招商引資：產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移背景下的邊際性調(diào)整

摘要：在新環(huán)境下，當中國廉價勞動力、優(yōu)惠土地政策不再是地方政府招商引資的噱頭時，中國應(yīng)當如何調(diào)整招商引資政策？本文利用新制度經(jīng)濟學的分析范式對我國招商引資的歷史沿革和行為模式進行研究并發(fā)現(xiàn)，中國地方政府的招商引資活動囿于對制度變遷和行為模式形成路徑依賴，從而調(diào)整空間狹小，可行性路徑為地方政府自身行為的邊際性調(diào)整。

關(guān)鍵字：招商引資 產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移 路徑依賴

后危機時代，我國制造業(yè)勞動成本不斷攀升，人口紅利逐步喪失，迫使外國資本逐漸撤離中國，并引發(fā)一系列產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與回遷浪潮。在此大背景之下，本文總結(jié)我國招商引資實踐經(jīng)驗，力圖創(chuàng)新招商引資模式，推動中西部地區(qū)主動承接來自東部和國外的高級轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)。

一、文獻回顧

我國關(guān)于招商引資的文獻比較豐富，集中表現(xiàn)為三方面，即引資方式、引資擠出效應(yīng)和引資中政府職能。

（一）招商引資方式

目前，學術(shù)界對我國招商引資方式形成較為全面的認知體系。第一，按不同地域研究。程蓓蕾基于地區(qū)間資源稟賦、政策優(yōu)惠以及人文環(huán)境等因素提出四種引資模式，即長三角模式、珠三角模式、“總部經(jīng)濟”模式和山東模式。蔡慧娟研究西部地區(qū)外資利用情況提出，西部要大膽借用BOT模式和ABS模式，重點吸收外企的經(jīng)營模式、先進技術(shù)以及國外智力，改變?nèi)肆Y源匱乏的困境。第二，按不同渠道研究。馬洪濱，馮秋萍將招商引資方式歸納為九種：資源招商、會展招商、以商招商、專業(yè)招商、產(chǎn)業(yè)鏈招商、綜合服務(wù)招商、網(wǎng)上招商、文化招商和學術(shù)招商。也有學者提出其他招商模式，如鄧學文提出“專業(yè)招商+網(wǎng)上對接”的全新模式；何龍斌提出靈活使用網(wǎng)上招商和代理招商；劉培強提出“孵化器招商”的新思路。第三，按招商過程研究。李莉提出招商模式需開辟新路徑，力求實現(xiàn)五個轉(zhuǎn)變：從單個項目招商轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)鏈招商、從招商引資轉(zhuǎn)向“擇商選資”、從政策招商轉(zhuǎn)向環(huán)境招商、從重視項目簽約轉(zhuǎn)向重視項目實施結(jié)果以及從招進來轉(zhuǎn)向請出去。

（二）招商引資擠出效應(yīng)

關(guān)于招商引資的影響，學術(shù)界存在分歧。從投資總量看，張煒、景維民，王志鵬、李子奈，王永齊認為，F(xiàn)DI對中國國內(nèi)投資產(chǎn)生擠出效應(yīng)，而羅長遠和鮑洋則認為存在擠入效應(yīng)。從跨時期影響來看，朱勁松和陳家濤堅持FDI在當期對增加總投資有顯著的促進作用，但前者認為對下一年的投資存在明顯的擠出效應(yīng)，而后者認為在長期具有并不顯著的擠入效應(yīng)。從不同產(chǎn)業(yè)來看，王永齊指出，部分產(chǎn)業(yè)存在明顯的相對擠出效應(yīng)，羅長遠和鮑洋認為FDI進入國內(nèi)制造業(yè)是產(chǎn)業(yè)擠入效應(yīng)的主要原因。李永友和沈坤榮指出，中部地區(qū)政府之間形成激烈的競爭，其中，非稅收入的引資競爭方式對經(jīng)濟增長產(chǎn)生顯著的抑制效應(yīng)。

