論反壟斷法在公用企業(yè)改革中的作用

摘 要：近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是中國(guó)加入WTO以來，中國(guó)的公用企業(yè)既面臨著良好機(jī)遇同時(shí)又面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。中國(guó)公用企業(yè)長(zhǎng)久以來存在著嚴(yán)重的自然壟斷現(xiàn)象，公用企業(yè)效率低等狀況。公用企業(yè)改革已經(jīng)進(jìn)行了一段時(shí)間，雖取得了一定的效果，但仍有一系列的問題沒有得到解決。文章從公用企業(yè)改革的現(xiàn)狀入手，分析《反壟斷法》對(duì)公用企業(yè)改革的作用的同時(shí)，并指出其存在的不足，提出完善我國(guó)反壟斷法對(duì)公用企業(yè)有效競(jìng)爭(zhēng)的建議。

關(guān)鍵詞：反壟斷法；公用企業(yè)；企業(yè)改革

公用企業(yè)是指國(guó)家為適應(yīng)公眾生活而設(shè)立的以提供公共服務(wù)為職能的企業(yè)涉及公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)者，主要包括以下幾種即供水、供電、供熱、供氣、郵政、電信、交通、運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)的經(jīng)營(yíng)者。古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為公用企業(yè)作為自然壟斷的典型，其壟斷經(jīng)營(yíng)有充分的理論基礎(chǔ)。然而隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，公用企業(yè)的壟斷經(jīng)營(yíng)弊端日益突出，其合法的壟斷地位已經(jīng)受到現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)，政企不分、缺乏競(jìng)爭(zhēng)的事業(yè)化管理體制使公用企業(yè)與社會(huì)公益目標(biāo)相背離，對(duì)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和消費(fèi)者權(quán)益造成了諸多不良的消極影響。反壟斷法在美國(guó)被稱為“自由企業(yè)的大憲章”，因?yàn)樗婢邇?yōu)化資源配置、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和技術(shù)發(fā)展、保護(hù)消費(fèi)者和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)民主的重要功能。[1]并長(zhǎng)期居于經(jīng)濟(jì)法體系的核心地位，對(duì)于保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)化資源配置發(fā)揮著重要作用。經(jīng)過13年的醞釀，《反壟斷法》十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議上再次提交審議并通過，自2008 年8 月1 日起正式施行。但是任何事物都具其兩面性，《反壟斷法》當(dāng)然也不例外，在看到《反壟斷法》對(duì)公用企業(yè)改革的積極、進(jìn)步之處的同時(shí)，我們不能忽視其仍存在亟待完善之處。建國(guó)以來， 我國(guó)的公用企業(yè)一直實(shí)行行業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)的經(jīng)營(yíng)模式。目前，公用企業(yè)在其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的限制競(jìng)爭(zhēng)行為十分突出，致使消費(fèi)者的利益受到損害，并阻礙了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及我國(guó)加入WTO的必然要求，我國(guó)加大了對(duì)電力、鐵路、民航、煤氣、自來水、供熱等公用企業(yè)的改革力度，中央首先提出“推進(jìn)壟斷行業(yè)改革，積極引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制”的目標(biāo)，“十一五”規(guī)劃又提出“深化石油、電信、民航、郵政、煙草、鹽業(yè)和市政公用事業(yè)改革，推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)重組，形成競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)格局”等要求，以電力業(yè)為例：根據(jù)廠網(wǎng)分開的改革思路，目前我國(guó)電力市場(chǎng)結(jié)構(gòu)大概為：2家電網(wǎng)公司，4家輔業(yè)集團(tuán)公司和5家發(fā)電集團(tuán)公司。其中，兩家電網(wǎng)公司是國(guó)家電網(wǎng)公司、中國(guó)南方電網(wǎng)有限責(zé)任公司；4家輔業(yè)集團(tuán)公司是中國(guó)電力工程顧問集團(tuán)公司、中國(guó)水電工程顧問集團(tuán)公司、中國(guó)水利水電建設(shè)集團(tuán)公司和中國(guó)葛洲壩集團(tuán)公司；5家發(fā)電集團(tuán)公司是中國(guó)華能集團(tuán)公司、中國(guó)大唐集團(tuán)公司、中國(guó)華電集團(tuán)公司、中國(guó)電集團(tuán)公司和中國(guó)電力投資集團(tuán)公司。同時(shí)，在立法方面，有一批法律和行政規(guī)章制定出臺(tái)，對(duì)公用企業(yè)的行為進(jìn)行規(guī)范。電力行業(yè)初步形成了以《電力法》和相關(guān)電力行政法規(guī)和地方性電力法規(guī)組成的電力法律體系，這些法律、法規(guī)的制定和實(shí)施，為促進(jìn)和保障公共企業(yè)的改革與發(fā)展發(fā)揮了一定的作用。雖然國(guó)家采取了一系列改革和法律方面的措施，但是公用企業(yè)領(lǐng)域的壟斷現(xiàn)象依然非常嚴(yán)重，在公用企業(yè)濫用市場(chǎng)支配地位方面表現(xiàn)的特別突出。公用企業(yè)針對(duì)交易相對(duì)方的壟斷高價(jià)、拒絕交易、搭售的行為，針對(duì)競(jìng)爭(zhēng)者的掠奪性定價(jià)的行為都是建立在公用企業(yè)壟斷地位基礎(chǔ)上的，是其濫用市場(chǎng)支配地位的表現(xiàn)。公用企業(yè)的壟斷不但破壞了公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，而且嚴(yán)重?fù)p害了消費(fèi)者的利益，必須在把握其壟斷性質(zhì)的基礎(chǔ)上采取相應(yīng)措施對(duì)其進(jìn)行合理的規(guī)制。

