讓人民作“錢袋子”的主

黃劍川

國家財政的“財”即是錢，“政”就是政治，兩者緊密相聯，體現了財權與政權的統一。而預算是具有法律效力的財政收支計劃，是現代國家財政的核心，也是國家運用公共權力配置財政資源的基本手段，也就是我們常說的國家的“錢袋子”。

這個“錢袋子”可不是政府的“錢袋子”，而是人民的“錢袋子”，是國家的預算。

誰當家作主“錢袋子”，是國家預算制度的核心。預算制度是由憲法來確立預算權的分工與制約機制，是現代國家政治制度的重要內容。人民當家作主是中國特色社會主義民主的本質和核心，當“錢袋子”的家、作“錢袋子”的主，這是人民當家作主的真正實質體現。人民當家作主“錢袋子”并不局限在審查批準這個環節，實際上還具體包括在預算的編制、審查批準、執行、變更、決算的全過程中。

為什么要當家作主“錢袋子”

第一，國家預算公共財政的本質要求。公共財政是預算的首要目標，主要為滿足社會公共需要而進行的政府收支活動或財政運行機制。預算作為公共財政運行的載體，是政府活動的財力保障，也是制約與監督政府活動的關鍵。預算首先是一個民主過程。公民按照自己的意愿選舉人大代表，并通過自己選舉的代表審查和批準預算并監督政府執行，預算決策要能夠反映公民的意愿。其次，預算還是一個廣義的立法實踐過程，預算一經批準，即具有法律效力，非經法定程序不得改變。因此，預算體現了以下原則：一是民主性原則。預算要反映大多數人的意愿，實現公共支出與合理稅收負擔均衡，就必須為預算的民主決策和監督提供制度保障。二是規范性原則。預算過程必須遵循嚴格的法定程序，預算編制、審查批準、執行、變更、決算等過程都要在法制的基礎之上進行，這是堅持預算即法律、保障預算硬約束的基本要求。三是完整性原則。預算必須包括政府的全部公共收支，反映全部財政活動，不允許有預算外的公共收支，不允許有在預算管轄之外的政府財政活動。四是公開性原則。這是民主化預算管理的要求，包括三個方面：預算過程即預算編制、審查批準、執行、變更、決算必須公開，預算內容即預算收支的具體科目必須公開，預算績效即預算收支評估必須公開，向社會公布，接受社會監督，保障公眾的知情權。

第二，人民行使管理國家權力的實質體現。我國憲法規定，人民代表大會制度是我國的根本政治制度。這個制度的核心是保證人民當家作主，人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。財政為庶政之母。以財權為抓手，當家作主“錢袋子”，行使好人大對預算的決定權，是把人民行使管理國家權力落到實處的具體體現，是人民意志和愿望的反映，是發展社會主義民主政治、建設社會主義政治文明的重要內容。

第三，防治腐敗的現實需要。財政資金管理和使用一直都是反腐倡廉建設的一個重點領域，也是社會各界和人民群眾關注的焦點。通過各種腐敗行為和現象，我們不難發現，無論腐敗的具體內容、方式、花樣如何，其最終往往都與政府預算、公共資金的運行使用狀況密切相關。歷年來的審計發現，預算執行和其他財政收支中存在許多管理不規范和政策執行不到位的問題。一些部門利用職權，隱瞞財政資金，擠占、截留、挪用專項資金，不僅導致財政資金效率低下，而且還造成大量資金流入“小金庫”，成為許多腐敗的“溫床”。同時，加強新時期領導干部作風建設，是黨中央提出的一項重大戰略決策。長期以來，公務接待、公務用車、公款旅游等公務消費居高不下，文山會海屢禁不止，各種名目的節慶、達標評比活動層出不窮。這些不良風氣的存在，有著復雜而深刻的原因，其中最重要的一條，就是財政預算的管理不規范、監督不力，一些不該花的錢花起來太方便、太容易。因此，從源頭上預防腐敗，管控好預算正是關鍵環節。只有財政資金規范了，政府的行政行為才能規范，才能盡快推動政府轉變職能，實現“從決策和執行等環節加強對權力的監督，保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益”。

怎樣當家作主“錢袋子”

第一，全口徑預算監督管理。

當家作主“錢袋子”，首要的是讓所有的錢都裝進“錢袋子”。黨的十八大報告明確指出，加強對政府全口徑預算決算的審查和監督。全口徑預決算要求對全部政府性收入支出，實行統一、完整、全面、規范的管理。凡是憑借政府行政權力獲得的收入與為行使行政職能所管理的一切支出，都應納入預決算管理。從而實現預算作為行政內部控制與立法外部控制的管理工具，最終實現政府對立法機關負責，進而確保整個政府活動對公民負責。

