失地農民市民化困境分析

楊艷霞

摘 ?要：在城鎮化進程中，許多農民失去了賴以生存的土地，從而產生了一個新的弱勢群體-失地農民。本文對失地農民的生活困境、就業困境、制度困境以及生活方式轉變的困境作了分析。要實現失地農民的市民化，必須在改革土地補償制度，提高失地農民城市就業競爭力、心理適應能力，以及完善失地農民社會保障體系方面下功夫。

關鍵詞：失地農民;市民化;困境

城鎮化是指農業人口轉化為非農業人口、農村地域轉化為非農業地域、農業活動轉化為非農業活動的過程。伴隨這一過程，城市建設規模迅速擴張，大量農村集體土地被征用，特別是2000年以來，全國各地掀起了一股以興建工業園區、高新技術開發區、基礎設施建設等為名的"圈地熱"，導致大量農民失去土地，并形成了一個新的社會群體：失地農民。據國家統計局統計，到2030年，"失地農民群體"將從目前的約6000萬人劇增至1.1億人，失地農民數量的迅速增長和他們既當不成農民也不是一般市民的特殊身份使得他們成為了中國社會中一個不可忽視的弱勢群體。

1 ?相關概念的界定

失地農民市民化，是指在現代化建設的過程中，借助于工業化和城市化的推動，讓廣大農民離開原來的土地，離開農業生產活動，進入城鎮從事非農業生產，使傳統農民在身份、地位、價值觀及生產生活方式等方面向城市市民轉化的經濟社會過程，也是推進社會歷史進步的過程。失地農民市民化最明顯的標志就是使農民獲得城市戶口及相應的社會權利，享受和市民同等的國民待遇，從而讓失地農民真正成為市民。

2 ?城鎮化進程中失地農民市民化的必然性

現代社會發展的一個重要途徑就是城市化，而農民市民化才是城市化的目標。一般情況下，城市化水平越高，現代化程度也越高。城市化是人口城市化、空間土地城市化和經濟城市化三位一體的變化。其中，人口城市化是城市化的核心進程[1]。世界上所有發達國家都不是以農民為主體的國家，英國農民只有3%，美國是6%，日本是16%，韓國是20%，中國53.4%的人口是農民[2]。據專家、學者估計，中國的城鎮化率到2030年將達到70%。因此，中國如果離開了農民的市民化，城市化將是毫無意義的。

在城鎮化過程中，由于土地的大規模征用，失地農民要么離開原來的土地，到安置區生活;要么在原來的土地上，在沒有土地保障的空間里生活。當前，失地農民無論選擇哪一種方式，都面臨著這樣三種改變，即身份的改變、生產方式的改變、生活方式的轉變。三方面的轉變表面看并不困難。通過戶籍制度可使失地農民由農業人口轉變為非農業人口;通過從農業轉向第二、第三產業，可實現生產方式的轉變;由原來日出而作日落而息的原生態生活方式調整為朝九晚五的生產方式。但是，近些年來，我國的城市化進程僅僅注重農民身份、人口數量的城市化，而忽視了人的素質、權力、待遇、福利的市民化，從而導致很大一部分失地農民雖然在身份上已經成為市民，但并沒有真正享受到市民的待遇，這制約了我國城市化的健康可持續發展。因此，失地農民市民化成為了城鎮化過程中的一種必然選擇。

3 ?失地農民市民化困境分析

2000年以來，因能源水利、交通、工業園區等建設，黔東南州失地農民逐年增多，新增城鎮人口近50萬人。比如：建設三板溪、封治、白市、托口水電站，黔東南州征用耕地2.47萬畝，影響搬遷人口8.35萬人，其中農業人口近6萬人，非農業人口2.35萬人。交通建設占地約5萬畝，涉及農戶4.1萬人。工業園區也大量占用土地，僅劍河屯州工業園區就占地近3000畝，失地農民約3千人。失地農民進入城市后，生活、就業、保障等方面面臨著重重困境。