（三）招商引資中的政府

在招商引資過程中，政府暴露出來諸多問題，內(nèi)部原因主要是政府對自身職能認識不足，導致政府在招商引資過程中產(chǎn)生越位、錯位以及缺位現(xiàn)象，外部原因則在于政府政績考核方式不合理，形成政府間逐步惡化的競爭環(huán)境，只追求引資數(shù)量。黃玉玲認為政府應(yīng)負責營造良好的市場環(huán)境，監(jiān)督和維護市場秩序，提供公共資源以及制定地方產(chǎn)業(yè)政策。馬慶國、柳宏認為服務(wù)效能是招商引資第一競爭力，政府應(yīng)正視服務(wù)水平。張康之也曾提出“引導型政府”的模式，強調(diào)政府在經(jīng)濟活動中具備的主動性和先導性。

綜上所述，關(guān)于招商引資的研究成果豐碩，但在政府職能方面仍有所欠缺。關(guān)于政府職能的研究往往集中于“引資行為后”分析，對引資行為前的環(huán)境欠考慮。本文試圖從宏觀層面和微觀層面分別分析政府在招商引資活動中可實現(xiàn)的增量調(diào)整措施。

二、 招商引資的歷史演進和現(xiàn)實行為模式探究

（一）招商引資的歷史沿革

中國招商引資始于改革開放初，先后經(jīng)歷了四個階段。第一階段時期，中央政府制定招商引資政策，地方政府實施具體的招商引資政策。第二階段時期，中央開始放權(quán)，地方政府發(fā)揮的功用越來越大。第三階段時期，地方政府成為招商引資的主導者。第四階段時期，利用外資的理念發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，逐步規(guī)范。但是，我國招商引資仍舊存在弊端。

1.要素市場扭曲

要素市場扭曲是我國招商引資的重要前提，是吸引外資的特殊優(yōu)勢。中國市場化改革進程中推動的價格改革導致雙軌制度出現(xiàn)，并導致要素市場發(fā)展不健全，要素市場扭曲日趨嚴重。國內(nèi)扭曲的要素市場構(gòu)成我國低廉的人力成本和資源成本的比較優(yōu)勢，成為90年代中期各地政府在招商引資過程中的最大噱頭。我國要素市場扭曲主要有三個原因。第一，要素市場不完全。簡澤指出，市場不完全會引起產(chǎn)業(yè)內(nèi)跨企業(yè)的資源配置扭曲。中國改革借助市場來實現(xiàn)資源的最優(yōu)調(diào)節(jié)，但長期高度集權(quán)化的計劃思想影響根深蒂固，即使在市場調(diào)節(jié)手段中仍存在計劃的影子。因此，我國的市場并非完善，必然導致均衡價格偏離。同時，由于漸進式改革具有空間和時間上的非同步性，在扭曲的體制安排下進行的改革使其他領(lǐng)域派生出新的扭曲。第二，地方市場分割。我國各地方政府在片面追求地方經(jīng)濟增長過程時，為了加強當?shù)亟?jīng)濟優(yōu)勢吸引資金流入，越俎代庖，大肆利用政府職能人為扭曲本地要素價格。同時，各地政府追求“大而全”，“小而全”發(fā)展模式，忽視與兄弟省份互動往來，彼此之間相互獨立，從而深化市場分割的壁壘，無法建立起統(tǒng)一市場。銀溫泉和才宛如指出，地方市場分割會導致經(jīng)濟運行機制扭曲，市場信號失真，干擾宏觀經(jīng)濟平衡，使社會資源無法實現(xiàn)最優(yōu)配置。第三，政府行政干預(yù)。中國是一個使用產(chǎn)業(yè)政策較多的經(jīng)濟體，中國的產(chǎn)業(yè)政策是選擇性產(chǎn)業(yè)政策，對微觀經(jīng)濟活動干預(yù)廣泛、細致和直接，體現(xiàn)出強烈的以政府選擇代替市場競爭的管制性特征。地方政府過于頻繁地干預(yù)經(jīng)濟活動，不可避免使要素市場產(chǎn)生扭曲。

