新形勢下基層政府激發社會組織活力的幾點建議

摘 ? ? ?要：有效激發社會組織活力既需要長遠的頂層設計，又離不開基層政府的實踐創新。本文在分析長春市綠園區積極完善區、街道（鄉鎮）、社區（村）三級社會組織服務體系，構建區委、區政府宏觀領導，區民生工作局、區民政局具體培育孵化的上下一體、統籌推進、合作共管格局的基礎上，提出基層政府激發社會組織活力的幾點相關建議。

關 ?鍵 ?詞：基層政府;社會組織;社會組織活力

中圖分類號：C912.2 ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2014）12-0053-05

收稿日期：2014-09-24

作者簡介：楊梅（1978—），女，山東沂水人，中共吉林省委黨校（吉林省行政學院）公共管理教研部副教授，研究方向為非政府組織管理、公務員能力建設。

基金項目：本文系2013年度吉林省科技廳軟科學研究項目“吉林省政務服務中心體系建設對策研究”的階段性成果，項目編號：20130420094FG。

黨的十八大報告提出要加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步提出，要創新社會治理體制，激發社會組織活力。加快發展社會組織是新時期推進社會建設的基本路徑之一，在加快形成現代社會組織體制的進程中，有效激發社會組織活力是新形勢下基層政府引導社會組織健康有序發展的重要目標和任務。

近年來，隨著經濟社會的發展，吉林省各級社會組織呈現出競相發展的良好態勢，已成為參與社會管理和公共服務的主要力量。長春市綠園區為激發社會組織活力，充分發揮社會組織在服務經濟、改善民生、助推社會管理、建設幸福綠園中的重要作用，積極創新政府管理方式，將社會組織發展納入全區重點工作和目標管理之一，成立了吉林省首家區級社會組織孵化基地，通過引導、幫助、扶持、激勵等措施，積極完善區、街道（鄉鎮）、社區（村）三級社會組織服務體系，構建了區委、區政府宏觀領導，區民生工作局、區民政局具體培育孵化的上下一體、統籌推進、合作共管的格局。目前，該區共有社會組織445家，其中，登記類182家、備案類263家，平均每萬人擁有社會組織7個，位居全省前列。

一、長春市綠園區激發社會組織活力的舉措

⒈建立健全領導體系和工作網絡。長春市綠園區成立了由區委書記、區長任組長，相關區級領導任副組長，區直主要部門和街鎮一把手為成員的全區培育和發展社會組織領導小組，在區民生工作局下設辦公室。理順了區民生工作局和民政局共抓社會組織的職能分工和工作關系，其中，民生工作局側重全區社會組織的規劃指導、培育扶持、活動組織、宣傳表彰和政府購買服務項目的組織實施以及社會組織發展扶持專項資金的管理使用;民政局側重全區社會組織的審批登記、年度檢查、監督管理和等級評估等工作。成立區社會組織指導服務中心，下設在區黨組織服務民生指導服務中心，構建了區社會組織指導服務中心、街鎮社會組織指導服務科、社區社會組織服務室三級服務網絡。

⒉搭建社會組織孵化培育平臺。按照具有協同性、服務性、互惠性、公益性、自愿性、群眾性的原則，重點發展公益服務類、社會事務類、文體娛樂類、慈善救濟類和社區維權類等五大類社會組織。借鑒上海浦東、成都錦江、寧波海曙等地的社會組織發展的成功經驗，在綠園區民生大廈打造了近千平方米的社會組織孵化基地，建立了準入、退出等一整套孵化機制，對全區公益性強、社會急需、運營規范的社會組織進行專業化、全方位的孵化培育，并在場地、資金、信息、推介等方面給予支持，幫助社會組織發展壯大，引領帶動全區社會組織整體發展。目前，已有區文體協會、逸軒社民俗文化藝術協會、太極拳協會、華益愛心協會、綠青益家等15家社會組織進駐。同時，在街道、社區層面，采取整合辦公空間、利用社區文體活動中心以及租賃、借用轄區閑置辦公用房等多種形式，分別建立了社會組織孵化基地，在辦公場地、政策資源等方面為社會組織發展創造了有利條件。

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長春市綠園區社會組織孵化圖

⒊加大社會組織扶持力度。一方面，中共長春市綠園區委辦公室、長春市綠園區人民政府辦公室先后制定并下發了《關于進一步培育和發展社會組織的實施意見》、《關于政府購買社會組織公共服務的實施意見》、《關于為社會組織發展提供資金扶持的意見》等一系列有利于扶持社會組織發展的配套政策文件。另一方面，將設立的扶持社會組織發展的專項資金列入財政預算，對重點培育的社會組織通過開辦扶持、以獎代補、專項扶持等方式給予支持。如對新成立且符合條件的社會組織，最高給予1萬元開辦補貼;對社會組織等級評估獲4A級和5A級的，分別一次性獎勵3000元和5000元。

