財政性存款繳存業(yè)務的調查與思考

財政性存款是中央銀行基礎貨幣的一部分，它與法定存款準備金一起對增強中央銀行的宏觀調控能力，理順人民銀行與商業(yè)銀行之間的資金關系，起著不可低估的作用。然而，不知源于何時，劃繳人民銀行的財政存款越來越少，甚至有的金融機構已經多年未劃繳財政性存款。就此，我們做了一些相關調查，發(fā)現(xiàn)財政性存款繳存業(yè)務辦理過程中存在一些問題，值得關注。

一、財政性存款繳存的歷史回顧

1984年，中國人民銀行獨立行使中央銀行職能。同年10月，人、工、農、中四總行聯(lián)合下發(fā)了《關于頒發(fā)各專業(yè)銀行向人民銀行劃繳存款的范圍和委托代理人民銀行賬務的規(guī)定的通知》（（1984）銀發(fā)字第257號），要求各專業(yè)銀行將其吸收的存款按財政性與一般性存款進行分類，財政性存款作為人民銀行的信貸資金，各專業(yè)銀行要100%劃繳人民銀行，各專業(yè)銀行城市區(qū)辦、行和縣支行每旬調整一次，在旬后5日內辦理，縣支行以下處、所，可以每月調整一次，在月后8日內辦理。90年代中期，專業(yè)銀行改革為商業(yè)銀行后，包括以后成立的股份制商業(yè)銀行，仍按上述規(guī)定向人民銀行劃繳財政性存款。1998年3月，經國務院批準，中國人民銀行決定對原來的存款準備金制度實施改革，將金融機構原代理人民銀行財政性存款中的機關團體存款、財政性預算外存款劃為金融機構的一般存款，中央預算收入、地方國庫存款和代理發(fā)行國債款項等財政性存款仍作為人民銀行的信貸資金來源由商業(yè)銀行100%向人民銀行繳存。財政性存款的繳存范圍調整后，其劃繳方式不變，即各商業(yè)銀行按規(guī)定的時間將財政性存款全額就地劃繳中國人民銀行當?shù)胤?、支行。近年來，雖然人民銀行陸續(xù)對各商業(yè)銀行財政性存款的繳存范圍進行了調整，但其繳存方式和時間等規(guī)定一直沒有改變。

二、存在的問題

（一）利益趨動導致財政性存款繳存不足。一方面財政性存款繳存業(yè)務手續(xù)費低，成本和收益倒掛，導致金融機構把一些該納入財政性存款繳存范圍的資金納入一般存款。假設，某一金融機構劃來財政存款賬戶全年日均余額為100萬元，按日均余額萬分之五計付手續(xù)費，可獲得500元收入，但如果按一般存款繳存，按現(xiàn)行的超額存款準備金利率0.72% 可獲得利息收入7200元，如果把這部分資金上劃到上級行，所得的收益就更高。另一方面，財政存款屬全額繳存、全部“凍結”，而一般性存款按法定準備金率繳存，按現(xiàn)行繳存率，兩者之間存在約八成左右的繳存差額。在資金緊張的環(huán)境下，“可用資金最大化”很容易成為銀行機構違規(guī)操作的主要誘因。