2.政府過渡競爭

改革初期，中國存在大量廉價勞動力資源和被嚴重低估的自然資源價格，但囿于中央政府高度財政集權(quán)，各地方政府沒有過多干涉空間。1980年2月，國務(wù)院決定從1980年起統(tǒng)一實行“劃分收支，分級包干”的新體制，按照行政隸屬關(guān)系明確劃分中央和地方的財政收支范圍，地方以收定支，自求平衡，包干使用。1985年國家調(diào)整了政府間財政分配關(guān)系，實行“劃分稅種，核定收支，分級包干”的體制。1988年，國家再次調(diào)整政府間財政分配關(guān)系，實行了“多種形式包干”的體制。1994年起，在分稅制財政體系下，根據(jù)制度和政策要求，中央與地方政府按照稅種組織和劃分財政收入。該體制的實施標志著我國財政分權(quán)突破了“行政隸屬關(guān)系”和“條塊分割”的限制，實現(xiàn)了從行政性分權(quán)向經(jīng)濟性分權(quán)的跨越。

90年代中期，地方政府招商引資競爭方式伴隨著制度變遷路徑做出了增量性調(diào)整，具有明顯的演化特征。起初，各地方政府采取了退稅、減稅的優(yōu)惠政策。當激烈的稅收競爭銳減各地財政收入時，地方政府將重心移向非稅收入項目，通過優(yōu)惠使用土地等政策吸引外資企業(yè)入住當?shù)禺a(chǎn)業(yè)園。此后，地方政府競爭方式逐步演化為基礎(chǔ)設(shè)施競爭，各地政府爭相完善當?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)。90年代末期，地方政府的競爭重點轉(zhuǎn)向制度創(chuàng)新，包括政府服務(wù)、投資環(huán)境塑造、信用建設(shè)、產(chǎn)權(quán)制度改革等制度供給方面。這種競爭方式提高資源配置效率、降低交易費用、提供激勵， 從而促進經(jīng)濟增長。21世紀初，各地方政府強調(diào)當?shù)厝宋沫h(huán)境優(yōu)勢，大打文化品牌，努力營造“重商、親尚、安商、富商”的文化環(huán)境。

（二）招商引資的現(xiàn)實行為模式研究

經(jīng)過30多年發(fā)展，我國招商引資政策不斷總結(jié)經(jīng)驗、汲取教訓，逐步實現(xiàn)了由盲目引資向有針對性引資轉(zhuǎn)變，其中，表現(xiàn)尤為突出的當屬東南沿海地區(qū)，如廣東省的深圳和東莞、江蘇省的蘇州和無錫以及山東省的青島、煙臺和威海。三個省份各自具有不同的優(yōu)勢稟賦，因此，在招商引資過程中的現(xiàn)實行為不盡相同，存在明顯相同點和不同點。

首先，三個省份均面臨國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移浪潮。80年代中期到90年代初期，日本、韓國、中國香港以及中國臺灣紛紛將勞動密集型產(chǎn)業(yè)體系向具有人力成本優(yōu)勢的中國東南沿海地區(qū)大量轉(zhuǎn)移，為廣東、江蘇以及山東提供了承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的機遇。其中，香港資本以及產(chǎn)業(yè)體系主要向深圳和東莞地區(qū)遷移，臺灣的產(chǎn)業(yè)體系主要搬向江蘇省，而山東省成為韓國和日本資本投資重地，外資流入帶來先進的產(chǎn)業(yè)體系和生產(chǎn)技術(shù)，加快工業(yè)化步伐，促進當?shù)亟?jīng)濟強勢發(fā)展。

