以金融視角探析新型城鎮化的投融資機制改革

摘要：十八屆三中全會再次明確提出走“新型城鎮化”的發展道路，而與之配套的城鎮化投融資機制建設在城鎮發展轉型過程中則扮演著更為舉足輕重的角色，因而備受業界關注。本文在把握新型城鎮化的科學內涵的基礎上，以金融的視角全面梳理與新型城鎮化相適應的融資新需求，提出匹配城鎮化金融需求差異的投融資機制建設的發展路徑建議，以期實現更好推進新型城鎮化策略的金融支持。

關鍵詞：城鎮化金融視角融資機制金融支持

新型城鎮化是中國現代化建設的重要任務，是推動國家區域經濟協調發展的重要動力，也是十八屆三中全會提出關于“健全城鄉發展一體化體制機制”戰略部署的改革重點。改革開放以來，我國的城鎮化取得了舉世矚目的成就，城鎮化率已超50%，較1978年底提高30多個百分點，開始駛入城鎮化發展的中后期快車道，這也正是需要金融大力支持轉型發展的關鍵時期。因而有必要就新型城鎮化進程中的投融資機制建設進行研究，以期找準深化城鎮化投融資體制改革的發展途徑。

一、準確把握新型城鎮化的科學內涵

新型城鎮化以新型工業化為動力，以產業為支撐，實現“人口、資源、環境、發展”四位一體的協調發展，其“新”主要體現為“以人為本、產城聯動、科學規劃、特色鮮明”。具體內涵主要有以下四個方面：

一是“以人為本”。十八屆三中全會再次明確指出新型城鎮化是推進以人為核心的城鎮化。新型城鎮化將著眼于“人”的城鎮化，通過改革有序推進農業轉移人口市民化和基本公共服務均等化，讓進城農民工成為真正意義上的“市民”。以提升城鎮的文化和公共服務設施配套等內涵為中心，實現農村人口由農村到城鎮的有序轉移，從而實現農村土地規模經營，擴大內需，解放生產力。

二是“產城聯動”。新型城鎮化是以走產業為支撐的發展道路。當前，我國的產業集聚帶動社會分工深化細化仍顯不夠，三次產業發展沒有形成聯動。2012年，我國服務業占GDP比重為44.6%，與60%的國際平均水平相距也較大。新型城鎮化將著力提高城市的產業競爭力，通過產業布局調整與產業升級，實現城鎮化與產業發展的有機融合，夯實城鎮化發展的產業基礎。

三是“科學規劃”。新型城鎮化關鍵是要著力提高內在承載力，實現產業發展和城鎮建設融合，走集約、節能、生態的新路子。城鄉一體有序發展是新型城鎮化的典型特征。新型城鎮既注重“城”的發展，也要注重“鄉”的建設，杜絕攤大餅發展方式?？茖W規劃、合理布局、才能讓新型城鎮有序發展，走城鄉一體，生態良好的發展之路。

四是“特色鮮明”。新型城鎮化是有特色的城鎮化。有鮮明個性，不千鎮一面，既不照搬照抄，力避盲目主義，又因地制宜，促使城鄉共享“發展紅利”，走一條以產業為特色，以風土人情為特色，以地域文化為特色，以功能為特色，適合當地發展的科學發展之路，打造個性鎮、特色鎮，使城鎮多樣化，且各具靈魂性。

二、以金融的視角全面梳理新型城鎮化融資新需求

（一）融資規模趨大化的新需求。新型城鎮化產業支撐體系的快速發展亟需相當給力的資金規模支持，尤其是新興產業發展和傳統產業改造升級等重點領域。經濟學中的“諾瑟姆曲線”表明，城鎮化水平從30%上升到70%的區間是城鎮化率上升最快的階段，這一階段的突出特征就是需要大量的資金投入。此外，專業大戶、家庭農場、農業合作社、農業產業化龍頭企業以及科技型農業企業等新型農業經營主體將不斷增多，也對資金融通規模提出更大的融資服務需求。如河南省農業標準化示范縣的新野縣，已經形成了蔬菜、畜牧、棉花三個支柱產業，規劃建設了8萬畝的蔬菜產業科技園區。規模產業經營使得農村大額資金需求逐漸趨旺，產業化資金需求迅猛增長，對資金的需求無論在總量上還是在單筆額度上都出現明顯增長。

（二）融資目標多元化的新需求。城市發展的轉型與周期波動為政策的制定者提出了新的挑戰，需要決策者以新的視角應對新型城鎮化進程中融資需求的多元目標。一是為城市增長動力的轉型而融資。中國下一階段城鎮化的轉型，重點之一即是表現在城市增長動力的轉型上，而這將主要取決于生產率條件的變化。因此，一個合適的投資和融資支持體系，應該區別中國不同區域實際，針對性地實施差別化的投融資政策，以有效投資驅動生產率擴張，實現增長動力的重塑。二是為為農業生產率的擴張而融資。據統計，中國勞動力的35%從事農業生產，只貢獻了11%的GDP，這顯然是明顯的不平衡。相比制造業和服務業投資，農業投資所產生的邊際資本回報率以及對于勞動生產率的改進作用都可能會更大。所以，中國需要在下一階段的城鎮化轉型過程中擴大農業的金融支持力度。三是為內陸城市制造業生產率的擴張而融資。在城市增長動力轉換的過程當中，一個有效的投資和融資系統不僅應該為“城市的增長而融資”，也應該為“城市的轉型而融資”，并針對不同地區的差異化經濟結構，提供不同的融資支持方式。從國際經驗觀察，隨著勞動力轉移速度的放緩，制造業內部的不同部門之間勞動力的重新配置以及制造業在不同城市之間的重新分工，往往成為生產率擴張最主要的途徑之一。

