城鎮化發展的政治經濟學解讀

摘要：城鎮化是我國現代化建設的歷史任務，是擴大內需和促進城鄉一體化發展的重要途徑。本文基于利益—行為——制度—激勵的視角建立了城鎮化發展的政治經濟學分析框架，從這四個方面分析城鎮化發展的制約因素，在此基礎上提出了協調城鎮化發展的路徑選擇。

關鍵詞：城鎮化發展；利益；行為；制度；激勵

城鎮化是我國現代化建設的歷史任務，也是擴大內需和促進城鄉一體化發展的重要途徑。現階段，我國城鎮化已進入高速發展時期。據統計，至2011年中國城鎮人口占總人口的比重首次超過了50%。快速發展的城鎮化有力地推動了我國城鄉結構的歷史性轉變，中國已從鄉土中國正式進入到城市中國時代。2013年，黨的十八大報告中提出了“四化同步”的新要求，并且強調要使城鎮化質量顯著提高，從全局和戰略的高度為新型城鎮化發展指明了方向。

一、城鎮化發展的政治經濟學分析框架：基于利益、行為、制度和激勵視角

城鎮化發展的核心是利益關系的調整。利益問題是本文研究的基本出發點。恩格斯曾說：“每一個社會的經濟關系首先是作為利益表現出來”。[1]經濟主體為追求利益而進行社會交往，形成各種利益關系。當利益格局發生變化時，經濟主體會重新進行博弈，并促使制度安排和激勵結構做出調整。因此，本文將采用發展的政治經濟學研究范式（何愛平，2013）[2]，通過利益格局變化——主體行為博弈——制度安排調整——激勵結構設計的理論框架對城鎮化發展進行分析。

（一）城鎮化發展的核心：利益格局調整

城鎮化的本質是人的變化。促進城鎮化發展的核心，就是賦予外來人口以“市民待遇”，實質上就是城市存量人口和增量人口利益關系的調整和再分配。因此城鎮化發展的核心是利益格局的調整。對于目前我國的城鎮化來說主要就是農民工的市民化問題。當前我國的城鎮化率已經達到51.27%，城鎮人口超過了農村人口。然而大量的進城農民雖然實現了地域轉移和職業轉換，卻沒有實現身份和地位轉變。很多農民工出現“就業在城市，戶籍在農村；勞力在城市，家屬在農村；收入在城市，積累在農村；生活在城市，根基在農村”的“半城鎮化”現象。[3]

（二） 城鎮化發展的基礎：主體行為調整

企業、個人和政府是城鎮化發展中的重要利益主體。在市場經濟條件下，城鎮化發展是各利益主體根據自身和外部條件按照利益機制自主選擇的過程。作為市場的微觀主體，企業和個人一方面分別以效用最大化和利潤最大化為目標選擇自己的行為方向，另一方面，其行為也會受到國家制度和政策的影響和制約。作為社會公共組織，政府在城鎮化發展中的主要職能就是提供制度政策的支持和進行基礎設施的投入和建設。政府行為的重要性主要體現在特定制度框架下對企業和個人行為的約束和調整，因而，改進政府的制度政策就是構建主體協調機制的關鍵所在。

（三） 城鎮化發展的關鍵：制度安排調整

諾思認為“制度在社會中具有更為基礎性的作用，它們是決定長期經濟績效的根本因素”。[4]因此，城鎮化發展的關鍵是制度安排的調整。城鎮化無論是其經濟過程還是社會過程都是在一定的制度框架內進行的，當制度安排與城鎮化的過程相適應時，就能夠促進和保護城鎮化規范有序地進行，反之就會阻礙制約城鎮化的進程。強調制度的重要作用是新制度經濟學的核心命題和主要觀點。城鎮化發展的關鍵是要保證制度的正確性。正確的制度安排能夠節約交易成本，對經濟主體產生激勵并引導其采取合理行為，從而實現帕累托改進。缺乏制度或制度設計不合理則不能引導資源的有效配置，使微觀經濟主體難以實現合作性均衡，從而會阻礙城鎮化的進程。

（四） 城鎮化發展的方向：激勵結構設計

激勵結構的設計在于促使制度產生正確的激勵，從而規范秩序降低交易成本。合理的激勵結構能夠優化資源配置，提高經濟效率。根據理性經濟人假定，在市場經濟中，經濟主體個人會按照自利的規則進行決策和行動；如果存在一種制度安排，使得行為人追求個人利益最大化的行為，恰好與社會實現整體價值最大化的目標相一致，那么這一制度安排就是激勵相容。激勵相容是解決個人與集體利益矛盾的有效途徑。城鎮化進程涉及諸多利益矛盾，有效的激勵結構設計能夠形成制度的正確激勵，實現制度安排和城鎮化發展的激勵相容，進而促進城鎮化發展。

