國內外公共政策執行研究述評

甘紀華

摘 ?要：政策科學誕生以來，公共政策制定歷來是研究的重點。從20世紀70年代開始，作為公共政策過程中關鍵環節的公共政策執行，逐漸受到學界重視。國內外學者對公共政策執行進行了多方面、多角度的研究，出現了一些非常有價值的研究成果。總結和梳理這些研究成果，對于我們的后續研究具有重要參考意義。

關鍵詞：公共政策執行;利益博弈;政策執行研究

自20世紀50年代現代政策科學正式創立以來，政策制定一直是政策科學研究的重點領域和核心內容。相對而言，學界對政策執行的關注十分不夠，研究成果寥寥。這一狀況從20世紀70年代開始逐漸得到改善，公共政策執行研究開始引起學界的重視，國內外學者也從公共政策執行的模式、執行的理論、執行的途徑等方面，對公共政策執行進行了多方面、多角度的研究，涌現出一些非常有價值的研究成果。從著力進行政策制定研究向以政策執行研究為重心的轉變，以及新的分析方法的運用，代表了目前國內外政策科學研究的新趨勢。本文試對這些研究成果作一梳理，以見其大概和趨勢，為相關研究提供參考。

1 ?國外公共政策執行研究綜述

從20世紀70年代至今，公共政策執行研究在西方已經開展了四十余年。這期間的公共政策執行研究可以概括為三個階段。

第一階段從20世紀70年代初至70年代末，其研究側重于描述某項政策是怎樣得到執行的具體過程。代表性的研究成果是1973年普雷斯曼和韋達夫斯基的《執行——聯邦的計劃在奧克蘭的落空》、T·B·史密斯的《政策執行過程》。其研究貢獻主要有：（1）研究重點由決策轉移到政策項目的執行上。（2）把作為初始條件的政策制定與把政策假設轉化為行動的項目設置區別開來。（3）強調政策子系統在政策執行過程中的重要作用。第一代執行研究對應的研究模式是自上而下（Top-down）的模式，此種研究模式概括了20世紀70年代初到70年代末這期間公共政策執行研究的主導途徑。該研究模式認為，政策是由最高層的決策者來制定的，而其它層級的人員都只是政策的執行者，政策制定者必須關注如何將政策付諸實踐而生效。

第二階段從20世紀70年代末至80 年代末，其研究的重點是分析影響政策執行的變量、重視政府在政策執行中的角色和地位、以及復雜的政策執行現象所需要的分析工具和分析途徑。代表性的研究成果是麥克拉夫林的《互相調適的政策執行：教師編排之變革》。第二代執行研究其主要內容集中在以下幾個方面：（1）指出了進行系統性、實證性政策執行研究會面臨的難題和困境。（2）從理論上探討了各種層面的政策執行。（3）認為政策制定和政策執行是一體的，政策制定是政策執行過程的一部分。第二代執行研究對應的研究模式是自下而上（Bottom-up）的模式。此種研究模式重視個體在政策執行中的基礎作用，認為政策并不是由最高層決策者主導的，政策也需要反映層級較低人員的心聲，組織成員之間可以對政策執行進行討論、協商、甚至討價還價。

第三階段是從20世紀90年代開始的，整合了前兩個階段研究的特點和模式，代表性的研究成果是范·米特和范·霍恩的《政策執行過程：一個概念結構》、薩巴蒂爾和馬茲曼尼安的《公共政策的執行：一個分析框架》。第三代執行研究的重點是：（1）開發出政策執行模型、對影響政策執行的變量和因素進行系統化的研究并科學地界定相關假設概念。[1]（2）具體區分影響不同公共政策執行模式的因果關系。第三代執行研究學者親睞整合式研究模式，此種研究模式認為，政策執行是政策系統內多個政策主體配合與互動的結果，執行效果是諸多變量交互影響而形成的，如州政府、聯邦政府以及各級政府的能力、決策結果等都會影響到公共政策的執行。整合式研究模式是對前述兩種研究模式的綜合運用。

