建立“現(xiàn)代政府”與“現(xiàn)代學(xué)校”應(yīng)同步推進

熊丙奇

21 世紀教育研究院副院長

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下文簡稱《決定》）全文發(fā)布，《決定》指出，要深入推進管辦評分離，擴大省級政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。推動公辦事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化，創(chuàng)造條件逐步取消學(xué)校、科研院所等單位的行政級別。

這是建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度的重要內(nèi)容。早在2010 年頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020）》中，就明確提到要改革教育管理體制，建立現(xiàn)代學(xué)校制度。但是，這一綱要卻沒有得到切實落實，原因在于，在調(diào)整政府與學(xué)校關(guān)系上，出現(xiàn)了“現(xiàn)代政府”和“現(xiàn)代學(xué)校”誰先誰后之爭，改革陷入“拉鋸戰(zhàn)”。這次《決定》提到“要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，為建立現(xiàn)代學(xué)校制度，提供了現(xiàn)實路徑，即通過建立現(xiàn)代政府與現(xiàn)代學(xué)校綜合改革，實現(xiàn)教育管理現(xiàn)代化和建立現(xiàn)代學(xué)校制度，解決當前困惑教育的老大難問題。

我國教育的首要問題，在于辦學(xué)存在嚴重的行政化傾向，缺乏教育家治校。這具體體現(xiàn)在兩方面：

一是政府行政部門把所有權(quán)力掌握在手中，教育“管評辦”一體化，學(xué)校沒有辦學(xué)自主權(quán)。這樣的治理體系顯然不是“現(xiàn)代化”的，嚴重混淆了政府和學(xué)校的權(quán)責(zé)。作為現(xiàn)代政府，在辦學(xué)中的作用有二，一是保障教育的投入，二是依法監(jiān)督學(xué)校依法辦學(xué)。至于學(xué)校的辦學(xué)以及對學(xué)校辦學(xué)的評價，則不是政府部門的事，如果政府把辦學(xué)權(quán)和評價權(quán)都掌握在自己手中，學(xué)校必然千校一面，缺乏個性、特色，也缺乏靈魂。

二是學(xué)校內(nèi)部治理缺乏現(xiàn)代治理能力。我國公辦大中小學(xué)的校長是由上級部門任命的，而在學(xué)校內(nèi)部，教育權(quán)、行政權(quán)由行政部門一把抓，尤其是大學(xué)，有龐大的行政機構(gòu)、人員，這不但消耗大量的辦學(xué)成本，也導(dǎo)致學(xué)校不是教育教學(xué)機構(gòu)，而成為“一級政府”部門。近年來，學(xué)校教育腐敗、學(xué)術(shù)不端頻發(fā)，都和缺乏現(xiàn)代治理有密切關(guān)系。另外，雖然民辦學(xué)校的校長由董事會選拔、任命，實行董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制，但運行還存在一定問題，并沒有做到校內(nèi)民主管理。有一些民辦學(xué)校存在“家長式”管理問題，教師和學(xué)生沒有話語權(quán)，還有一些民辦學(xué)校片面追求經(jīng)濟效益而忽視教育規(guī)律。

對于學(xué)校，建立現(xiàn)代學(xué)校的前提，是需要政府部門放權(quán)，如果政府部門把招生、學(xué)科設(shè)置、專業(yè)設(shè)置、課程設(shè)置、學(xué)位授予的權(quán)力都掌握在自己手中，學(xué)校如何自主辦學(xué)？更重要的是，如果上級部門都不下放核心的人事權(quán)、財權(quán)，學(xué)校很難提高現(xiàn)代治理能力。

然而，政府部門在“放權(quán)”時有所顧忌，即萬一“一放即亂”怎么辦，包括社會輿論也有所擔(dān)憂，把辦學(xué)自主權(quán)給大學(xué)，大學(xué)能夠用好自主權(quán)嗎？比較典型的就是推行高考改革，一談到當前應(yīng)試教育的弊端，大家呼吁應(yīng)該實行大學(xué)自主招生，而一提到大學(xué)自主招生，大家又擔(dān)心這會帶來招生腐敗，制造新的不公平。