（一）生活困境

在經濟欠發達的黔東南民族地區，失去農民雖然得到了一筆土地補償金，少則五、六萬，多則三、四十萬，但是，因為不少失地農民意識落后，缺乏遠見，不善于合理安排生計，搞短期消費行為，補償款主要被用于建房、裝修、增添生活用品等，常常一次性就花光了所有的補償金，使后繼生活斷了來源。

其次，搬遷至城市生活后，家庭收入開支發生了根本性的變化。失地農民家庭由過去口糧自給自足、余糧可賣，變成了現在的口糧全靠買，生活成本較失地前的農村生活提高了很多。據抽樣調查，60%的失地農民認為，進入城市生活后，穩定收入下降，消費成本急劇上升，生活水平比失地前有很大幅度地下降;而沒有因失地影響基本生活的失地農民只占到28%;對未來的養老、醫療等有擔憂的失地農民有81%。

因此，許多失地農民雖然在戶籍上已經轉變為"城鎮人口"，但由于沒有經濟基礎，很多失地農民家庭出現了生活困難的局面。

（二）城市就業困境

黔東南民族地區的農民平均受教育年限僅為6.7年，由于長期從事農業生產，失地農民知識、技能缺乏，沒有一技之長，通常不能自主就業，絕大部分都是依靠"非正規就業"獲得收入。在問卷調查中，60.6%的失地農民認為找工作難，他們認為找工作難的主要原因在于"沒有技術"、"年齡偏大"、"沒有文化（學歷低）"。在已經就業的失地農民中，75.2%的失地農民對自己的就業情況不滿意，這些失地農民主要從事保潔、搬運、建筑工人等體力勞動，工作條件差、工資水平低、工作極不穩定、安全保障方面也處于較低水平甚至沒有保障。

另外一些通過政府、社區介紹就業的失地農民，表面上看他們從事的工作較穩定，然而，隨著用工制度的不斷深化改革，企業面臨兼并或倒閉，很多失地農民將再次面臨失業的危機。

（三）制度困境

在我國的城市化過程中，土地征用是政府強制行為。近年來，在征地補償安置、失地農民的社會保障方面政府確實做了一些努力，但是征地程序的合法性卻難以得到保障，征地程序時常被簡化，在執行中變了樣。因此，因征地引發的矛盾比如：群體斗毆、釘子戶等事件不斷顯現。調查數據顯示，82.8%的失地農民對政府征地行為的滿意度低。在被征地過程中，失地農民缺少利益的表達權、與政府利益博弈中的話語權、利益分配的知情權等，同時土地補償安置款分配的程序、信息不公開、不透明，導致失地農民極為不滿。

另一方面，由于城鄉二無體制掣肘依然存在，失地農民被迫離開土地來到城市以后，總體保障水平較低，政府給予失地農民一定數額的補償安置款后，農民不再獲得土地征用后的增值收益，失地農民只有繳納一定數額的養老保險費用后，達到法定的退休年齡，才能享受養老保險待遇，但失地農民的養老保險待遇與城市居民相比，明顯較低。在當前的二元體制下，失地農民沒能在城市享受到合法的市民待遇，比如：養老、醫療、子女教育、居住等方面，與城市居民相比，都存在著較大的差距，使在城市生活的失地農民缺失安全感。

（四）生活方式的轉變困境

生活方式是指在一定歷史時期和社會條件下，社會中的個人、群體或全體成員的生活模式[3]。失地農民雖然在戶籍上已經轉為市民，但其生活方式卻并未與市民一致。比如：城市居民追求精神世界和物質世界平衡提升的價值觀，以及包容、和諧的人際交往方式，但這些方面在失地農民中卻較少體現。這種認知差異性，使失地農民的心理歸屬感不強，不少失地農民仍然認為自己是農民，在社會交往方面仍然沿襲農村社會的習俗，與城市生活格格不入。

（五）心理困境

政府主動征地后，給予失地農民一定的經濟補償后，迫使他們脫離原來生活的土地，進入城市，完成市民化的過程，顯然，這對失地農民而言，是一種被動的選擇行為。這種被動行為導致許多失地農民中雖然在戶籍上已經成為市民，但由于自身在文化素質、專業技能、社會交往等方面存在著很大劣勢，他們極易產生失落感、不平衡感，甚至對城市生活和城市居民產生反感。

