我國現行銀行分類與牌照管理制度研究

2014-12-29 00:00:00

金融經濟 2014年1期

摘要：在我國當前銀行業整體高速發展的大背景下，銀行業牌照管理、分類規定等市場準入制度方面的問題開始浮出水面，對行業市場的持續盈利、風險管控、社會經濟效益平衡等內容的影響逐漸擴大，引起社會各界的重視。本文對現有銀行牌照體系的運行機制進行探討，分析其運行中存在的主要問題及其原因，在此基礎上有針對性地提出了改進銀行分類和牌照管理的思路，以期完善相關制度在優化市場布局、指導機構定位、提升行業競爭能力和服務實體經濟發展等方面的正面效應。

關鍵詞：牌照分類準入

一、現行銀行分類和牌照管理制度設計存在的問題

經過多年實踐，我國的牌照體系在規范行業格局、競爭秩序和發展方向上取得了正面成果，但也暴露了諸多現實矛盾，與當前國內外金融市場形勢、消費者需求和監管要求之間出現了差距。總結起來，問題包括如下幾個方面：

（一）牌照體系結構不科學

一是系統化程度不高。現行牌照管理架構主要搭建于《銀監法》和《商業銀行法》法制框架上，由《金融機構許可證管理辦法》和各類別銀行業機構行政許可管理辦法等規章，以及其它具體準入事項的規范性文件完善。從法律規范的分布來看，機構準入、業務準入和人員準入的專門性規章比較龐雜，銜接性欠佳，常有某項業務開展和擴張之初沒有明文條款限定，監管部門卻臨時出臺部門性文件進行約束的情況，整體準入規則分布非常零散，缺乏系統的關聯。二是存在立法空白。源于經濟發展和行業體制特定時期形態影響，當前法規重一次審查輕持續監管、重經濟社會穩定輕市場機制調節的情況明顯，部分領域規制缺失。三是缺乏牌照轉換通道。機構所獲牌照分類一經確定就不能變更，相當于用準入壁壘分割了完整的行業市場，將機構間互動和競爭綁定在有限空間內。此類限定“發展極限”的做法與企業做大做強的訴求矛盾，集中體現于城商行、股份制商業銀行和部分農村機構。四是牌照格局架設不當。牌照分類較為籠統和模糊，經營有限業務的銀行機構類型、組織形式和產權結構都比較單一和模式化，與其他銀行缺乏可比性，實質上沒有區分度。且受限于資產水平和經營領域在整個銀行系統的話語權和影響力不夠，與全牌照銀行不存在競爭關系，與國外的牌照體系差異明顯。

（二）牌照管理體制落后于市場發展

定位于“出身+資本”的分類格局和實質無差異的銀行經營管理體制不適應我國經濟結構調整和銀行提高競爭力要求，具體表現如下：

一是分類對應管理架構與當前金融市場形勢不符。目前我國所有的大型國有商業銀行和部分城市商業銀行都已經完成股改上市，繼續以國有或者股份制銀行區分兩類群體已經不能反映我國銀行業的改革發展成果。另外，雖然“城市商業銀行”在2006年之前，農村金融機構在2008年之前禁止在注冊地轄區之外設立分支機構，但隨著近年來金融經濟形勢變化，監管部門的態度也做出適應性調整，該類銀行很多已實現一定程度的地域擴張，繼續使用“某地城市商業銀行”和“某地農村金融機構”這類體系名稱只是習慣延續，而不適合行業市場發展的客觀現實。

二是業務準入區分度不夠，不足以區分各類銀行特征。源于對資本規模的過度關注，現行許可規定對不同銀行的業務調整范圍和準入要求可謂雷同，可申請調增的業務沒有明顯差異。如農合行、農商行除了“全國社保基金托管業務”未有明文允許，其業務拓展空間與其他全國性、規模大的銀行機構一致，申請時應符合的條件大抵相同，甚至風險管控定量指標也是一樣，像從事證券投資基金托管業務都要滿足“最近3個會計年度年末凈資產不低于20億元人民幣”。銀行機構或者“大而全”，或者“小而全”，一旦通過了資本門檻，在業務上就處于通行無阻的狀態，給當前銀行機構的業務趨同的發展格局提供了現實土壤。

