從政策性依賴到法治化發展：行政審批制度改革的路徑轉換

劉劍明，徐蕾

摘 ? ? ?要：隨著行政審批制度改革的不斷深入，政策性路徑依賴的弊端日益顯現，急需實現路徑突破。破解行政審批制度改革的深層次難題，需要引入法治思維，堅持法治原則，運用法治手段。概括起來說，行政審批制度改革的法治化發展包括相互依托的三個層面：一是使行政審批權力清單具有法律效力，二是依法定期清理、規范行政審批事項，三是依法對行政審批權的運行情況進行監督。

關 ?鍵 ?詞：行政審批制度;政策性依賴;法治化發展

中圖分類號：D630.1 ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2014）12-0118-03

收稿日期：2014-10-30

作者簡介：劉劍明（1979—），男，內蒙古太仆寺旗人，中共吉林省委黨校（吉林省行政學院）《長白學刊》編輯部副教授，研究方向為行政管理體制改革與行政法學;徐蕾（1979—），女，陜西三原人，西安航空學院理學院講師，碩士，研究方向為語言學。

深入推進行政審批制度改革是新一屆中央領導集體推動各項改革的重要環節。自黨的十八大以來，從中央到地方都在不斷地推進行政審批制度改革，竭力取消、下放行政審批項目，已取得了積極成效。但隨之而來的是政策性路徑依賴的弊端日益凸顯，迫切需要實現路徑突破。

一、行政審批制度改革的政策性路徑依賴

行政審批制度改革作為政府改革的重要組成部分，其重要特征就是政策性推動。無論是中央政府還是省（市、區）政府直至市縣政府，在行政審批制度改革過程中都是通過行政組織的層級性結構，自上而下，層層推動。采取的基本方式是：發文件，定政策，規定時限和標準，最后進行檢查驗收。從執行效率來看，這種“波浪式”的變革沖擊了行政部門的固有思維，克服了某些弊端，在短時期內取得了一定的成效。實踐當中，政策性推動具有較強的現實針對性和靈活性，與我國行政管理傳統相吻合，進一步固化了行政審批制度改革的政策性路徑依賴。

其實，政策性推動在具有靈活性的同時也具有不穩定性與不可持續性等弱點，改革初期雖然取得了一定的成效，但隨著改革的深入，政策性推動的弱點就會逐步顯現，行政審批制度改革就會逐漸陷入“心有余而力不足”的窘境，進而出現了一些消極現象。比如：取消的行政審批項目本身并不是行政審批、取消行政審批項目并不是真正意義上的減少政府權力、地方重復公布國務院已經取消的行政審批項目、地方存在越權取消行政審批項目的行為。[1]具體來看，這種行政審批制度改革政策性路徑依賴有兩個天然弊端：一是極易導致行政審批制度改革工作的簡單化。為了應付上級的檢查驗收，改革主體往往會進行“數字化、標簽化”處理，比如：不論條件成熟與否，也不考慮本地實際，對行政審批事項都進行合并與精簡，用事項“少”、門檻“低”、審批“快”這一套固定標準來定義和衡量清理、規范行政審批事項工作的績效。二是行政審批制度改革的成效不可持續。政策就像一陣風，刮過不留痕。政策周期結束之后，沒有后續的、長期性的約束措施及時跟進，導致一些審批項目又會悄無聲息地恢復到原來的狀態。

二、行政審批制度改革法治化已是大勢所趨

基于上述情況，引入法治思維就顯得必須和迫切。行政審批制度改革的實質是行政權力的重新設定和配置，而限制、規范行政審批權力的最有效手段就是法律，法律是最堅實的籠子。法治的核心是規則之治，法治提供的是一種穩定的預期，法治對行政審批制度改革而言是為行政權力的設定和行使規定清晰的邊界，即“法無明文規定即禁止”。因此，破解行政審批制度改革的深層次難題，需要引入法治思維，堅持法治原則，運用法治手段。當前，行政審批制度改革法治化已是大勢所趨。黨的十八大和十八屆三中全會把法治作為社會主義核心價值觀的一大要素，就是要讓其成為社會文明進步的強大動力。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出：“各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作，創新執法體制，完善執法程序，推進綜合執法，嚴格執法責任，建立權責統一、權威高效的依法行政體制，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。”[2]法治政府建設涵蓋了行政權力設定、運行和監督的全過程，為行政審批制度改革的法治化路徑轉換提供了明確指引。具體而言，遵循法治發展的一般規律，行政審批制度改革法治化需要做好如下三個方面的工作：一是修改并完善相關的法律法規。法律是治國之本，良法是善治之利器。行政審批制度改革法治化必須以立法為前提，只有制定并完善相關的法律法規，才能真正實現法治。目前，當務之急是修改并完善《行政許可法》，重點是提高行政許可設定的法治標準，切實避免出現類似非行政許可審批這樣的法外審批形式。二是依法清理、規范行政審批事項，建立具有法律約束力的行政審批權力清單。行政審批權力清單是行政審批制度改革的重要創新成果，為了確保行政審批權力清單真正發揮實效，必須提高行政審批權力清單的質量。三是依法規范行政審批權力的運行，提高行政審批制度的法治化水平。權力具有尋租和腐敗的天然屬性，沒有監督，行政審批權力就會走向尋租和腐敗，因此，要用法治手段加強對行政審批權力的監督和制約。