總的來說，西方學者對公共政策執行的研究，其研究視角呈多樣化特點，涵蓋了組織分析、演化歷程、制度分析、利益博弈、因果分析、政策網絡、系統理論等，并由此構建出組織模式、過程模式、互適模式、循環模式、博弈模式、系統模式、綜合模式等不同的理論分析途徑和模型。這其中值得注意的趨勢是，博弈分析法正逐漸成為政策執行研究最主要的分析方法之一，這是由美國學者尤金·巴達奇在其《執行的賽局：法案合法后的運作》一書中將博弈論運用于公共政策執行而形成的理論模型。該模型認為，政策執行是一種“賽局”，而這一賽局包括如下八個賽局要素：（1）競賽者，主要指政策執行主體和目標群體;（2）政策執行主體與目標群體之間的關系;（3）它們所采取的方法和手段;（4）對手的實力和擁有的資源;（5）競賽所要遵守的條件;（6）公平、公正競賽的條件;（7）政策執行主體和目標群體的信息溝通;（8）賽局結果的不穩定性。這些賽局要素、以及競賽者所選擇的“策略”組合，共同影響著公共政策的執行效果。政策執行的過程就是相關參與者就政策目標或手段所達成的說服、協商與妥協的過程，每個參與者都尋求最大受益和最小損失。在西方公共政策研究領域，以利益關系為視角進行公共政策執行分析的代表還有E.巴爾達茨的《執行博弈》。在該書中，他在如下意義上使用利益博弈的概念：政策執行過程受最終結果和為戰略性利益而使用不同策略的無數行為者的影響。[2]從《執行博弈》開始，在西方以利益博弈為視角對政策執行進行的研究一直在進行，并且產生了一批優秀的博士論文和學術成果，這些學術成果涵蓋了對各個領域公共政策的研究。

2 ?我國公共政策執行相關研究綜述

上個世紀90年代中期，我國學界開始了對公共政策研究的探索，比起歐美國家，我們的研究晚了20多年。我國公共政策執行研究起步較晚，且研究成果也很有限。進入21世紀以來，隨著改革的深入和社會經濟的轉型，政策執行過程中暴露出來的問題日益增多，“上有政策、下有對策”、“有令不行、有禁不止”等現象愈發普遍。近10年來中國學者對中國公共政策執行存在的問題、原因、以及如何提升政策執行力方面，進行了比較廣泛的研究。

國內系統研究公共政策執行的專著，主要有：金太軍、錢再見的《公共政策執行梗阻與消解》[3]、李允杰、丘昌泰的《政策執行與評估》[4]、劉熙瑞的《公共管理中的決策與執行》[5]、莫永波的《公共政策執行中的政府執行力問題研究》[6]等。同時期，也出現了一大批研究公共政策執行的論文。從這些已有的學術成果看，國內學者對公共政策執行的研究主要集中于以下幾個方面：

（1）對西方公共政策執行理論及模式的探討。如張親培的《公共政策實施理論的演變及其意義》[7]、劉穎的《政策執行研究中的理論模型探討》[8]、涂小芳的《政策執行模式的評價與解析》[9]、曹堂哲的《政策執行研究三十年回顧—緣起、線索、途徑和模型》[10]。

（2）對公共政策執行過程中出現的問題即執行困境的研究，這類論文在公共政策執行研究的學術成果中占很大的比例，尤其是對公共政策執行中的阻滯或梗阻現象的研究。金太軍等人把政策執行主體消極、被動、低效地執行政策，扭曲和阻撓公共政策有效執行的現象稱為“中梗阻”[11]。這類研究的代表論文還有：丁煌《我國現階段政策執行阻滯及其防治對策的制度分析》[12]、霍海燕《當前我國政策執行中的問題與對策》[13]、胡愛敏《當前政策出現偏差的表現和根源》[14]等。