二、城鎮化發展的制約因素：利益、行為、制度和激勵視角的反思

（一）利益沖突的制約

我國城鎮化進程存在諸多利益沖突，表現在以下幾方面：一是收益差距不斷擴大產生的矛盾。隨著國民經濟的快速發展，居民收入大幅提高。與此同時，利益格局調整卻使社會再分配出現失衡，居民收入差距不斷擴大，嚴重制約了城鎮化的發展。二是農民工市民化過程中的矛盾。現有的戶籍制度雖然已經無法限制人口的自由流動，但是城鄉二元經濟結構和隔離體制使得進城農民沒有實現身份和地位的轉變，不能完全享有市民待遇，造成了城市中的“新二元結構”。三是征地拆遷過程中的矛盾。土地的征用和拆遷本質上是政府、開發商與農民及被拆遷戶的博弈過程，三者出于各自的利益目標進行決策和行動。但是制度缺失使得利益分配顯示出極大的不平衡。四是有限就業機會帶來的矛盾。城鎮化的迅速發展并沒有帶來就業率的快速增長，就業競爭日趨激烈，其中城鄉勞動力之間的就業競爭最為明顯。

（二）主體行為的制約

在城鎮化發展中，主要涉及流動人口、城市居民以及企業和政府四個經濟主體。在宏觀層面，中央政府注重長遠利益和全局利益，旨在推動戶籍改革和城市融合。城市政府面對洶涌而來的勞動力大軍，處于兩難境地。一方面，勞動力流入有利于降低轄區內企業的用工成本，增加企業利潤，進而實現政府財政收入和GDP的同時增長。但是另一方面，隨著外來人口規模的不斷增長，城市病不斷凸顯，政府會對外來人口總量進行控制。在微觀層面，隨著城鎮化的發展，外來務工人員成為日益壯大的利益集團，希望政府給予他們更多的城市福利。但是由于缺乏利益表達的途徑，不少流動人口改為使用“用拳頭投票”的方法，實施了各類輕重不等的違法犯罪行為，造成了社會的無謂損失。城市居民因其所擁有的城市戶籍，享受相對較高的社會福利，是城市戶籍制度的既得利益者，新生力量的加入會引起他們對自身利益減少的恐懼。因此，絕大多數城市居民對戶籍制度改革持反對態度，不希望福利與戶籍脫鉤。

（三）制度安排的制約

在我國的經濟發展中，不合理的制度安排阻礙了城鎮化的正常推進。一是土地制度。我國的土地制度對農業發展和社會穩定起到了非常重要的作用，但是卻制約了我國的城鎮化進程。根據我國的土地制度，土地具有集體共有性。因此，只要戶籍沒有變動，農民與土地的聯系就一直存在。如此這樣，城市就很難發育起來。二是戶籍制度。現行的戶籍制度阻礙了進城農民的身份地位轉換，使其無法獲得城市戶口，不能享有城市居民待遇，被至于“邊緣人”的地位。其根本原因在于放大了戶籍制度的控制功能，而淡化了其社會服務功能。三是社會保障制度。我國的社會保障制度以戶籍制度為基礎，不同身份和不同地區的關系轉移和接續比較困難，難以實現社會保障待遇的均等化。四是就業制度。當前的就業制度雖然取消了對農民進城務工以及城鎮企事業單位招收農民工的限制。但是由于農地不能流轉，在很大程度上農民仍然依賴于土地所提供的保障，不愿意放棄土地，形成了“候鳥式”的鄉—城就業格局，阻礙了城鎮化的發展。

（四） 激勵結構的制約

建國以來，我國實行了重工業優先的發展戰略，以及與此相適應的政府主導的集中型城鎮化，導致我國的城鎮化進程嚴重滯后。城鎮化的根本動力在于市場機制所發揮的作用。盡管宏觀調控也是十分必要的，但是政府主導的城鎮化機制無法充分發揮市場機制配置資源的功能，從而會影響城鎮化進程。因此，必須建立市場主導的城鎮化機制。同時，與此相適應的偏重經濟增長指標（GDP）的政府績效考核體系，客觀上導致地方政府只重視當前利益而忽略長遠利益，片面地追求經濟增長速度而忽視了人的發展。然而城鎮化是人的城鎮化，其核心是要實現人的全面發展。推進城鎮化的發展，其最終目的就是要使全體人民群眾能夠共享發展成果。因此，偏重經濟增長的激勵結構必然會對城鎮化的發展產生影響。