⒋探索推行政府購買公共服務機制。聚焦教育、醫療、文化、體育等群眾最基本的公共服務需求，2013年，共確定了重癥殘疾兒童藝術培養、太極拳普及推廣、社區文藝演出、新市民健康促進、殘疾人“民俗工坊” 等5個購買服務項目，引導符合條件的社會組織承接。既為社會組織發展成長提供了空間，更為群眾提供了優質高效的公共服務。

⒌強化日常監管。堅持培育與監管并重，牢牢把握社會組織發展的主動權。建立了登記部門、主管部門、街鎮、社區共同參加的協同監管機制。指導社會組織按照章程開展業務活動，落實工作報告、責任追究等各項制度，促使其規范有序發展。成立由相關部門、街鎮、專家和社區群眾四方共同組成的評估小組，每年對社會組織進行一次等級評估，將評估結果與社會組織的淘汰與退出、享受優惠政策、承接政府購買服務項目等掛鉤，推進了社會組織的誠信自律和良性發展。

⒍合作建立教學實踐基地。2013年9月，長春市綠園區在區民生工作局創建的近千平米的全省首家區級社會組織孵化基地，是新形勢下基層政府主導激發社會組織活力的重要創舉。2014年5月，該孵化基地被確定為中共吉林省委黨校社會組織建設與管理教學實踐基地。截至目前，已有近200名學員赴基地進行現場學習。在教學實踐基地，學員們在深刻領會新時期我國社會組織建設與管理發生變化的基礎上，提出了激發社會組織活力的合理化對策和建議，共同提升了社會組織建設與管理的能力和水平。

二、長春市綠園區激發社會活力面臨的主要問題

⒈社會組織總量不高，作用發揮有待提高。具體體現在兩個方面：一方面是數量不多。目前，長春市綠園區僅有各類社會組織445家，其中登記類182家，備案類263家，平均每萬人擁有社會組織7個。而社會組織發展比較發達的地區，如珠海市平均每萬人擁有14個社會組織。另一方面是規模不大。具體是指社會組織的資產規模較小，形成規模發展的社會組織較少。綠園區僅有太極拳協會、逸軒社民俗文化藝術協會等發展規模較大。以上兩個因素制約了社會組織在社會管理和公共服務等領域作用的發揮。

⒉培育扶持政策不夠全面，急需健全機制。綠園區雖然相繼出臺了與社會組織相關的配套文件，從登記注冊、培育扶持和購買服務等方面予以規范，但同先進地區相比，在政策的制定和執行方面仍存在一些不足。即政府職能轉移不到位，政府購買社會服務的目錄不全面，社會組織購買服務的機制不健全。

⒊社會組織狀況不穩定、人才匱乏。社會組織具有自主性、志愿性的特點，其成員是自主加入的，再加上工資福利待遇、社會保障機制不健全等因素的影響，基層社會組織很難留住專業的社會工作人才。目前，綠園區現在從事社會服務的人員主要依靠的是社區工作者及各類志愿者，社會組織服務水平相對落后，社會組織以興趣愛好類居多，骨干人員大多是社區已退休人員，如正陽街道轄區的“劉大嘴勸和工作室”、“豐和社區紅領巾之家”、“互助社區曉航藝術團”等，他們主要在文體活動和服老助小方面發揮作用。但由于社會組織人員流動性非常大，在管理上難以形成長效機制。

⒋區、街鎮、社區三級社會組織發展不平衡。黨的十八大以后，我國確立了優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區類等四類社會組織的目標。在此精神指導下，綠園區明確了成立區、街道（鄉鎮）、社區三級社會組織服務網絡的工作思路，成立了綠園區社會組織孵化基地。但是，由于場地、資金、人員等條件的限制，街道（鄉鎮）、社區兩級社會組織服務網絡建設依然進展緩慢，急待推進。

⒌社會組織監管難的問題直接制約了社會組織的培育和發展。在黨的十八大和黨的十八屆三中全會提出的加快形成現代社會組織體制、激發社會組織活力精神指導下，綠園區社會組織也呈現出競相發展的良好態勢。但是，基層社會組織專職監管人員匱乏，更擔心批準成立社會組織后，若有違法違規活動，會出現監管難、取締更難等問題，因此，往往在成立社會組織之時就設置了嚴格的準入門檻。這種直接采取制約社會組織的培育和發展的方式，違背了激發社會組織活力的初衷。