三、行政審批制度改革法治化的微觀進路選擇

行政審批制度改革法治化路徑轉換是個復雜的系統工程，轉換的成功與否取決于兩個條件：一是對傳統政策性路徑依賴慣性的克服程度，二是整體法治環境的發展程度。無可否認，這必定是一個長期的過程。當前，隨著法治政府建設的不斷深入，為了實現行政審批制度改革路徑向法治化發展，應該優先在以下方面做出努力：

第一，使行政審批權力清單具有法律效力。2014年3月，國務院審改辦在中國機構編制網公開了國務院各部門行政審批事項匯總清單。[3]2013年7月，安徽省公布了《安徽省省級行政機關行政職權目錄匯編》和《行政職權目錄及流程圖分冊》。2013年12月，湖北省公布了《湖北省省級行政權力和政務服務事項目錄》。2014年4月，天津市政府常務會議審議通過了2014年版《天津市行政許可事項目錄》。[4]從中央到地方的實際行動來看，清理、規范行政審批事項，建立權力清單，已經取得了積極的進展。筆者認為，在肯定權力清單積極作用的同時，還要對行政權力運行保持清醒的認識，因為行政審批權力不會自動進入“籠子”之中，它會進行各種各樣的抵制。因此，“透明之籠”還須法治護佑，“法治之籠”是進一步約束行政權力的緊箍咒。作為行政審批制度改革先行先試的廣東省在這方面可謂走在了前列。2014年4月，《廣東省行政許可監督管理條例（草案修改二稿征求意見稿）》（以下簡稱《修改稿》）發布，與此前的草案不同，《修改稿》新增了實施權力清單制度。[5]就權力清單而言，廣東省與其他省份相近，最為不同的是廣東省將權力清單寫進了地方性法規，這就使權力清單具有了法律效力。根據我國《立法法》的規定，《修改稿》通過后就具有了地方性法規的效力，可以作為行政復議和行政訴訟的法定依據，這就為行政審批制度改革的法治化提供了司法保障。從某種程度上看，廣東省的做法代表了權力清單制度發展的方向，值得在全國推廣。但在推廣過程中，要注意與行政訴訟制度改革相銜接，應將違反權力清單制度的行政行為納入行政訴訟的受案范圍。

第二，依法定期清理、規范行政審批事項，動態修訂行政審批權力清單。依據《行政許可法》的規定，對擬新設的行政審批事項，要采取聽證會、論證會等形式聽取意見，對于部門利益法律化的審批事項，要嚴格禁止設立;對于權力清單上的行政審批事項，要定期進行評價，該修改的修改，該廢止的廢止。尤其要對游離于《行政許可法》之外的非行政許可審批項目進行徹底清理。2014年4月，《國務院關于清理國務院部門非行政許可審批事項的通知》（國發〔2014〕16號）對清理非行政許可審批事項做出了部署，指出“清理工作要按照統一要求，分類處理，分步實施，該取消的一律取消，該調整的堅決調整，最終將面向公民、法人或其他組織的非行政許可審批事項取消或依法調整為行政許可，將面向地方政府等方面的非行政許可審批事項取消或調整為政府內部審批事項，不再保留‘非行政許可審批這一審批類別，規范行政管理行為，促進依法行政，推進政府職能轉變。”[6]這為清理非行政許可審批項目指明了方向。

第三，依法對行政審批權的運行情況進行監督。“徒法不足以自行”，要使行政審批權力依法運行，監督至關重要。一方面，對明確寫在權力清單上的行政審批權力的運行情況進行監督，以確保這些權力的行使遵循法定目的、符合法定程序。當前的一項緊迫任務是運用司法權力監督行政審批權力，通過修改和完善《行政訴訟法》，將違反權力清單的行政審批行為納入司法審查的范圍。司法權力是典型的公權力，而行政審批權力也是公權力，通過公權力來約束和制約公權力，可以有效避免個人權利在監督公權力過程中的軟弱無力，增強監督的效果。另一方面，嚴防權力清單之外的行政審批權力的變相存在。行政審批權力對法治監督有超強的抵御能力，而權力清單之外的變相存在就是其抵御監督的最常用方式之一。對于變相存在的行政審批權力，應該采取釜底抽薪之策，即嚴格規定并執行“法無明文規定即禁止”的公權力存在規則，對法外的行政審批權力一概不認可。只有這樣，才能避免諸如“非行政許可審批”這樣的行政審批權的出現。同時，要保障行政相對人的權利，促進行政法治平衡理念的建構和落實;要提高行政相對人在行政審批過程中的地位，賦予其更多的權利，增強其與行政審批主體相抗衡的能力。

【參考文獻】

[1]郭曉光.地方政府取消行政審批項目的問題分析和應對策略[J].中國行政管理，2014，（03）：127.

[2]中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[N].人民日報，2014-10-29.

[3]國務院審改辦公開各部門行政審批事項匯總清單[EB/OL].http：//www.scopsr.gov.cn/zxdd/zdxw/201403/t20140317_258110.html，2014-03-17.

[4]各省陸續曬出行政許可權力清單[EB/OL].http：//news.ifeng.com/gundong/detail_2014_04/20/35905831_0.shtml，2014-04-20.

[5]廣東行政審批擬設權力清單[EB/OL]. http：//finance.ifeng.com/a/20140428/12208304_0.shtml，2014-04-28.

[6]國務院關于清理國務院部門非行政許可審批事項的通知[EB/OL]. http：//www.gov.cn/zhengce/content/2014-04/22/content_8773.htm，2014-04-22.

（責任編輯：高 ?靜）