（3）對公共政策執行困境的原因探析。如王玉明將公共政策執行失控的原因歸結為：1.利益沖突導致政策執行失控;2.公共政策運行機制不健全;3.我國公共政策執行控制力消弱，主要是中央宏觀公共政策在執行中的失控，失控的發源地在地方政府機關;4.公共政策執行者素質缺陷。[15]吳勝、張鳳軍在《公共政策執行難的原因分析》一文中總結了影響我國公共政策執行的各種因素。[16]王春英在《論我國公共政策執行中的問題及其對策》中將影響我國公共政策執行的原因概括為：①中央和地方的關系影響政策執行;②機構設置不合理影響政策執行;③人事管理體制的不完善影響政策執行。[17]

（4）提出化解公共政策執行困境的對策。如錢再見建議：①提升政策合法性程度;②加強對公共政策執行的監督;③強化政治社會化功能。[18]陸小成認為應該加強公共政策執行的成本—收益分析[19]。

近十年來，中國公共政策的研究取得了很多進展，新的研究方法和研究取向，使研究不再局限于政府部門以及社會管理目標。與西方學界的研究重點和方法基本一致，利益博弈、治理范式、政策網絡等新的研究視角和研究方法也逐漸為中國學者所推崇。利益博弈的研究視角擴展了傳統的單一政策部門取向，特別關注多元主體之間的利益分化，并且分析它們之間的利益博弈關系。這種博弈關系既可是良性的互動，也可能形成沖突和困境，這種沖突和困境正是政策學者們關注的重點。目前，國內以利益博弈關系為視角研究公共政策執行的學術成果中，專著和論文數量不是很多，而與之相關的內容多零星散見于某本著作的某個章節里，研究深度和系統化程度都不夠，且大多比較分散有待整合。

參考文獻：

[1]吳錫泓，金榮枰.政策學的主要理論[M].上海：復旦大學出版社，2005：427-428.

[2]Eugene bardach （1977）， Implementation Game： What Happens After a Bill Becomes a Law， Cambridge， MT： MIT Press， pp. 3-99.

[3] 金太軍，錢再見.公共政策執行梗阻與消解[M].廣州：廣東人民出版社，2005.

[4]李允杰，丘昌泰.政策執行與評估[M].臺北：臺北空中大學出版公司，2000.

[5]劉熙瑞.公共管理中的決策與執行[M].北京：中共中央黨校出版社，2003.

[6]莫永波.公共政策執行中的政府執行力問題研究[M].北京：中國社會科學出版社，2006.

[7]張親培.公共政策實施理論的演變及其意義[J].內蒙古民族大學學報（社會科學版），2003（5）：1 8-21.

[8] 劉穎.政策執行中的理論模型探索[J].中共陜西省委黨校學報，2004（1）：32-34.

[9]涂小芳.政策執行模式的評價與解析[J].江西行政學院學報，2004（3）：11-13.

[10]曹堂哲.政策執行研究三十年回顧——緣起、線索、途徑和模型[J].云南行政學院學報，2005（3）：48-52.

[11]錢再見，金太軍.公共政策執行主體與公共政策執行“中梗阻”現象[J].中國行政管理，2002（2）.

[12]丁煌.我國現階段政策執行阻滯及其防治對策的制度分析[J].政治學研究，2002（1）：28-39.

[13]霍海燕.當前我國政策執行中的問題與對策[J].理論探討，2004（4）：87-90.

[14]胡愛敏.當前政策執行出現偏差的表現和根源[J].濟南市社會主義學院學報，2001（1）：114-115.

[15]王玉明.公共政策執行時空：探因與防治[J].嶺南學刊，1999（4）：32-34.

[16]吳勝，張鳳軍.公共政策執行難的分析[J].中共成都市委黨校學報，2003（5）：51-52.

[17]王春英.論我國公共政策執行過程中的問題及其對策[J].云南行政學院學報，2005（2）：71-74.

[18] 錢再見.論公共政策執行中的偏差行為[J].探索，2001（4）：63-65.

[19]陸小成.試論公共政策執行障礙及對策[J].理論月刊，2003（10）：58-59.