（二）現(xiàn)行管理規(guī)定缺乏系統(tǒng)性，人民銀行監(jiān)管難。一是相關規(guī)定不合理，柜面監(jiān)督難。按照規(guī)定，金融機構在辦理繳存（或調整）財政性存款時，月初需提交上月末日計表，而在中、下旬卻不用提交日計表，造成基層人行在辦理金融機構中、下旬繳存款業(yè)務時，只能憑金融機構提供的財政性繳存款科目清單核對繳存金額，無法對金融機構的中、下旬繳存款數(shù)據(jù)的真實性進行核對，繳存全憑銀行機構自覺。二是繳存科目不規(guī)范，人民銀行審核難。人民銀行總行多次對存款范圍的會計科目進行調整，但是沒有會計科目使用說明，實際監(jiān)管過程中人民銀行對金融機構財政存款賬戶資金來源和性質難以查實，無法確定資金的科目歸屬。三是處罰依據(jù)不明，執(zhí)法處于兩難。對于財政性存款的繳存違規(guī)處罰，人民銀行總行在1984年以（1984）銀發(fā)字（70）號文明確了處罰標準，即欠繳行為的處罰為“日萬分之二”，遲繳為“日萬分之四”，而且都明確為罰息?！督鹑谶`法行為處罰辦法》第二十二條規(guī)定，“金融機構占壓財政存款或者資金的，給予警告，沒收違法所得，并處違法所得1倍以上3倍以下的罰款，沒有違法所得的，處5萬元以上30萬元以下的罰款”，高達“5萬元以上30萬元以下”罰款，讓金融機構難以接受。這使得基層人民銀行在實際工作中難以把握，大大削弱了執(zhí)法的規(guī)范性和嚴肅性。

（三）人民銀行各職能部門缺乏協(xié)調，管理存在漏洞。目前，人民銀行貨幣信貸部門負責組織財政性存款管理、監(jiān)督和處罰工作，會計部門負責日常的財政性存款的繳存和核算，但是在日常工作中，會計部門往往只注重核算，對金融機構報表資料的真實性缺乏檢查；而貨幣信貸部門對金融機構財政性存款的繳存、變動情況等缺乏必要的掌握和分析，實地檢查難度增加。

（四）有關規(guī)定時間跨度長，經辦人員模糊不清。劃繳財政性存款是一項相對老的業(yè)務，從1984年開始，至今已有20多年歷史，隨著時間的流逝，業(yè)務人員的不斷更迭，新接手的會計人員大多僅依靠“師傅”的言傳身教，沒有系統(tǒng)性的文件依據(jù)，由于人員頻繁更換，時間太長，文件散失等原因，部分金融機構和人民銀行經辦人員對財政性存款繳存的具體規(guī)定模糊不清，造成實際操作與文件規(guī)定形成偏差而尚未察覺。

（五）財政性存款繳存管理處罰制度體系不完備。在執(zhí)法實踐中，針對不同的違法違規(guī)事實，一般實施了三種處罰：一是對少繳財政性存款的，視為少繳存款準備金，按《商業(yè)銀行法》第77條給予20萬元至50萬元的罰款；或者依據(jù)《中國人民銀行關于加強存款準備金管理的通知》（銀發(fā)〔2004〕302號）規(guī)定“中資商業(yè)銀行未按照中國人民銀行規(guī)定交存存款準備金的……對其交存存款準備金不足部分按每日萬分之六的比例處以罰款”；二是對漏繳財政性存款的，視為占壓財政存款或者資金行為，依據(jù)《金融違法行為處罰辦法》第22條規(guī)定“……金融機構占壓財政存款或者資金的，給予警告，沒收違法所得，并處違法所得1倍以上3倍以下的罰款，沒有違法所得的，處5萬元以上30萬元以下的罰款……”，視情節(jié)給予罰款。三是對漏繳財政性存款所獲利息，視為不當?shù)美枰宰防U。理由是漏繳財政性存款是被當作一般性存款按準備金率存入人民銀行，人民銀行也視為準備金存款記付了利息，而作為財政性存款繳存是不應記付利息的。有金融機構認為上述處罰均值得商榷，理由是：首先《中國人民銀行法》等法律法規(guī)中沒有財政性存款繳存法律條款，早期法規(guī)制度中雖有但已失效，要求金融機構繳存財政性存款缺乏依據(jù)；其次是《中國人民銀行法》第32條賦予人民銀行的9項檢查監(jiān)督權中，不包括對財政性存款繳存管理監(jiān)督；其三是銀發(fā)〔2004〕302號未明確提及財政性存款繳存處罰，比照一般性存款繳存處罰依據(jù)不足，即使比照也只對所管轄法人金融機構有權，部分處罰權限不夠；其四是上述處罰綜合數(shù)額過大，一般金融機構難以承受。上述異議的存在說明，人民銀行對財政性存款繳存管理制度研究不夠，沒有及時填補法律上的空白，相關管理與處罰制度應該及時給予完善。