三是管理體制不適應銀行業務的創新發展。在分業經營的法律框架外，銀行綜合化經營的發展趨勢日益明顯，商業銀行越來越多地開展了非銀行金融服務。如部分商業銀行爭取試點機會，經國務院個案審批設立各類附屬機構，開始嘗試基金管理、金融租賃、投資保險公司等非銀行業金融機構業務服務，這相當于用金融控股公司的方式拿下證劵、保險、信托等牌照，與混業經營的界限逐步淡化，脫離了行政許可辦法的調整范圍。

（三）牌照管理規定與監管實踐不匹配

隨著我國經濟的發展和市場形勢的變化，部分準入制度已不能適應新形勢銀行監管工作的要求，監管實踐面臨著新的挑戰和困惑，同時，受外界環境的影響和干預，部分準入規定難以保證執行效果。

一是規定原則導致權利尋租和監管套利。制度原則伴隨執法裁量，在“審批制”牌照的程序體系內，監管部門受認知能力差別、利益關聯等因素影響，容易出現執法尺度不一，產生監管領域尋租和套利行為。如創新業務準入中，“創新業務”的范疇還不明確，銀行業務、產品范圍內涵和外延的解釋說明也還不夠細化，此時監管者自由裁量空間較大，對這些經營手段掌握重要話語權。受競爭和利潤驅動部分銀行往往假借開展創新業務之名規避資本、規模、風險、業務限制等監管要求，形成尋租和利益輸送的通道。

二是外界環境易影響制度執行力。我國銀行業的牌照制度、股權結構和政府承擔隱性存款保險責任人現實導致商業銀行的運行容易受來自政府的行政干預，市場機制作用有限。政府不僅是銀行的直接利益主體，也是監督主體和最后貸款人，在農村中小機構的改革和存續問題上更是主要出資人，政府行為必然會深刻介入部分銀行的日常運行。因此，對部分持牌機構的執法時常會脫離防范金融風險的目的，而受制于監管者、政府和銀行的三方博弈。相比美、英、德等發達國家，其銀行股權分散度遠高于我國，政府的干預能力很小，監管制度的執行整體上更獨立和單純，效果更直接和有效。

三是牌照體系與宏觀政策銜接機制不暢。由于貨幣發行管理部門和銀行監管部門間的協調機制尚不完善，調整間接融資市場的差異化手段如貨幣政策、利率政策等，當前還不能與銀行業格局有效對應，宏觀政策傳導效果容易打折扣。如我國目前差異化存款準備金率政策只區分了大型銀行和中小銀行，而現行牌照制度導致股份制商業銀行和城商行體系中的機構雖然在資產規模、產品條線和服務手段上差異巨大，卻只能適應于同一較低的準備金標準，這對市場流動性的收放控制效果存在一定負面影響。

二、牌照體系缺陷的深層影響

（一）業務風險同質化和道德風險

在注重資產規模的牌照設計導向下，各銀行的經營目標都較為單一，均建立起以規模、速度等為核心的業務指標考核體系，將大企業、大項目、大城市和高端個人客戶作為重點，“壘大戶”現象較為突出。在有限資源的約束下，競爭的片面集中一方面導致其他薄弱環節的管理和營銷缺失，如“小型或微型銀行”長期作為我國銀行業服務體系的最大“短板”，一直得不到根治；另一方面，業務趨同導致風險同質化，被特定經濟周期放大后，融資鏈條的穩固性難以得到保障，這表現在長期以來我國基礎設施建設、房地產等行業繁榮大背景下銀行貸款風險的聚集。更嚴重的，對業務限制不足的牌照體系會導致部分地區出現規模經濟引發壟斷和道德風險的渠道：以農村金融市場新設機構為例，大型機構新設網點的資本要求遠比農村中小金融機構嚴格，意味著其風險控制力、對優質項目和客戶資源的吸引力有明顯優勢。一旦大型銀行分設成功，將給立足本地農村的小型機構造成嚴重沖擊。弱勢機構在競爭壓力和利益驅動雙重影響下，容易脫離服務三農和中小企業的主業轉而開拓高盈利高風險性業務，甚至避開監管經營，嚴重影響機構的穩健運營和市場形象，也擾亂地區正常金融秩序。

