取消農業稅的負面效應分析

摘要：我國從2006年開始全面取消農業稅，農業稅的取消對鄉村經濟產生了巨大的正面效應，同時也出現了不少負面效應。本文主要分析了農業稅取消對農村財政、農村債務、政府調控等方面產生的負面效應，并提出了相關的解決方法。當然，這些改革措施的實施，不是短時間內所能完成的，我們應循序漸進、扎扎實實進行改革，最終實現農村經濟的可持續發展。

關鍵詞：農業稅；農民收入；鄉村經濟；鄉村財政

一、緒論

農業稅在我國有著2600多年的歷史， 2006年全面取消農業稅后與1999年相比，農民每年減負總額超過1000億元，人均減負120元左右，9億農民得到了實惠。但與此同時，農業稅的取消，也對農村經濟產生了許多問題，如農村基層財政捉襟見肘，農村債務危機不斷加重，宏觀調控效應變窄等等。正如賀學峰（2007）所言：農業稅的取消不只是一個單純的經濟問題，它加速了農村無序力的形成，而這種無序力打破了農民組織化對未來尚存的預期。這種情況是以前中國農村社會從未出現過的。

財稅改革的歷史是一部人類進步的歷史，同時也是一部充滿了血與淚的歷史。政治就是妥協，改革就是犧牲。取消農業稅的政策早已頒布，并且已經平穩運行了六年，取得了很多令人矚目的成果。本文討論的意義在于分析農業稅取消后給農村經濟帶來的負面影響，以及如何將其負面影響降到最低程度。

二、文獻綜述

（一）黃宗羲定律

“黃宗羲定律”是秦暉在其論文《并稅式改革與“黃宗羲定律”》（2002）中根據黃宗羲的觀點而總結出來的歷史規律，即農民負擔會在農業稅改革初期下降一段時間后上漲到一個比改革前更高的水平，從而走向了改革初衷的反面。

不同的學者對“黃宗羲定律”的成因有不同的見解。項繼權（2004）認為，雖然多數朝代的農業稅稅率不高，但農民稅外之費不絕，朝廷上下隨意征派附加稅、雜稅以及地方政府和官吏的行為與國家財政分配的不合理是導致其定律的主要原因；葉青教授（2005）認為，出現“黃宗羲定律”的原因是國家未對農民實施國民待遇以及政府實行的“城鄉分治”政策；伍潛娜（2010）認為，農民集團和官僚集團之間的利益博弈是導致這一定律形成的重要原因。

通過以上文獻總結，本文認為： “黃宗羲定律”是確實存在的，并且帶有很明顯的周期循環性，其主要原因是我國的稅收體制一直都缺少憲政的思想。政府可以任意的加稅減稅，可以凌駕于法律之上，不受任何約束。這就使得稅費改革中的問題只能通過體制內不斷的自我糾正來解決，缺少外部監督，更缺少合理法律依據，其效率十分低下。但同時我們不也能將該定律的影響擴大化、嚴重化，更不能形成消極的心理預期。

（二）沉重的農業稅負

過重的負擔直接影響到農民農業生產的積極性，影響農業發展。項繼權（2004）認為具體表現在兩個方面，第一，農業收入增長緩慢；第二，由于工農業價格剪刀差的擴大。經營非農業比經營農業能獲得更多的收入，于是農民的務農積極性受到了很大的影響。張季生（2005）認為，農民經營土地收入低和負擔重，導致出現農民背離土地的現象，此外基層債務問題也日趨嚴重。因此本文認為：農業稅取消后，單從經濟上講是合理可行的。首先，征收農業稅的成本已經遠遠高于稅收本身，是不合算的；其次，取消農業稅后，增強了農民的購買力，為農村持續發展做出了貢獻；再次，農民增收使得農業的投入效應明顯增大，鞏固了農業第一產業的基礎地位。

（三）農民與基層政府的變化

農業稅取消前，農民負擔過重，因此各地農民與政府關系緊張，矛盾積聚，抗稅、逃稅，甚至是暴力毆打稅務人員的事件時有發生。2006年全面取消農業稅后，官民關系得到了一定的緩和。項繼權（2004）認為，農業稅無論是稅費負擔還是農民負擔，都不是單純的經濟問題，農村稅費改革的本身并不是單純的“稅改費”或“減輕農民負擔”的問題，它的實質內容首先是國家與農民關系的調整，其中包括政治以及權力的調整。賀雪峰（2005）認為，取消農業稅會使鄉村組織在為村民提供公共品時變得消極，農民也只能各自為戰，不可能有效解決農村公共品供給的問題。