我國目前預算體系包括公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保障預算四個方面的預算。當前，一方面，著力解決預算體系中一直存在不統一、不完整、不規范的問題。把游離于預算之外的非稅收入全部納入預算，編實部門預算，將支出預算細化到具體單位和項目;完善基金預算編制，統籌安排結余資金，加快基金預算支出項目庫建設;統一編報國有資本經營預算的范圍，逐步提高國有資本收益上繳比例;規范社會保險基金預算編制，推進社會保險基金預算制度化。特別是要建立健全債務預算制度，重點解決地方政府債務收支沒有預算，以政府融資平臺為工具籌集資金，不斷加大政府債務風險的亂象。

另一方面，切實加大預算審批監督的廣度和深度。改革現有的預算審批監督模式，借鑒立法法規定的立法案審議程序，人大的各專門委員會按職責分工，對預算案的相關部分、對口的部門預算進行初步審查。如有關教育、科學、文化、衛生等由教科文衛委員會初審;農業、水利等由農業委員會初審;司法、民政等由內務司法委員會初審;交通、建設、經貿等由經濟委員會初審。新設或充實完善預算委員會，根據各專委會的初審意見進行匯總，并統一審查。這有利于發揮有關專委會自身優勢和預算委員會專業特長，進一步拓展人大預算審批監督的廣度和深度，逐步實現由程序性向實質性審查的轉變。

第二，取之于民有度，用之于民有道。

當家作主“錢袋子”要心中有“數”，以公共財政為目標。這個“數”既要知道錢從哪來、有多少等具體數據，又要明白誰在花錢、花錢干什么以及錢是怎么花的。鄧小平同志在談到預算時就指出：“數字中有政策，決定數字就是決定政策。”

取之于民有度，（1）收入的盤子不能都是基數加增長，財政的增長更不是想定多少就多少，簡單下個目標就行了，必須科學合理的預測分析與經濟社會發展的實際相適應。（2）稅收法定，這個“法”應是全國人大制定的法律，而不是國務院發布的行政法規，因為財政權和征稅權是國家主權的體現，直接關系每個公民的財產利益。非稅收入必須嚴格限制，避免有的地方為了追求政績，非稅收入增長過快、占比過大，加重公民的負擔。（3）土地財政“賣地生財”愈演愈烈，一些地方靠“賣地為生”，寅吃卯糧，難以為繼。一方面要明確地方政府的支出責任，財權和事權相對稱統一;另一方面要完善政績考核體系，有效遏制地方政府片面追求GDP增長而大干快上的賣地沖動。

用之于民有道，（1）以民生為本，走公共財政之道。君子愛財、取之有道，政府花錢既要取之有道，更要用之有道。面對地方政府債務不斷擴張的現實，最終“買單”的是人民。當務之急是立法規范地方政府債務的“借、管、用、還”各環節，統籌投融資、財稅等體制改革，完善政績考核和問責機制，疏堵并舉、雙管齊下，健康發展。（2）牢固樹立預算即法的理念，先有預算，后有支出，嚴格預算執行的剛性。（3）切實樹立為民理財的思想，堅持厲行節約，勤儉辦一切事業，嚴格控制一般性支出，大力壓縮行政成本。同時，改變“重收入、輕支出，重分配、輕管理”的現象，整合財政、審計等的監督管理，定量與定性相結合、績效評價與績效分配、績效問責相結合，著力提高財政資金的效益。

第三，讓預算在陽光下運行。

預算權是國家制度的基石，預算法有經濟憲法之稱。預算權中的決策權、分配權、使用權屬于預算的行政權，人大對預算的審查監督權，公眾或納稅人對預算的決定權屬于民主權。根據人民主權的憲法原則，民主權決定行政權。讓預算在陽光下運行，必須貫穿于預算編制、審查批準、執行、變更、決算等預算權力運行的全過程，既要公開政府各項行政權的權力清單，也要公開民主權的權力清單。

（1）科學確立基本公共服務的底線。公共財政以人為本，保證每個公民的基本權利和人權，強調“公民生存條件的一致性”，保障每個公民享有基本公共服務不論在什么地方都應有的底線。“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標。”這說的就是國家需要為廣大人民不斷提升公共服務水平，但國家法律層面一直還沒有明確基本公共服務的具體標準，也就是作為一個中國公民不管是在東部還是在西部都應該享有哪些最起碼的基本公共服務權利。

（2）預算公開的事項范圍、標準要統一完整，“橫向到邊縱向到底”，按照財政科目細化到“類、款、項、目”。財政預決算、部門預決算，以及政府性基金、國有資本經營等預決算，特別是政府債務的“借、用、還”等情況都必須向社會公開。

（3）對行政經費，包括公務出國出境、公務接待、公務用車等支出，都要統一口徑、復式計算、詳細公開，公開的不僅是科目的執行數，還要反映在項目支出中用于“三公”的實際支出。

（4）每年審計發現的問題和整改的情況，要原汁原味、不被加工處理過的向社會公告。

（5）擴大公民對預算程序的參與渠道。建立公眾對預算程序的參與制度，使參與的主體范圍，不僅是人大代表、政府官員，也要有法律工作者、經濟類專家、普通百姓，以最大化地反映民意，集中民智，體現預算的民主性。（作者單位：貴州省人大常委會預算工委 ? 責任編輯/岳 振）