在過去長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，遺留下許多問題，最主要的是政企不分，現(xiàn)在的公用企業(yè)也仍然帶有較強(qiáng)的行政色彩。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，公用企業(yè)自身也進(jìn)行了一系列改革，如電力工業(yè)就經(jīng)歷了1949—1985年的“政企合一，國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng)”、1985—1997年的“政企合一、發(fā)電市場(chǎng)逐步放開”和1998年至今的“政企分開、實(shí)施深層次體制改革”三個(gè)階段。引入競(jìng)爭(zhēng)的理念已經(jīng)得到了不斷的肯定，但是從實(shí)踐來看，公用企業(yè)自身的改革收效甚小。由于改革不到位，這種層面的改革并未打破壟斷的格局，消費(fèi)者也無法從這種改革中獲得好處。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，政企合一的管理體制已不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，各行業(yè)政企分開的步伐也在不斷加大，新的政企關(guān)系正在形成。但是我們也應(yīng)認(rèn)識(shí)到，真正做到政企分開、各司其職還需要一段相當(dāng)長(zhǎng)的過渡期，改革的成功與否尚需市場(chǎng)的驗(yàn)證。在這個(gè)轉(zhuǎn)變過程中，要加強(qiáng)《反壟斷法》對(duì)公用企業(yè)壟斷行為的規(guī)制，同時(shí)防止行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力維護(hù)公用企業(yè)的壟斷。另外，在法律法規(guī)層面，對(duì)公用企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)制的最為詳細(xì)的當(dāng)屬各個(gè)領(lǐng)域相對(duì)應(yīng)的專門法，如《郵政法》、《電力法》等。但是由于該種法律的出臺(tái)涉及到方方面面的利益，如國(guó)家利益、社會(huì)利益、部門利益、企業(yè)利益等，所以在制定的過程中必然要經(jīng)歷一個(gè)較長(zhǎng)的修改過程，以達(dá)到一個(gè)各方可以接受的均衡點(diǎn)。有的即便出臺(tái)也是存在爭(zhēng)議，在現(xiàn)實(shí)中缺乏操作性。涉及公用企業(yè)的行政規(guī)章和地方性法規(guī)由國(guó)務(wù)院各部門和地方政府負(fù)責(zé)制定，但是由于受部門和地區(qū)利益所限，很難實(shí)現(xiàn)對(duì)公用企業(yè)行為的嚴(yán)格規(guī)范和約束。從實(shí)際情況來看，有些條款在現(xiàn)實(shí)中并不能得到有效的執(zhí)行。