（三）融資方式多樣化的新需求。城鎮化衍生出不同種類的融資需求，需要不斷創新金融工具與之相匹配。而我國城鎮化建設中融資渠道比較狹窄，金融工具創新不足，融資模式較為單一。部分地區嘗試地方性債券的發放、政府與民營資本合伙經營等其他一些融資模式，但由于規模小、領域窄、風險高等原因，現階段都難以滿足不斷攀升的城鎮化融資需求。在城鎮化過程中，地方財政定位可能逐漸從發展經濟型向公共服務型轉變，融資渠道將從主要依靠信貸逐步轉向地方債券、市政債券等新型債券市場，社會保障的統籌層次也將發生新的變化，體現出城鎮化戰略下財政運作方式的新特點。此外，伴隨著大量農村勞動力從傳統農業向二、三產業轉移，縣域城鎮化建設需要信用創業貸款的支持，需要農村金融機構探索擴大抵押物范圍和加快現代農業發展，提供多渠道、多形式的資金支持。

三、深化城鎮化投融資體制改革的發展途徑建議

第一，構建多層次金融體系，多渠道滿足城鎮化融資需求。一要創新信貸管理制度，擴大對城鎮化的信貸供給。細分城鎮化中的消費金融市場，制定城鎮化金融專項業務經營風險偏好，設定風險容忍度，探索以信托理財和設立資金池的方式，引導保險資金、養老基金、PE基金、海外資金以及其他社會資金參與新型城鎮化建設。二要發展農地金融，讓農地流轉收益成為農民工創業置業的資本，解決農民工草根創業的融資需求。探索土地流轉收益和土地承包經營權抵押的方式，把土地的級差收入和長期增值收入真正歸還給農民。三要發展民間資本主發起的風險自擔的民營銀行和其他民營金融機構，用草根金融來支持草根經濟和草根創業。在調查中我們發現，扎根基層的小型金融機構在支持小微企業和創業方面大有可為。重慶渝北銀座村鎮銀行自成立以來一年半時間，貸款余額突破11億元，戶均貸款余額76萬元，累計支持了1800多戶農戶和小微企業的發展，為重慶兩江新區的城鎮化建設作出了重要貢獻。

第二，進一步放開市場準入，引導民間資本參與城鎮化建設。鼓勵民間資本參與城鎮化基礎設施建設有多種方式。BOT（建設—經營—轉讓）、BOO（建設—擁有—經營）、BTO（建設—轉讓—經營）等項目融資方式能夠通過少量的政府財政投入盤活社會存量資本，為滿足城鎮化建設的資金需求提供良好的途徑。當前要發揮財政投資的引導功能，通過財政資金的先期投入、財政補助、資本金注入、信貸貼息等手段，引導民間資本通過直接參與、特許經營、BOT、BOO、BTO等方式參與到新型城鎮化建設中來，以彌補建設項目現金流量與還貸能力不足的問題，提高投資項目的財務生存能力，并達到以較少財政資金帶動更大規模社會資金投入的放大效應。

第三，創新金融工具，拓寬城鎮化基礎設施建設的融資渠道。一要通過推進基礎設施資產證券化，為大型項目提供資金融通。我國資產證券化發展已經起步，當前要進一步完善資產證券化相關的體制機制，構建有利于資產證券化發展的法律法規體系、監管機制和信用環境等市場環境，一方面為城鎮化發展融通資金，加快資金周轉，降低投資風險；另一方面讓更多的民間資本能夠分享城鎮化會發展的成果。二要充分運用債券市場滿足城鎮化過程中的融資需求。市政債券因其利用地方政府的信用作擔保，能有效為城市建設籌集資金，已經被美國、日本等國家廣泛采用。研究表明，我國已經具備發行市政債券的經濟實力和制度保障。當前要在完善債券市場化發行機制、市場約束、風險分擔機制、評估償債能力的基礎上，建立合理的地方政府債務管理體制和發債機制，保證其公開透明，接受社會監督。三要促進城鎮基礎設施改善與融資可得性的良性互動，推動基礎建設融資形成“紅利效應”——土地、房產增值、使用者付費增多、以及經濟繁榮帶來的一般稅收增長等，為城市基礎設施融資提供更好的未來收入基礎。

第四，擴大政策性金融供給，構建市民化多元主體的成本分擔機制。政策性金融不僅能夠促進基礎設施部門的高速增長，還能對民間資本產生很好的引導作用。1951年日本政府成立了“開發銀行”后，大量的民間金融機構開始向政策性銀行投資的部門提供貸款，有效地保障了大規?；A設施建設對資本的需求。當前我國應繼續深化政策性金融機構改革，解決中長期債權銀行的債信、監管等問題，以更加有效地支持我國城鎮化進程。對于諸如公共交通、城鎮排水管網、供氣管網、公立醫院等公共項目，政府可以積極爭取政策性金融機構的融資服務，配合以財政貼息、稅收優惠等多種形式的補償機制，保障項目收益和還款來源，維持新型城鎮化建設過程中此類基礎設施建設項目融資的穩定性和安全性。此外，要構建政府、企業、個人多主體共同參與的市民化成本分擔機制，穩步推進農業轉移人口市民化。

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