其次，三個省份引資優(yōu)勢顯著。其一，區(qū)位優(yōu)勢突出。廣東省接近香港，吸引香港資本具有得天獨厚的優(yōu)勢，江蘇省毗鄰上海，有助于承接來自長三角地區(qū)、臺灣以及新加坡的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，山東省是我國距離韓國最近省份，因此成為吸引韓國資本的主力。其二，市場化水平較高。在實行改革開放后，廣東深圳、江蘇昆山以及山東威海都較快實現(xiàn)對外開放，不斷深化開放程度，市場化程度逐步提高。其三，吸引外資銀行。三個地區(qū)在大力推進招商引資力度之前，吸引外資銀行在各省開辦業(yè)務(wù)，為吸引外資進入做好前提鋪墊。

三者不同的地方在于地方政府行為。在招商引資中，廣東省政府干預(yù)很少，專注于基礎(chǔ)設(shè)施投入等公共服務(wù)領(lǐng)域，依靠完備市場體系和良好市場環(huán)境吸引外資企業(yè)進入；江蘇省政府對適合發(fā)展的產(chǎn)業(yè)進行系統(tǒng)評估，結(jié)合本地資源優(yōu)勢，有針對性地挑選外資類型；山東省則傾向重視政府行政職能，合理利用政府權(quán)能，通過派遣引資團隊深入日本和韓國，舉辦洽談會，主動吸引外資進入。

三、招商引資的增量調(diào)整

此次產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為高級，因此，我國東部以及中部地區(qū)應(yīng)當主動承接高級產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，由勞動密集型向資本和技術(shù)密集型躍遷，中西部地區(qū)利用潛在市場優(yōu)勢，積極吸引勞動密集型產(chǎn)業(yè)，解決當?shù)鼐蜆I(yè)問題，帶動經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級。

第一，我國要素市場中存在路徑依賴。由要素市場扭曲而形成的既得利益集團，加劇市場割裂，形成強大阻力。地方政府應(yīng)著重在制度層面做出邊際性調(diào)整。首先，在招商引資過程中要營造完善的法律制度，利用優(yōu)越的招商軟環(huán)境替代資源優(yōu)勢。其次，在全國范圍內(nèi)構(gòu)建要素資源的統(tǒng)一市場，制定相關(guān)法規(guī)約束和規(guī)范市場運作，穩(wěn)步扎實地推進要素市場改革，逐步弱化要素資源價格扭曲這一優(yōu)勢。

第二，招商引資思路略窄，政府行為對不恰當?shù)目己朔绞疆a(chǎn)生路徑依賴。為了扭轉(zhuǎn)競爭過度的局面，應(yīng)從三個角度切入。其一，轉(zhuǎn)變觀念，合理定位。東部地區(qū)承接發(fā)達國家的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，升級產(chǎn)業(yè)體系；中部地區(qū)主要承接東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，著眼于發(fā)達地區(qū)的產(chǎn)業(yè)體系，發(fā)展輔助性行業(yè)，積極加入東部產(chǎn)業(yè)的價值鏈條；西部地區(qū)重點引進低消耗、低污染的工業(yè)體系。其二，中、東、西部地區(qū)各省份必須改變彼此競爭思維，強化省際合作思路。中國部分省份經(jīng)濟實力雄厚，產(chǎn)業(yè)體系完備，富可敵國，應(yīng)當充分發(fā)揮其經(jīng)濟潛力，加大與周邊省份的經(jīng)貿(mào)關(guān)系。其三，轉(zhuǎn)變對省級政府的經(jīng)濟績效考核方式，引入經(jīng)濟輻射力指標，充分考慮省份對周邊省份經(jīng)濟的帶動作用，鼓勵各省份彼此相互聯(lián)系。

第三，完善政府適時退出機制。針對不同地區(qū)的現(xiàn)實基礎(chǔ)，政府應(yīng)當審時度勢，確定在招商活動中的角色定位和職能權(quán)限。政府可以在招商引資中有積極地作為，但是必須嚴格把持政府權(quán)限，培育政府減少干預(yù)意識，構(gòu)建有效退出機制，在適當時機全身而退，在長期來看，逐步完善市場體系。

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