我國(guó)《反壟斷法》出臺(tái)時(shí)間較晚，但是無論是在形式上還是內(nèi)容上都具有較高的“國(guó)際性”——中國(guó)立法吸收、借鑒了國(guó)際上公認(rèn)的較為成熟的反壟斷法基本內(nèi)容和原則，體現(xiàn)了各國(guó)在反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)、維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制等重大問題上的共對(duì)公用企業(yè)改革，不過在看到《反壟斷法》積極、進(jìn)步之處的同時(shí)，也不能忽視其仍存在缺陷。我國(guó)《反壟斷法》在起草過程中，可能缺乏經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的指導(dǎo)和法律實(shí)務(wù)界的建議，反映在法律條文上，就是規(guī)則設(shè)計(jì)缺乏科學(xué)性和可操作性，如豁免的規(guī)定不合理、強(qiáng)制兼并前通報(bào)、未規(guī)定行政執(zhí)法的具體程序、沒有效率抗辯等。我國(guó)《反壟斷法》第7 條規(guī)定：“國(guó)有經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的行業(yè)一集依法實(shí)行專營(yíng)專賣的行業(yè)，國(guó)家對(duì)其經(jīng)營(yíng)者的合法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)予以保護(hù)，并對(duì)經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)行為及其商品和服務(wù)的價(jià)格依法實(shí)施監(jiān)管和調(diào)控，維護(hù)消費(fèi)者利益，促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步。”這條規(guī)定肯定了目前最大多數(shù)人希望維持國(guó)有大型壟斷企業(yè)壟斷的合法性，最大限度地保護(hù)了它們的利益。這是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)人為設(shè)置，現(xiàn)行的《反壟斷法》明確把國(guó)有企業(yè)排除在外， 這就意味著反壟斷的對(duì)象只有兩類外企和民企。在國(guó)有經(jīng)濟(jì)做大做強(qiáng)的思路下， 反壟斷就可能被誤用， 被一些政府部門作為一種工具來限制民企的發(fā)展。我國(guó)《反壟斷法》對(duì)行政壟斷行為的法律責(zé)任也是有所保留的，例如第51條第1款對(duì)行政壟斷行為的法律責(zé)任的規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力，實(shí)施排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的，由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以向有關(guān)上級(jí)機(jī)關(guān)提出依法處理的建議。”對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員因其行政性壟斷行為給其他經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者或者社會(huì)公共利益造成損害的后果時(shí)是否需要對(duì)其給予經(jīng)濟(jì)制裁、是否需要承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任并未規(guī)定，這就使反壟斷法面對(duì)行政壟斷時(shí)像一只沒有牙齒的老虎，不能發(fā)揮其應(yīng)有的效力。

我國(guó)現(xiàn)有的公用企業(yè)法律法規(guī)已無法適應(yīng)公用企業(yè)市場(chǎng)改革的需要，目前公用事業(yè)缺乏相應(yīng)完整、全面的法律框架。《反壟斷法》應(yīng)是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域一個(gè)十分重要的大法，但不能是一法獨(dú)大，成為“憲法”。[2]市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)又是法治經(jīng)濟(jì)，法律既要起到規(guī)范經(jīng)濟(jì)行為的作用，又要引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此從規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為，維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)秩序同時(shí)修改我國(guó)《鐵路法》、《電力法》、《航空法》，制定《電信法》，在行業(yè)立法過程中提高立法層次，在內(nèi)容上要與國(guó)際接軌，打破壟斷，促進(jìn)有效競(jìng)爭(zhēng)。《反壟斷法》在反公用事業(yè)壟斷中具有統(tǒng)領(lǐng)的地位，僅作原則性規(guī)定，制訂相關(guān)產(chǎn)業(yè)法，專門立法對(duì)公用事業(yè)進(jìn)行專業(yè)、細(xì)致、具體的調(diào)整，這樣才能在公用事業(yè)領(lǐng)域有效地規(guī)制壟斷。