三、加強和改進財政性存款繳存管理的政策建議

（一）將財政性存款繳存納入宏觀審慎管理框架，規(guī)范財政性存款在銀行流動性調控中的管理行為。一是建議人總行會商財政部全面測算財政性存款與一般性存款總額，將財政性存款與一般性存款合二為一，綜合制定一個合理的繳存比例。此辦法有利于簡化操作和監(jiān)管，沒有繁瑣繳存范圍核定、調整等工作環(huán)節(jié)；有利于地方財政部門統(tǒng)一管理，減少商業(yè)銀行惡意競爭而破壞利率政策；同時還有利于支持地方經濟發(fā)展。二是維持現(xiàn)有管理構架，實行分開管理，分別繳存，但要對相關政策進行了調整或明確。同時兼顧地方利益，可在總結人總行國庫現(xiàn)金管理成功經驗的基礎上，允許有條件的人民銀行分支行試點國庫現(xiàn)金管理。

（二）制定《財政性存款繳存業(yè)務管理辦法》，規(guī)范財政性存款繳存行為。盡快出臺《財政性存款繳存業(yè)務管理辦法》，對金融機構財政性存款的繳存時間、范圍、繳存程序和人民銀行監(jiān)督管理手段及相關罰則等做出具體規(guī)定，為規(guī)范財政性存款繳存業(yè)務提供法律保障。一是明確繳存范圍。統(tǒng)一各金融機構財政性存款科目和報表樣式、種類，并對科目所核算的內容作出具體規(guī)定。二是明確監(jiān)管部門。建議將監(jiān)管職責劃歸國庫部門，由其行使對財政性繳存款的現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場檢查，這樣有利于國庫部門了解繳存款資金的來龍去脈，有利于國庫部門與稅務、財政部門的溝通和聯(lián)系，加強對財政性存款繳存的監(jiān)督。三是明確處罰規(guī)定和處罰程序，規(guī)范執(zhí)法行為，提高執(zhí)法嚴肅性。

（三）出臺《財政性存款繳存監(jiān)管指引》，規(guī)范財政性存款監(jiān)管行為。建議總行應盡快制定《財政性存款繳存監(jiān)管指引》，明確人民銀行內設部門的監(jiān)管職責，便于實施有效監(jiān)管。可按財政性存款繳存的功效主次確定職責分工，即如將財政性存款繳存主要視為制定和執(zhí)行貨幣政策職能服務，則應將財政性存款繳存管理主要職責賦予貨幣信貸管理部門，由其負責日常監(jiān)測和監(jiān)督檢查，負責金融機構核算真實性和繳存完整的核查，并將核查、監(jiān)測結果通知營業(yè)部門進行會計處理；將金融機構會計科目的核定與繳存范圍確定和賬戶管理職責一并賦予支付結算部門。如將財政性存款繳存主要視為經理國庫職能服務，則應將財政性存款繳存管理主要職責賦予國庫部門，其他職責類似分配。同時無論是哪種模式都必須建立內部協(xié)調溝通機制，由主要職能部門牽頭建立內部聯(lián)席會議制度，主要協(xié)調監(jiān)管中相關事務和定期溝通相關信息。

（四）提高非現(xiàn)場監(jiān)管自動化水平和改變付費方式。將財政性存款繳存業(yè)務參照存款準備金的方式進行管理，在ABS系統(tǒng)中增加財政存款管理模塊，把各金融機構財政性存款會計科目設置到中央銀行會計集中核算系統(tǒng)，逐步實現(xiàn)自動化監(jiān)督。同時，建議改變付費方式，將財政性存款付手續(xù)費改為計付利息。按照人民銀行對國庫存款計息標準對繳存財政性存款計付利息，以提高金融機構繳存財政性存款的吸引力和積極性。