、不改變土地用途，需取得所在集體經濟組織（發包方）和農戶（承包方）同意抵押的書面證明，農村房屋抵押時需先將宅基地使用權變更為集體建設用地使用權并承諾今后不再申請宅基地等。

從上述四地做法看，地方政府的大力支持與推動、建立較為完善的地方農村產權抵押制度體系以提供政策保障、嚴格設定抵押條件、建立農村產權價值評估指標、完善農村產權抵押融資風險分擔機制、發展面向農業的各類保險、加大財政支持力度等是其共同特點。這些措施的實施也在很大程度上促進了農村產權抵押融資的發展。

同時，各地的做法也各具特點，如抵押融資的產權種類方面，各地均根據本地農村產權保有情況及融資優勢選擇某一類或幾類產權進行試點。部分地區組建了專門的農村產權交易所以便利產權流轉、變現。農業現代化、集約化程度不同使融資規模差異大，如江蘇蘇北地區主要支持對象為資金需求額度不高的農戶，試點以來單筆貸款平均金額在10萬元左右，蘇南地區主要支持合作農場、專業合作社等規模化經營，試點以來單筆貸款金額平均高達2000萬元。在司法保障方面，重慶、成都等地法院專門出臺了司法指導意見，從司法方面對“三權”抵押設定的有效性提出了明確的支持意見。

（二）農村產權抵押融資實踐面臨的難題

從各地實踐看，除了法律層面的限制，農村產權抵押融資還面臨以下困境：

1.缺乏法定產權評估機構和評估標準

當前，各地在開展農村產權抵押試點時大多未能設立專業、權威的第三方評估機構，抵押物的價值主要由農民和金融機構協商確定，或者由地方政府部門有關工作人員進行評估，評估指標、標準的全面性與科學性方面也較為欠缺，評估操作隨意性和主觀性較大。實踐中，對土地價值認定過高或過低，均會對市場參與各方形成一定風險，不利于農村產權融資的良性發展。

2.產權抵押登記較為混亂

《物權法》“物權公示”原則要求物權的變動必須以一種客觀可以認定的方式予以展現，從而獲得法律認可，如房屋、土地承包經營權、建設用地使用權抵押須經登記才生效。《物權法》完善了我國的抵押擔保制度，但未能就抵押登記問題做出系統明確的要求，僅在附則中提出地方性法規可以依法做出規定，導致客觀上造成了全國各地抵押登記的混亂。受法律及地方法規相關規定影響，實踐中經常出現交叉登記管理的現象，農民進行一次產權抵押需要在多個機關辦理登記，增加了登記難度，降低了抵押登記的公示效果，也給交易安全帶來隱患。

3.抵押權處置難度較大

農村產權設定抵押后，當履行期屆滿、債務人無法清償債務時，債權人有權就抵押物的價值優先受償，這涉及產權的處置變現問題。但法律對集體土地對外流轉有嚴格程序要求。如《土地管理法》第15條第2款規定：“農民集體所有的土地由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營的，必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府批準。”這類規定在客觀上增加了抵押物的處置、變現難度。此外，集體土地在實現抵押權時不得改變土地用途、不得改變土地所有權性質，但對何為農業用途、農業建設，目前并無明確和權威的界定。

三、推進我國農村產權抵押融資的建議

（一）加強頂層設計，化解法律障礙

現行的《物權法》、《土地管理法》、《擔保法》、《農村土地承包法》等法律有關規定限制了大部分農村產權抵押。為健全農業融資渠道，應在充分總結各地試點經驗和學理論證的基礎上，修改《物權法》、《擔保法》等相關法律，將集體土地和國有土地的權能同化作為今后制訂土地政策的基本取向，取消對農村產權抵押的不合理限制，在堅持“不改變土地用途”、“不改變土地所有權性質”的前提下建立符合我國現階段國情和用地需求的農村產權抵押機制。

1. 允許鄉村企業建設用地使用權單獨抵押。黨的十八屆三中全會已經明確要建立城鄉統一的建設用地市場，讓城鄉建設用地同權同利是促進農村發展的重要措施。禁止鄉鎮、村企業的建設用地使用權單獨抵押，無論從法律精神還是現實操作看，都缺乏足夠理由。在利用已經列入規劃的建設用地問題上，鄉村建設用地并不存在特殊的法益，也無須因此限制其抵押，而從現實操作看，遵循市場規則的擔保雙方完全有能力就鄉村企業建設用地使用權單獨抵押形成合意，因此也無須法律基于特別保護而進行調整。而允許鄉村企業建設用地使用權單獨抵押，既有利于拓寬鄉村企業融資渠道，也能在一定程度上為企業建設提供啟動資金。

2. 允許農村村民宅基地使用權抵押。現行法律禁止宅基地抵押，目的主要在于維護宅基地使用權人生存權，防止村民喪失居所。但隨著人們生活水平的提高，部分農村村民已實現了向城市的遷移，尤其是在東中部等發達地區，許多農民已經在城市、鄉鎮購房置業，原宅基地早已非其生存必須，對這一群體，禁止其宅基地抵押有弊無利。因此，應當允許農村宅基地使用權抵押，但為避免農民融資沖動而忽視失房風險，可以要求農民在抵押宅基地時提交其擁有其他房產的相關證明。而隨著農村居民生活保障體系的逐步完善，對農村宅基地使用權的抵押限制應逐步放開。