4 ?失地農民市民化困境突破

（一）改革土地征用補償制度，保障失地農民土地權益

現行的土地補償制度是以土地上生產農作物前3年的平均產值為依據進行補償，各項補償費總額不超過該塊土地年均產值的30倍。但是，長遠來看，農產品價格上漲，以及土地因用途改變而增值是可能的。所以，應以合理補償為原則，征用土地時，除了考慮被征用前的土地價值外，還應該考慮市場供求、經濟發展等因素帶來的土地增值情況，不僅要考慮被征用土地的現有價值和損失，而且要考慮物價上張的風險成本、失地農民的再就業成本以及土地的潛在收益等。

同時，征用土地時，征地程序應充分體現失地農民的權利和權益，必須讓農民參與到土地征用的過程中，享用知情權、談判權、監督權等，從而保障土地征用的透明度，最大限度地保護失地農民的各項權益。

（二）引導失地農民積極就業，提高失地農民的城市就業競爭能力

要實現失地農民市民化，就業制度是關鍵。在失地農民教育水平、技能素質較低的情況下，政府應把失地農民就業培訓納入城市就業體系之中，同時根據不同年齡、不同文化層次對失地農民進行有針對性的培訓，并對參加培訓的失地農民予以適當的費用補貼，讓他們真正掌握一門非農技能。同時，不定期提供就業信息和崗位，使失地農民盡快找到適合自己的崗位，從而提高失地農民的城市就業競爭能力。其次，在政策扶持方面，政府要積極創造就業崗位，優先安置失地農民，同時，可對吸納一定數量的失地農民的二、三產業給予一定的政策優惠等。同時，保障失地農民子女的九年制義務教育，讓失地農民的子女享有與城鎮居民子女同等的受教育權利。第三，提供優惠政策，鼓勵失地農民自主創業。比如農村信用社可在信用擔保上給素質高、懂經營的失地農民提供創業資金支持。

（三）提高素質、轉變生活方式，提高城市生活的心理適應能力

由于農村教育落后，長期生活環境和生活習慣的不同，很多失地農民不適應城市生活，心理歸屬感和身份認同感缺失，而要真正融入城市社會，必須在心理上認同市民身份和城市文化的價值理念。當前，失地農民進城后，主要是居住在政府建設的安置小區，由失地前的單門獨院住進了單元式套房，交往方式由熟人社會轉變為陌生的社區，從而給失地農民帶來了強烈的心理不適應性。因此，政府應建立有效的失地農民社區管理服務體系，社區可以通過廣播、宣傳欄、免費講座、當面交談等形式多樣的社區教育形式，引導失地農民逐漸接受城市文明與城市生活方式，從而在潛移默化中增強失地農民的心理適應能力，使其盡快融入城市，實現從農民向市民的轉變。同時，不斷提高失地農民利益分配的公開性、透明度，合理并積極地回應失地農民的利益訴求，增強失地農民對城市生活的心理認同感。

（四）完善失地農民社會保障體系

失地農民離開原來的土地進入城市后，成為了城市的弱勢群體，因此，要實現失地農民市民化的目標，必須將失地農民納入城市居民社會保障體系，使其享有與城市居民同等的社會保障權利。在養老、醫療、失業、最低生活保障等基本保障方面，應讓失地農民與城市居民享有同等待遇。比如：可分層次、分對象建立失地農民養老保障體系，對已經就業的失地農民，納入城鎮職工養老保險制度，而對尚未就業的失地農民，則可建立有別城鎮的統賬結合的養老保障模式，并通過多渠道籌措資金，保障失地農民的養老保障水平。

參考文獻：

[1]童星，等.交往、適應與整合-一項關于流動農民和失地農民的比較研究[M].社會科學文獻出版社.2010.86-87.

[2]陶躍宏.農民市民化問題的思考[J].農村經濟與科技.2011（01）.82-83.

[3]王慧博.失地農民市民化社會融入研究[J].江西社會科學.2011（06）.237-243.

基金項目：貴州省科學技術基金項目"黔東南地區全面推進小康社會建設中的失地農民市民化權益的建立和保護研究"（課題編號：黔科合J字[2013]21號）