三、城鎮化發展的路徑：利益、行為、制度和激勵的協調

（一）利益沖突協調

城鎮化是利益增長和再分配的過程，促進城鎮化發展必須協調好不同利益主體的利益關系。城鎮化進程中利益主體眾多，建立相應的利益表達機制，是協調城鎮化利益沖突的重要環節。利益表達的需求產生于利益失衡或者是利益沖突的時候，此時若不開啟表達的大門，利益矛盾就難以解決，并且會日漸積累，醞釀出更大的危機。然而若開啟表達的大門，諸多的表達行動往往會對現有體制造成一定的沖擊，輕則影響社會穩定，重則還會引起社會動蕩。所以利益協調的關鍵在于形成一個良好的利益表達機制，使其能夠在利益表達和社會穩定之間取得平衡。這就意味著必須要用有效的制度安排來容納和規范利益表達。在承認主體利益合法性的基礎上，必須充分分析各利益相關者的利益訴求，力求能夠協調各方利益關系，滿足各方利益需求，從而實現社會整體福利水平的提高。

（二） 主體行為調整

在經濟發展中，各經濟主體都要調整自己的行為使其符合城鎮化發展的要求。作為公共利益的代表，政府的宗旨在于增進社會福利。政府應充分發揮其對經濟發展的主導作用，但不能過多的干預微觀經濟，參與市場競爭。政府的職能在于糾正市場失靈，培育和規范市場體系，為市場主體提供優質服務，從而為城鎮化的發展創造良好的外部環境。農民作為城鎮化進程中的重要經濟主體，首先要提高自身的認知水平。一方面，較高的認知水平能夠使農民更加準確地分析進城行為的成本與收益，從而更好地了解進城對于自己的意義；另一方面，較高的認知水平能夠使農民更加準確地分析進城所需的條件，從而對癥下藥，為順利進城創造條件。其次要提升自身的就業和創業能力。只有具備了一定的就業或者是創業能力，才能使農民的進城行為變得更具有可行性。

（三）制度安排完善

各利益主體之間的博弈均衡結果，最終會表現為具體政策的實施和制度安排的調整。權利的合理分配和利益的合理分享有賴于相關制度的突破。作為公眾利益的代表，政府有責任完善相關制度安排，促進城市融合。第一，改革土地產權制度。合適的土地產權制度是實現土地合理流動、優化配置的前提和基礎。第二，推進戶籍制度改革。要逐步削弱戶籍制度控制流動和執行分配依據的功能，逐漸剝離戶籍身份上的各種利益附加，建立城鄉統一的戶口登記管理制度，加強戶籍制度為人口信息和民事關系證明服務的功能。第三，健全社會保障制度。要不斷完善社會保障制度，切實解決農民工的就業、教育、住房以及養老等各方面問題，使其能夠充分享受城市發展所帶來的社會福利，從而促進城市融合。第四，建立城鄉一體化的就業制度。要打破當前不公平的就業壁壘，逐步建立城鄉統一的勞動力市場，實現就業的公平競爭。

（四） 激勵結構優化

在以上制度安排的基礎上設計出有效的激勵結構，形成城鎮化轉型發展中制度的正確激勵，通過設計有效的機制實現制度安排和新型城鎮化發展的激勵相容。具體來說，我國城鎮化發展中的激勵結構包括：首先，明確目標導向，堅持以人為本的發展方式。城鎮化的核心是人的城鎮化。城鎮化發展的目的在于不斷提高進入城鎮人口的生活質量，不斷促進人的全面發展，使得全體人民群眾都能共享城鎮文明發展的成果。其次，轉變發展模式，培育市場主導的城鎮化機制。市場機制是推進城鎮化發展的內在動力。只有發揮市場機制的基礎性作用，才能保證要素的合理流動，進而實現城鄉資源要素的優化配置。最后，夯實體制基礎，形成公平合理的利益分配格局。為了實現城鎮化的轉型發展，必須重新調整制度安排，從根本上深化土地、戶籍、社會保障以及就業等重點領域的體制改革，均衡利益分配，增強城鎮化發展的內在活力。參考文獻：

[1]馬克思恩格斯全集：第46卷（上）[M].北京：人民出版社，1975.

[2]何愛平.發展的政治經濟學：一個理論分析框架[J].經濟學家，2013（5）：5-13.

[3]朱孔來，李俊杰.“半城鎮化”現象及解決對策[J].宏觀經濟管理，2012（9）：70-71.

[4]諾思.制度、制度變遷與經濟績效[M].上海：格致出版社，上海三聯書店，上海人民出版社，2008（10）.