3. 允許荒地以外的其他土地承包經營權抵押。隨著社會經濟日益發展，農民的謀生手段也日益多樣化，耕地種田已不再是農民生存的唯一方式，農村土地也不再僅僅是種植糧食作物，還大量用來種植各類經濟作物或進行動物養殖。對于已經擺脫了基本生存困境、正積極尋求發家致富的農民而言，耕地、自留地、自留山等土地資源的抵押能帶來寶貴的發展資金，而即使抵押權實現，失去土地也不會在短期內對其生存構成威脅。從目前各地的試點情況看，土地承包經營權抵押并不必然導致農民生存危機，而是大大刺激了農村經濟發展，促進了農民創業增收。因此，應當放開對農村土地承包經營權抵押的過度限制。

（二）加快推進農村產權融資基礎工作

1. 全面落實農村產權確權頒證工作。對農村產權的權利主體、權利內容進行明晰和確認，加強對權利主體的保護，是農村產權實現抵押融資的前提和基礎。對全國范圍內屬于農村集體所有的全部土地，包括農用地、建設用地和未利用地，應深入開展地籍調查，全面查清農村每一宗土地的權屬、界址、面積和用途等基本情況，盡快完成確權頒證工作。要把農村集體土地確權登記頒證同地籍信息化建設相結合，建立農村產權登記數據庫，錄入產權證編號、產權所有人、產權使用人等信息，并向社會開放查詢功能，為農村土地的自由流轉創造基礎條件。

2. 建立農村產權統一抵押登記制度。目前，我國關于不動產登記的法律規范不但散亂，在內容上也有諸多矛盾，這種多頭管理方式增加了產權抵押融資的操作難度。從國際經驗看，不動產登記普遍由一個專門機關統一進行，這是由物權公示原則決定的，有利于節約資源、方便利害關系人查詢了解權屬關系。因此，應盡快實現農村產權登記的“五統一”，包括統一法律規定、統一登記機構、統一登記程序、統一權屬證書、統一登記效力。在近期，可以考慮由地方政府組建不動產統一登記機構，實現一個窗口登記，一套資料傳遞，一個記載臺賬，一本產權證書。

3.建立農村產權價值評估機制。要大力發展農村產權評估市場，建立健全農村產權評估準入機制，科學量化評估指標體系，促進各類參與交易的農村產權科學合理定價。暫時無法形成市場評估機制的，可以由地方政府制定本區域內土地承包經營權、集體建設用地使用權、農村房屋的基準價格或最低保護價，作為當地農村產權交易的基礎指導價，以兼顧保護農民權利和市場發現價格的功能。

（三）完善農村產權交易市場

1. 規范農村產權交易平臺建設。產權交易平臺為農村產權流轉和交易的雙方當事人提供中介服務，通過競價、協議轉讓、拍賣等多種形式處置、變賣抵押物，既能規范引導供需雙方更好地參與農村產權交易，也為開展抵押貸款業務的金融機構提供了一個實現抵押權的集中場所。為確保交易公信力，應當建立農村產權交易平臺建設標準，制定統一、科學、公開、透明的交易規則，明確交易平臺、交易流程的監督管理部門及具體管理職責、手段，促進農村產權交易平臺規范提供服務。

2. 規范抵押品處置變現程序。農村抵押物的處置變現是決定金融機構開展農村產權抵押融資積極性的關鍵因素。由于農村產權地域性強、用途特定、流通性不足，一旦需要處置、轉讓，往往很難在短期內找到合適的接收者。因此，要發展農村產權抵押融資，就必須優化處置程序，降低處置成本，如在變現方式上優先選擇競價拍賣形式，賦予原權利人、集體經濟組織或其成員優先購買權，擴大受讓方范圍，允許符合條件的集體經濟組織及其成員、其它法人、自然人和專業合作社作為受讓方，細化規定農村土地用途、建立產糧用地保護機制等。各地方政府還可以建立集體土地回購制度，設立農村抵押融資風險基金，允許農戶與抵押權人協商向政府土地回購中心出讓已抵押的土地，以降低融資風險，提高抵押物的處置效率。

此外，農村產權抵押融資市場、機制的建立與有效運轉，還需要一系列配套措施的支撐與輔助，如發展多元化農村信用擔保機構，積極吸收社會資本和民間資金設立農村商業性擔保機構，完善多層次農業保險體系和財政補貼保費機制，由各級政府財政出資設立政策性擔保機構；完善農村地區信用體系建設，建立農戶電子信用檔案，推進農村征信工作；大力發展農村社會救助、社會保險和社會服務業，建立農民最低生活保障與醫療、養老保險制度，支持、引導農村教育、醫療、零售等服務業發展，確保農民在失去抵押的財產后依然能夠住有所居、學有所教、病有所醫、老有所養，基本生存權益不受影響。只有這樣，農村產權才可能充分發揮其抵押融資功效，農民才可能真正解除融資創業的后顧之憂，農村經濟也才有可能真正實現星火燎原之勢。

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