⒍對社會組織黨建工作的配合有待加強。深圳、珠海、廣州等社會組織發展較好的地區都十分重視對社會組織黨的建設工作的配合。深圳市成立了“社會組織聯合黨委”，珠海市在社會組織孵化基地專門配備了黨建聯絡員（薪金由財政支付），作為社會組織之間黨的聯系紐帶，廣州市的每個社區家庭服務中心都定期開展黨的活動，黨組織服務中心也納入了廣州市社會組織培育基地管理體系，北京市在區、街級社會組織培育中心設立了黨小組，以指導培育中心黨組織開展活動。綠園區現有社會組織445家，已成立黨組織的有72家，僅占社會組織總數的16%。為此，需要不斷加大配合黨組織在社會組織中發展黨員、建立黨組織工作的力度，以充分發揮黨組織和黨員在社會組織中的引領和示范作用。

三、激發基層社會組織活力的對策建議

⒈降低準入門檻，放松管制，實施登記制度改革。賦予社會組織“準生證”和“出生證”，是社會組織擁有健康的“體格”、保持旺盛生命力的前提和保障。降低準入門檻，放松管制，實施登記制度改革，無疑會為社會組織注入新的活力。在傳統的管控思維的影響下，社會組織成立登記比較困難。有的社會組織歷經數年，也難以“正名”，順利找到業務主管單位并取得由民政部門登記許可頒發的“出生證”更是難上加難。2013年，《國務院機構改革和職能轉變方案》（以下簡稱《方案》）對社會組織登記制度進行了重大調整，明確了成立行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區類社會組織，直接向民政部門依法申請成立，不再需要業務主管單位審查同意，為地方政府社會組織建設管理指明了方向。因此，當前，必須在國家推進社會團體、基金會、民辦非企業相關管理條例修訂工作的同時，著力改進地方政府與本次機構改革方案簡政放權主旨精神相悖的條款。在社會組織登記管理上取消了不必要的審批，下放權限，取消對社會團體籌備成立和社會團體分支（代表）機構設立、變更、注銷登記的審批，下放基金會和異地商會登記審批權限。[1]2014年，《吉林省人民政府關于取消、下放和調整行政審批項目的決定》（以下簡稱《決定》），取消了“全省性社會團體分支機構、代表機構設立、變更、注銷登記”的行政審批。吉林省民政廳下發了吉民發〔2014〕22號《吉林省民政廳關于貫徹落實〈吉林省人民政府關于取消、下放和調整行政審批項目的決定〉有關問題的通知》，對取消全省性社會團體分支機構、代表機構設立、變更、注銷登記做出了具體規定。自《決定》發布之日起，民政廳不再受理全省性社會團體分支機構，代表機構的設立、變更、注銷登記的申請，不再換發上述機構的登記證書。全省性社會團體根據本團體章程規定的宗旨和業務范圍，可以自行決定分支機構、代表機構的設立、變更和終止。[2]

⒉適時統一社會組織分類標準。2013年政府機構改革方案指出，行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區類社會組織可以向民政部門直接登記。社會組織最新的分類標準是2008年民政部制定出臺的，它將我國社會組織分為經濟、科學研究、社會事業、慈善、綜合5大類，工商服務業、農業及農村發展、科學研究、教育、衛生、文化、體育、生態環境、社會服務、法律、宗教、職業及從業者組織、國際級涉外組織和其他等14個小類。在社會組織管理實踐中，國內的社會組織一直按照社會團體、基金會、民辦非企業三大類進行管理。而在實踐中，公眾對社會組織的認識比較模糊，更有大量的人員把社會組織等同于人民團體、民主黨派。目前，鑒于社會組織分類標準不清晰、公眾對社會組織了解比較模糊的客觀事實，應進一步明確新時期社會組織的分類標準，并制定出行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區類社會組織直接登記的具體辦法。對城鄉社區類社會組織實行登記、備案雙軌制，不斷擴大社會組織的影響力。

⒊政社分開。2013年《國務院機構改革和職能轉變方案》明確指出，要推進行業協會商會與行政機關脫鉤。然而，近年來，有些行業協會與行政主管部門違規斂財行為卻時有發生。一些行業協會成為了實際上的行政主管部門小金庫，行政主管部門利用手中的權力充當行業協會的保護傘。[3]有些機構和個人，利用社會組織具有行政化的傾向，違規成立模棱兩可的組織，大肆開展名為表彰實為違規斂財的活動，如2014年1月，中華醫院管理學會開展的有償名醫評選評獎活動就是典型例證，對行業造成了極其惡劣的影響。后經證實，衛生計生委并不是中華醫院管理學會的業務主管單位。[4]這一做法嚴重影響了社會組織管理的秩序，違背了社會組織自治性、公益性、志愿性等本質性特征，