（二）可持續發展存在隱患

在政府主導投融資的經濟體制和“輕業務限制”的牌照體系交叉影響下，各類銀行機構的營銷主要圍繞各級政府“指揮棒”轉，沒有足夠激勵做實差別化發展戰略，特色經營得不到足夠體現：從資產結構看，各類銀行資產的行業分布、客戶分布、期限分布基本沒有顯著差別，大型銀行有小微企業貸款，小微銀行也有政府融資平臺貸款、房地產貸款；從盈利結構看，各類銀行依靠利差收入和高資本消耗的粗放型增長模式沒有顯著的系統性變化；從發展動模式看，部分機構除了謀求上市、改制等改革紅利因素外，沒有建立起差異化發展的內生驅動。另一方面，受《商業銀行法》分業經營的限制，現行模式在支持銀行跨界開展業務和產品創新時又表現出了“狹窄性”。由于無法直接獲得證券、信托、保險等牌照，不少資產雄厚卻爭取不到試點的銀行開始一擁而上通過合作的方式將表內業務表外化，形成當前理財產品、信托產品等類“影子銀行”業務發展迅猛的局面。這固然是商業銀行在積極進行資產負債管理的現實需要，但實質上分業牌照模式曾引以為豪的“防火墻隔離”優勢正在逐漸消退或被規避，更產生創新業務信息透明度不高、權責不清、原生創新激勵不夠等問題。長此以往，在行業資產規模膨脹到一定水平之后，新增長點的缺失將對我國銀行的繼續發展產生強烈約束。

（三）監管有效性降低

我國現行的銀行分類格局不是市場發展和競爭演化的結果，而是行業體制改革背景下產權結構調整的產物。在歷史股權結構和行政強制力分割的影響下，銀行業機構布局、業務開展、風險處置等事項容易受到多方干涉，監管原則的貫徹也必然受到影響。一方面，牌照管理依據主要是機構門類而不是質量好壞和風險高低，導致資本充足率、撥備覆蓋率等監管標準和流程均基本趨于同一，而不能按區域經濟水平、風險水平、機構業務復雜程度、系統重要性等內容體現差別化，監管工作與牌照分類情況缺乏對應關系，分類監管向市場傳達信息的效力有限；另一方面，按照門類區分的牌照體系無助于存款保險保險費率厘定等一些基礎工作開展。《巴塞爾有效銀行監管核心原則》指出適度的系統性保護機制是有效銀行監管的前提條件之一，而有效的存款保險制度也依賴于完善的銀行分類和牌照管理。基礎機制的缺失，導致部分持牌機構的某些經營行為必須經由政府主導，相應處置工作也被置于有關部門的意志之下而非市場規則，這削弱了監管的嚴肅性。

三、改進銀行分類和牌照管理制度的政策建議

（一）調整銀行分類格局

科學調整現有行業分類體系，優化市場秩序，從僵化準入轉向彈性規定，從單純重視資本規模轉向股權、業務、地域、對象的全面考慮，盤活銀行市場結構，實現多層次金融服務和分類監管。

一是改進分類框架，打造適應當前行業市場競爭格局的銀行體系。改變長期以來按歷史沿襲的資本實力和市場規模安排等分類制度，以總資產規模考核為主，綜合盈利水平、客戶覆蓋面、產品創新能力、機構地域分布等核心環節進行考察和劃分，打造涵蓋完全、重點突出、層次鮮明的行業體系，并與現行貨幣政策、利率政策、區域經濟政策和監管收費體系等內容相協調。注重分類間的平衡，賦予不同牌照一定的市場份量和話語權，做到機構區別明顯，發展定位清晰。

二是完善分類管理的法規體系。整合當前較零散的法規，不再以銀行屬性為標準出臺規章，而進行整體規劃和統一設計，減少規章條例的重疊沖突。充分考慮機構執行審批程序的科學性和時效性，嚴肅行政許可的操作流程。注重具體事項的準入條件，與行業整體和機構的長期發展要求相對應，體現出定性規定和定量要求有效銜接。定性指標可加入發展目標、機構設置規劃、產權組織形式的專門要求，避免規定大同小異；定量指標上加入地域分布、貸款結構等多樣化內容，防止形式單一，體現分類差異。