公用企業(yè)在建立初期需要投入大量的資金用于鋪設(shè)管網(wǎng)，前期投入巨大，一般的私人企業(yè)因?yàn)闊o力承擔(dān)這部分費(fèi)用而無法進(jìn)入公用企業(yè)領(lǐng)域。由于在位公用企業(yè)對(duì)行業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的排他性占有，若想進(jìn)入該公用企業(yè)領(lǐng)域只能通過支付租金租用在位公用企業(yè)的管道的方法來實(shí)現(xiàn)公用商品的輸送，在這個(gè)過程中，在位的公用企業(yè)則可能通過拒絕他人租用及收取不合理的租金的途徑，阻礙其他的經(jīng)營(yíng)者進(jìn)入本領(lǐng)域或者降低其他經(jīng)營(yíng)者的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，使競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手處于劣勢(shì)。濫用網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)行為是濫用壟斷優(yōu)勢(shì)的特殊形態(tài)，對(duì)其規(guī)制應(yīng)適用反壟斷法規(guī)制濫用壟斷優(yōu)勢(shì)之一般原理，但排斥競(jìng)爭(zhēng)后果遠(yuǎn)甚于純粹經(jīng)濟(jì)性壟斷企業(yè)，加之網(wǎng)絡(luò)所具有的經(jīng)濟(jì)性、技術(shù)專業(yè)性，禁止濫用壟斷優(yōu)勢(shì)的普通規(guī)定效力有限，《反壟斷法》還應(yīng)對(duì)其予以特殊規(guī)定。“基礎(chǔ)設(shè)施原理”在實(shí)踐中的應(yīng)用將使擁有基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)營(yíng)商準(zhǔn)許競(jìng)爭(zhēng)者以合理的價(jià)格利用其網(wǎng)絡(luò)從事經(jīng)營(yíng)。這一做法不但降低了競(jìng)爭(zhēng)者進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域的門檻，從而引入競(jìng)爭(zhēng)維護(hù)消費(fèi)者的利益，且避免了管網(wǎng)的重復(fù)建設(shè)，節(jié)約了資源。從目前的情況看，可以先行允許后進(jìn)入企業(yè)以合理的價(jià)格從現(xiàn)存企業(yè)處租用基礎(chǔ)設(shè)施，之后過渡到共用基礎(chǔ)設(shè)施。目前的行業(yè)法規(guī)中并沒有涉及基礎(chǔ)設(shè)施的共用或租用的問題。我國(guó)《反壟斷法》也未涉及這一問題。在今后的完善中，《反壟斷法》應(yīng)當(dāng)將引入基礎(chǔ)設(shè)施原理，明確將現(xiàn)存經(jīng)營(yíng)者拒絕與其他競(jìng)爭(zhēng)者共用基礎(chǔ)設(shè)施或向需要租用其基礎(chǔ)設(shè)施的新進(jìn)入者過高要價(jià)的行為列為濫用市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位的一種，從而保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)者的合法權(quán)益，為經(jīng)營(yíng)者劃定一條平等的起跑線。

《反壟斷法》規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力，實(shí)施排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的，由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。”首先，由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正，很容易使具有利益關(guān)系的上下級(jí)之間相互庇護(hù)，影響公正和效率；其次，從《反壟斷法》內(nèi)容上看，其他關(guān)于法律責(zé)任的具體處罰措施都不適用這一條，該條的“依法給予處分”依據(jù)什么法律很難找到，因?yàn)橹挥斜痉ㄒ?guī)定了行政壟斷行為，其他法律并未規(guī)定行政壟斷的法律責(zé)任，徒法不足以自行，反壟斷法本身不能創(chuàng)造一個(gè)公正和自由的市場(chǎng)環(huán)境，而是必須借助于一個(gè)獨(dú)立、高效、權(quán)威的反壟斷法實(shí)施機(jī)構(gòu)。如果沒有一個(gè)這樣的機(jī)構(gòu)，反壟斷法只不過是一紙空文。因此，需要通過反壟斷立法建立一個(gè)有效的、具有相當(dāng)獨(dú)立性和足夠權(quán)威性的反壟斷法實(shí)施機(jī)構(gòu)，以保證反壟斷法得到有效和統(tǒng)一實(shí)施。

注釋：

[1]王曉曄：《反壟斷法律制度》，載中國(guó)法學(xué)網(wǎng)http//www.iolaw.org.cn/shounew.asp？id=1408。

[2]房曉卓：《我國(guó)<反壟斷法>解讀》，載《法商》，2008年第6期。