如果建立起教育撥款委員會，監(jiān)督政府部門撥款，也就從根本上消除“跑部錢進”，也轉(zhuǎn)變了政府和學(xué)校的關(guān)系。

再者就是取消學(xué)校行政級別，大家都意識到取消行政級別對學(xué)校去行政化的重要性，但是具體到落實，則受到傳統(tǒng)管理思維和既得利益的阻擾。一方面，政府部門依然把學(xué)校作為下屬部門對待，很難糾正傳統(tǒng)的行政思維；另一方面，與行政級別對應(yīng)的是利益，既包含政府部門官員的利益，把有副部、正廳級別的學(xué)校作為官升一級的“臺階”，也包含學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的利益。對于教育行政化、學(xué)校沒有辦學(xué)自主權(quán)，很多大學(xué)校長都慷慨激昂加以質(zhì)疑，可對于行政級別，校長們則在各種場合強調(diào)在“官本位”的社會環(huán)境中，保留行政級別對教育發(fā)展的重要，甚至認為取消級別會貶低教育。從中可見改革的現(xiàn)實阻力——如果每個事業(yè)單位都持這種想法，改變“官本位”從哪里尋找突破口呢？而建立現(xiàn)代政府不就是要改變整個社會的“官本位”之風(fēng)嗎？

這就出現(xiàn)了“現(xiàn)代政府”和“現(xiàn)代學(xué)校”的“拉鋸”，而要解決這一“拉鋸問題”，就需要治理能力現(xiàn)代化，推進“綜合改革”，這就是政府必須放權(quán)，同時在放權(quán)過程中構(gòu)建現(xiàn)代學(xué)校制度。其實，實行這樣的綜合改革并不難，關(guān)鍵在于政府部門是不是下決心放權(quán)，并在放權(quán)的同時建立新的有效的治理機制。

首先，政府部門在放人事權(quán)的同時，可建立大學(xué)理事會（或董事會）治理機制，實行校長公開遴選，這就把以前發(fā)文、下命令治理學(xué)校，變?yōu)橥ㄟ^大學(xué)理事會決策治理學(xué)校，通過以前管理、考核干部治理學(xué)校，變?yōu)樾ｉL必須對理事會、師生負責(zé)。

其次，政府部門在下放財權(quán)的同時，可建立國家和地方教育撥款委員會，由該委員會負責(zé)教育撥款預(yù)算，并監(jiān)督政府部門撥款，這既保障政府對教育的投入，同時也使學(xué)校辦學(xué)擁有足夠的財政獨立性。大學(xué)校長反對取消級別的一個理由就是，取消級別后大學(xué)“跑要”辦學(xué)經(jīng)費更難，那么，如果建立起教育撥款委員會，監(jiān)督政府部門撥款，也就從根本上消除“跑部錢進”，也轉(zhuǎn)變了政府和學(xué)校的關(guān)系。

再次，政府部門在將辦學(xué)自主權(quán)落實給大學(xué)的同時，可推進大學(xué)依法辦學(xué)，包括制訂大學(xué)章程，設(shè)立獨立的教授委員會、學(xué)術(shù)委員會，負責(zé)學(xué)校教育事務(wù)和學(xué)術(shù)事務(wù)的管理、決策。

教育改革涉及的利益極為復(fù)雜，改革最大的問題，在于只進行局部調(diào)整，而不是推進全局的、綜合性改革。當然有人會說，推進全局的改革太難，牽一發(fā)而動全身，對此，不妨從另一個角度思考，既然牽一發(fā)動全身，為何不從“這一發(fā)”出發(fā)，逐漸深入推進深層次改革呢？這就考驗治理能力，以高考來說，只進行科目改革，沒有多大改革價值，撼動不了應(yīng)試教育體系，而實行考試、招生分離，落實學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，需要有公信力的社會考試機構(gòu)和有招生公信力的大學(xué)，那么，就應(yīng)該進一步培育社會機構(gòu)，通過信息公開、完善制度、規(guī)范其考試組織，同時要求大學(xué)成立獨立的招生委員會負責(zé)招生標準制訂、并監(jiān)督以保證整個招生過程公開透明——如果以社會沒有具有公信力的中介機構(gòu)，就不推進考試社會化，以大學(xué)招生現(xiàn)在存在潛規(guī)則問題，就不給大學(xué)招生自主權(quán)，那么，改革就不可能深入推進，教育的局面也就不可能有所改觀。

實行這樣的改革，單靠教育行政部門，或者由教育行政部門牽頭，是很難做到的。這需要在深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，綜合推進。在此，我進一步建議，對于全局性的教育改革，應(yīng)該由全國人大和地方人大主導(dǎo)，改革方案應(yīng)提交人大討論、審議，這一方面既廣泛聽取民意，另一方面也可有力推動政府部門放權(quán)。這也是“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重要組成部分。