⒋購買社會組織服務，引導社會組織承接項目。黨的十八屆三中全會指出，要“加強中央政府宏觀調控職責和能力，加強地方政府公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責。推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”。對此地方政府要編制政府職能轉移目錄和政府購買公共服務目錄，及時向社會發布，引導符合條件的社會組織承接項目。例如：處在改革開放前沿的深圳、珠海、廣州等城市均降低了社會組織登記的準入門檻，并且針對本地社會組織的各項工作分別出臺了由編辦牽頭制定的《政府職能轉移目錄》、由財政局牽頭制定的《政府購買社會服務項目目錄》、由民政局牽頭制定的《承接政府職能轉移和購買服務資質的社會組織目錄》等系列配套文件，從登記管理到培育扶持再到引導社會組織購買服務等等，均通過文件形式給予政策上的大力支持;北京市也通過制定政府購買社會組織公共服務等形式調動了各類社會組織的積極性，把各項社會事業納入到國民經濟和社會發展規劃之中，統籌安排、科學規劃、分步推進，履行購買服務和監管職能，充分發揮社會公益性民間組織的作用，由“養人”變成“養事”，把不該由政府管理的事項轉移出去，為本地區社會組織的發展壯大起到了推動作用。

⒌強化日常監管，推進社會組織健康發展。沒有監管和約束的權力必然產生腐敗。社會組織的發展也離不開日常監管。社會組織的日常監管既靠內部力量也靠外部力量。既要發揮社會組織的資助者、第三方獨立機構和政府監管等外部力量的監督，也要發揮社會組織成員內部的監督作用，推進社會組織的健康發展。如深圳市《關于進一步推進社會組織改革發展的意見》規定，要充實登記管理力量。[5]建立健全各級社會組織登記管理機構，保障工作經費。各街道辦事處要明確人員負責社區社會組織備案工作。加強執法隊伍建設，強化有關執法保障。建立健全社會組織評估機構。實現政社分開以及社會組織的健康有序發展，健全評估體系建設。建立健全社會組織分類評估體系，完善評估內容，量化評估細則，確定評估等級，形成操作規范、運轉協調的評估機制。對社會組織的基礎條件、內部建設、業務活動、誠信建設進行評估，完善各級各類社會組織評估體系，將評估結果與社會組織的淘汰退出、享受優惠政策、獲得政府購買服務等掛鉤，實施獲得3A以上評估等級的社會組織優先享受優惠政策和政府購買服務，獲得4A以上評估等級社會組織可以在年檢時簡化年檢程序等。

⒍固本強基，加強社會組織自身能力建設。通過建設信息披露制度，切實提高社會組織公信力能力。《2014年度中國慈善透明報告》顯示，我國近八成慈善組織透明度不及格。[6]對此，社會團體必須定期向會員（會員代表）大會報告財務工作和財務狀況并接受會員查詢;民辦非企業單位和基金會向理事會匯報財務工作，基金會還須根據《基金會信息公布辦法》，通過媒體向社會公布其內部信息和業務活動信息。社會組織收費的服務項目、收費標準等內容必須向社會公開。社會組織的重大活動情況、資產財務狀況、接受與使用社會捐贈和政府資助情況以及資金使用效果等應通過媒體或本組織網站、刊物、會員大會等多種形式進行公開，接受監督。

⒎配合做好社會組織中黨的組織建設工作。堅持黨的領導是社會組織健康發展的有力保證。為此，應積極配合“黨建工作”融入到各類社會組織當中，使黨組織和黨員在社會組織中的引領和示范作用得到充分發揮。

【參考文獻】

[1]顧朝曦.改革社會組織管理制度充分激發社會組織活力[J].中國社會組織，2014，（01）.

[2]吉林省民政廳關于貫徹落實《吉林省人民政府關于取消、下放和調整行政審批項目的決定》有關問題的通知[Z].吉民發[2014]22號.

[3]中國醫院協會聲明[EB/OL].人民網，http：//www.people.com.cn/n/2014/0217/c348425-24381975.html，2014-02-17.

[4]中國網絡電視臺.節水會？揩油會？[EB/OL].http：//tv.cntv.cn/video/C10326/149115a1e6a243a3b2c46b51bd2af1e1，2013-02-03.

[5]中共深圳市委、 深圳市人民政府關于進一步推進社會組織改革發展的意見[EB/OL].http：//www.szmz.sz.gov.cn/xxgk/ywxx/shzz/zcfg/qt/201211/t20121128_2074146.htm.2012-11-28.

[6]我國近八成慈善組織透明度不及格[N].新文化報，2014-09-21（05）.

（責任編輯：牟春野）