三是設置有彈性的分類轉化通道。取消沒有流動性的分類架構，給予銀行“體系內”和“體系間”的競爭壓力，鼓勵創新發展和做大做強，允許機構的經營流程再造。建立起可操作的退出渠道，明確各方職責，堅持市場主導，形成優勝劣汰，避免政府通過在救助和重組階段的過度介入。

（二）探索適應有限牌照的管理機制

借鑒發達國家的做法，在管理機制上體現出不同牌照的差異性，用具體條款區分各類銀行的經營范圍，必要時進行強制劃分，管理方式與分類格局互補，明晰銀行機構的功能定位。

一是完善業務準入體系條例。按牌照類型對業務申請和范圍調整進行差異化規定，體現不同層次銀行的業務規格差異，改變多數機構無論規模都按“全業務”經營的現狀。設置一定的存、貸款結構要求，如規定新增貸款必須達到規定以上比例流向中小企業或者三農領域，體現出特定業務牌照的區分度。根據國家區域、產業調整意圖進行業務限制，防止部分機構產生經營道德風險，偏離主業。

二是彈性審批機構布局，防止各牌照銀行集中競爭。加入對特定經濟、社會區域的機構準入審核管理，適當設置限制性規定，張弛有度地指導機構的分支行設立，避免不同牌照的過度競爭。如對大銀行的縣域分支機構開設進行約束，避免與當地農村中小金融爭奪有限資源；避免分支機構復制上級行的業務，在部分領域要求全牌照銀行必須通過設立專營機構的方式開展業務，防止單調拓展分支行，鼓勵銀行進行特色化探索。

三是規范創新監管手段。區別設立不同牌照銀行新開業務的申報、審核程序，明確設置禁止性規定和創新渠道，有效區分機構的創新和繞監管辦業務。如給予部分全面牌照的機構新業務先期試點的權利，發揮其資產、人才的優勢進行市場調查和風險準備，留給監管部門針對創新的反應和行動余地，相機抉擇，審慎放開；允許部分有限牌照銀行在特色領域業務進行備案制，減少繁瑣審批程序，積累經驗和培養市場占有率，提高專業經營優勢。

（三）科學界定銀行、市場和監管部門的權責分配

一是明確監管體系中各部門的權利邊界。完善監管部門的獨立性和問責機制，保障監管不受政府和利益部門的干預，能有效進行市場、業務、高管等方面的準入審核和責任追究，體現監管的主動性。完善監管治理，建立起銀監部門與新興機構（如小貸公司）、特殊業務（如外匯業務）、民間融資等管理部門之間的溝通協調機制，防止多頭監管或權利集中造成的效率損失。擴大監管框架的覆蓋面，防止在影子銀行等監管真空領域積聚風險。

二是建立針對性的配套支持機制。適度的系統性保護機制是改進牌照管理、完善銀行分類制度的必要條件。要充分考慮持有限牌照機構面臨的市場特點和部分承擔國家調控意志機構的經營難度，協調多方給予政策、稅收和補助資金上的支持，優化其生存發展環境。建立起有效風險補償機制，引入其他金融中介，打造落后區域、農村地區多層次金融服務體系，多渠道分散金融供給壓力，為創新經營提供便利。

三是完善市場約束體系。擴大市場信息披露，提高融資方的知情和監督力量，建立有效信息傳導和市場反映渠道，通過合理的市場選擇和自發制衡機制，充實銀行牌照管理和轉換體系，規避完全依靠監管部門行動的時滯。

四是加強牌照體系與宏觀政策銜接。協調各部門關注牌照的差異性，增強宏觀調控政策的科學性和有效性，優化執行效果。如有效設置不同牌照機構的存款準備金率、存貸款利率浮動范圍、存貸比規定和監管收費的不同標準，賦予各類型機構相應的自主空間，打造適應新牌照體系的外部環境。

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