本文認為：經濟基礎必然決定上層建筑，而上層建筑也會對經濟基礎產生反作用力。尤其是在政府大力推行基層民主制的背景下，農業稅的取消進一步弱化了鄉鎮的影響，農民獲得了更多的自主權。但同時，鄉村公共品的供給又成為了一個亟待解決的問題。

三、取消農業稅的負面效應

（一）財政危機效應

首先，農村公共品的提供更加困難。根據公共財政理論，政府層級的財政支出配置主要取決于：（1）公共產品和服務的供給經濟規模；（2）公共產品和服務的外部性，即受益的外溢范圍大小；（3）居民對公共產品和服務的需求偏好[1]。但是行政管理體制與分權型財政體制之間的矛盾所導致的后果是下級政府的事權與財權的不一致，以及政府支出職責配置的背離。其次，鄉村干部的積極性下降。取消農業稅后，由于法治建設的長期滯后，以及傳統“皇糧國稅”思想的影響，農村干部的職能一時難以轉彎；再次，農村基層政府公共服務水平低，社會管理能力弱，農村自然災害多，基層政府事權劃分不清晰等等問題的存在，使得很多基層干部的積極性受到了很大影響。

當然，中央針對以上問題也加大了對農村經濟的轉移支付。但轉移支付在制度上本身也存在缺陷。第一，針對地區專項轉移支付的比重較高，這就會造成區域間的不公平，同時也會為“尋租”提供可能；第二，缺乏法律層面上的制度安排，存在著很大程度上的不確定性和隨意性；第三，效率低下，農村公共財政的決策機制并沒有真正建立，財政資金投入完全是自上而下，缺乏一種自下而上的需求表達和決策機制[2]；第四，缺乏對轉移支付資金的審計和監督機制，所以往往會出現政令不暢，效果不佳的結果。

（二）債務危機效應

鄉村債務問題是個長期遺留問題，也是各種發展不平衡下積累的結果，只是由于農村稅費改革使農村債務的負面效應更加公開明顯化。崔昌璽（2007）認為，改革前，由于“三提五統”和其它稅費收取渠道的存在，使得部分債務負擔轉嫁給了農民；祁巖（2007）指出， 取消農業稅后，一方面鄉村收入大幅度減少，造成鄉村政府的運轉和組織活動經費不足，這就為新債務的出現提供了可能；另一方面，取消向農民收費，稅費尾欠也不予追究，這就使得鄉村政府無法獲得償債的資金，而短期內鄉鎮財政又無法得到大幅度的提高，鄉村兩級的債務消償壓力明顯加大。

目前，我國鄉村債務表現出的三大特點：一是負債額高； 二是負債面廣；三是負債增長快[3]。高額的村級債務成為了新農村建設的瓶頸所導致的問題具體如下：其一，高額的村級債務讓很多農民失去了對未來的希望，于是紛紛離開農村，幾乎沒有人愿意或敢于來對負債負責。其二，高額的債務讓村干部失去了基本的工作熱情與責任感。其三，債務也使鄉鎮領導失去了還債的信心[4]。

（三）宏觀調控變窄效應

在國外，農業稅免征已成為了慣例，但中國有著自己的國情。中國正處在建設和完善社會主義市場經濟的緊要階段，農民是市場經濟的主體之一，通過市場法則壯大和發展農業似乎更適合市場經濟規律。

在我國對農業經濟調控手段和空間有限的現實條件下，農業稅是一個很好的調控工具[5]。可以通過稅目的選擇、稅率的設計、稅收優惠政策的安排等來指導投資結構和產業結構的調整（湯貢亮，1995）。同時李曉丹（1998）認為，稅收中性化大大的削弱了宏觀調控對資源配置具體過程的干預，讓宏觀領域內的配置更加市場化。李永剛（2011）則認為， 稅收可以從宏觀上調節商品供應總量與需求總量的關系。此外稅收的固定性、無償性、強制性的特征又使其在調控效果和速度方面明顯高于其它手段。

取消農業稅后，剩下的手段只有政府的直接補貼，但這種補貼有著很大的局限性。首先，在目前財權與事權相分離的大背景下，財政補貼往往很難直接到鄉村一級財政，復雜的中間環節大大增加了政策的滯后性；其次，政府補貼不具有法律規范性，隨意性很強，無法向農民傳達一個積極持久的心理預期；再次，在政府補貼的具體操作過程很難做到透明化，這就為各種各樣的“尋租”提供了可能。極大了削弱了宏觀調控對農村經濟的影響。

四、相關政策建議

（一）健全農村社區公共品供給機制

在農村公共品供給上，應合理界定政府與農民的責任。政府的重點應該放在那些農民辦不了、辦不好的事情上，開展農村的公共基礎設施建設、發展農村公益事業、調動廣大農民的積極性。同時應該建立農村社區公共品的民主決策機制，讓農民能表達自己的偏好，監督公共品的提供。具體建議如下：

1. 理順鄉村關系，完善民主選舉。農村必須要先理清“政務”與“村務”的事權范圍及相互關系，明確領導責任。同時健全社區公共品決策機制，保障村民的選舉權和監督權。

2. 提升農村的決策能力，強化民主決策程序。一方面加強村干部的能力建設，使之承擔起提供公共品的責任；另一方面，規范議事決策程序，完善民主監督制度。

3. 建立農村公共產品選擇機制。各項資金的籌集、使用和管理必須經過村民委員會討論批準，并且要及時進行村務公開，接受監督。

從制度上有效控制農民負擔的增加。全面取消農業稅后，專門向農民征收的稅費項目是被全部取消了。但在目前的管理體制下，涉及農民生產生活的收費項目仍然不少，包括一些行政事業性收費，經營服務性收費等，而且一些超標準、亂設收費項目的現象也比較普遍。所以增強其收費的透明度就顯得尤為重要。

（二） 加大轉移支付力度并且建立規范制度

農業稅取消后，基層財政依賴轉移支付的程度加深，加之在分稅制中中央和各級地方的財權和事權分配不合理的背景下，進一步改進現行的轉移支付方法、建立健全規范轉移支付的制度就顯得尤為關鍵。

首先，應該繼續加大對地方財政的轉移支付力度。以各地經濟的發展水平和收入差距等客觀因素為基礎，準確合理有差別的確定支付規模；第二，轉移支付方法多樣化。運用多種方法相結合的手段，使得轉移支付效果最優化；第三，明確撥款的使用方向，使專項撥款結構得到優化。將節省下來的資金投入到義務教育、基本醫療衛生等基本公共服務方面，縮小城鄉之間的財政投入方面的差距，使更多的農民得到具體的實惠；最后，建立緩解基層財政困難的激勵約束機制。合理劃分省、市、縣、鄉四級財政收入，完善基層財政收入體系。將地方稅種的收入主要留給縣鄉兩級，或提高縣鄉財政分享的比例，調動縣鄉政府發展經濟和增加收入的積極性。

（三）增加農民收入

農民問題是“三農”問題的根本，而增加農民收入又是解決農民其它一切問題的關鍵。這就要求我們，必須積極進行體制改革，大刀闊斧的去除體制中的弊端，打破城鄉二元結構，使城鄉社會經濟發展融為一體。同時要從嚴約束公共權力、防止公權濫用，實現政府職能向提供公共物品的根本性轉變。

第一，鼓勵農民工進城務工。我們承認在近幾年里，農民工進城打工的權利以及受到的待遇都有很大的改善。但是長期形成的城鄉二元結構和城市對進城農民的不公正、歧視性待遇，極大地影響了這一政策的貫徹和落實，因此要繼續推進相關改革，并將其成為一種制度性的安排。第二，加強農村第一產業的同時鼓勵發展農村二、三產業。第一產業發展的好與壞直接影響著這個國家的根基是否穩定。在此基礎上應該大力發展農村二、三產業。尤其是對待鄉鎮企業，一方面要求鄉鎮企業推進改革和調整，積極引進強勢企業的資金、技術和管理等現代企業生產要素。另一方面創造更加有利于鄉鎮企業充分利用資源優勢的政策體制，只要符合安全生產標準和環境保護要求的，就不能隨意打壓。

（四）建立鄉村債務的化解和管制機制

面對全國鄉村數千億的債務，化解的方式既不可能是靠中央和省級財政的一攬子政策，也不能完全由縣鄉財政自行解決。要在摸清債務底數的基礎上進行化解式的處理。

首先，應該了解當地的事實情況，根據自身特定情況，制定出適合當地的方法。其次，對現有的鄉村債務，應該區分債務形成的原因，分類逐步化解。要首先解決涉農債務，防止出現農民以債抵稅，確保改革順利進行。再次，要嚴格控制新增負債。對具體項目要實行責任制，確立責任人，債隨人走，并且引入司法機制，加大舉債主要責任人的風險成本，杜絕因個人利益而舉債的事情發生。

參考文獻：

[1]崔昌璽. 廢除農業稅的負面效應及對策探究， 甘肅社會科學[J]，2007，（2）

[2]崔立勇.取消農業稅：農業減負不是全部[J]，中國經濟導報，2011，（3）.

[3]黃國幀. 值得關注的農民收入統計數據， 黨政干部參考[J]，2011，（4）

[4]韓俊. 調查中國農村[M]，中國發展出版社，2006.

[5]賀學峰.鳳凰周刊[J]，2005，（8）

[6]李靜怡.對廢除農業稅的理論再認識[J]，科技與經濟，2006，（21）.

[7] 2007農業發展報告[R]，中華人民共和國農業部