基層法治政府建設中存在的主要問題及原因淺析

摘要：隨著我國法制建設的進一步完善，加強基層政府的執政能力，強化基層政府的法治建設至關重要。目前，基層政府在推進法治建設過程中仍存在許多問題和薄弱環節，必須采取有效措施，切實加以改變。

關鍵詞：法治；基層政府；法治建設

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A 文章編號：1671-864X（2014）08-0071-02

2004年3月，國務院發布了《全面推進依法行政實施綱要》，明確提出全面推進依法行政。2008年5月，國務院發布《關于加強市縣政府依法行政的決定》，對市縣政府提高行政機關工作人員依法行政意識和能力、完善行政決策機制等方面提出了明確要求。近年來，武勝縣從完善制度、明確職責、規范程序、依法決策、依法管理等多個環節入手，強力推進依法行政，法治政府建設取得明顯成效。2012年，成功創建為全省“依法行政示范縣”。但在工作實踐中，我們也發現，由于歷史文化和發展階段特征等方面的原因，武勝與許多縣級行政區域一樣，在法治政府建設中仍然存在一些不可忽視的問題，法治政府建設離時代的更高要求還有明顯差距。

一、基層法治政府建設中存在的主要問題及原因分析

（一）政府權責邊界不清，越位缺位現象同時并存。

《全面推進依法行政實施綱要》提出建設有限責任政府，劃分了行政權力和民事權力的界限。然而，由于我們自上而下多年來習以為常的工作方式和社會的習慣認識，政府工作無所不包、無限責任的情況還會在較長時期內存在下去。一個地方只要一旦出了點事，上級政府不管任何理由，都會追究下級政府的責任，社會大眾不管該不該政府負責，都會埋怨當地政府。這些年里，我們常常看到，政府對不該管或不宜過多干預的事（如經濟事務）去管多了，該管、該負責任的事（如社會建設）反而力不從心了。

在政府職能部門的權責劃分上，一方面，一些臨時機構執法，其職權和政府常設機構存在職能交叉、權限不清的問題；而另一方面，一件事又有幾個部門分別管轄，職權的劃分又顯得太清太細（如食品安全問題等）。爭權奪利的事爭著管、有權沒利的事推著管、沒權沒利的事沒人管的現象時有發生。近年來，隨著經濟社會的發展，地方政府常常將新成立的經開區管委會、工業園區管委會、景區管委會等轄區內的各種管理行政委托其管理，但縣域內的管委會很少能獲得行政主體資格。同時也容易與當地的黨委政府形成全力交叉，常常出現各自為陣、互相推諉的現象。

（二）政策法規跟不上發展步伐，基層政府為了推動工作不得不尋求變通。

在媒體報端，常常有人批評基層政府“上有政策，下有對策”。在基層工作中，我們經常發現，如果嚴格按照國家的現行法規和上級政策去執行，我們的工作就根本沒法得到推進。在基層工作，許多領導同志都壓力很大，其中一個非常重要的原因就是：一方面，要推動工作不得不花大量精力去研究對策，去做工作，去尋變通。另一方面，又的要避免出現任何意外情況，確保不要把那些變通過的、不太合法合規的做法牽扯到媒體和大眾的視野里來。變通的結果，自然就會使上面的政策到基層就走樣了。

客觀而論，這種現象的出現也不能完全歸根與基層干部，上面政策規定與基層情況的脫節或許才是更為深層次的原因。一是國家法律法規和上面政策不夠完善，一些空白和灰色地帶為不法之徒繞道法規和政策提供了可趁之機。二是一些法規和政策嚴重滯后，與基層的實際情況和群眾的最新要求差距較大，在很大程度上制約阻礙了工作的正常推進。三是上面要求的許多工作是在不具備或不完全具備條件的情況下推行的，而很多時候，上級領導只要結果，不管過程，導致基層政府部門和干部不得不違規違法開展工作，不出問題就一了百了，出了問題就由基層政府負責。在基層調研中，我們看到：食品安全、環境污染、土地征用、房屋拆遷、拖欠工資、黑車營運等許多難點熱點問題屢查屢犯，難以根治，都與這些因素有著一定關系。

（三）基層政府決策議事程序缺乏法律規范，依法決策缺乏剛性保障。

近年來，為了推進依法決策、科學決策，武勝縣政府在制定實施《縣人民政府工作規則》，從政府職能、成員職責、決策程序、依法行政、政務公開公文審批、會議制度等多個方面予以規范的基礎上，專門對縣人民政府常務會議、全體會議、專門會議分別制定了《工作規范》，對會議的參加人員、召集條件、主要任務、議題準備、會務服務、落實執行等多個環節作了明晰的界定。在對具體問題的研究決策過程中，堅持必須聽取法制辦的審查意見，對涉及重大民生和民眾利益，或存在一定社會風險的重要決策，要求相關部門在提交縣政府集體研究前，必須在通過聽證會，代表座談會、民意調查等途徑準確了解民意的基礎上，交法制部門和相關法律顧問逐項審查，簽據明確意見。研究決策中，原則上都要尊重采納法制部門和法律顧問意見。相關部門如果建議暫不采納法制部門和法律顧問意見，必須有非常充分的理由，并確保不得與國家相關法律法規相抵觸。應該說，這一系列舉措，都是武勝縣政府在法制政府建設中的有益探索，對縣人民政府的依法決策提供了非常重要的制度性保障。但我們也應看到，武勝縣政府的這種情況在很大程度上是由縣委、縣政府一把手推動形成的，與當地一把手的法制意識和民主意識關系極大，在全省、全國的范圍不一定具有普遍代表意義。在更多的地方甚至更高的層面，我們看到，由于沒有在操作層面對政府決策的明確規范，政府決策隨意性較大，在執行中才發現與國家法律法規和上級政策要求不完全相符，不得不邊執行邊糾正，既容易引發群眾質疑，損害政府威信，也給工作推動帶來被動。

（四）行政執法監督乏力，干部隊伍法制意識有待提高。

目前，政府執法的監督，主要來自同級黨委的監督、人大的依法監督、政協的民主監督、媒體的輿論監督、社會的群眾監督，以及因提起訴訟而受到司法監督。但現實中，“同級監督太軟，上級監督太遠”，很大程度上是行政機關內部的自我監督，導致許多失職、違法違規行為不能及時的得到很好的糾正和處理。

另一方面，經過二十多年的普法宣傳教育，政府及其部門工作人員法制意識有所加強，但由于我們是從一個漫長的封建社會走過來的，人治觀念很深，法治理念不強。一些政府和部門官員缺乏尊重法律、敬畏法律的應有意識，加上對系統的法律知識學習不夠，法律知識有限，在行政執法中主觀武斷、簡單粗暴，在政策制定中為部門利益爭權奪利。同時，受政府機關公務員和事業單位人員編制的限制和財政不足的影響，為應對經濟社會發展，大量設置門檻低、薪水少的臨聘崗位；基層公務員待遇差，流動性大，導致整體素質提升緩慢。

二、關于在基層推進法治政府建設的幾點建議

（一）加強培訓宣傳，提高領導干部的法治意識。建立法律知識學習培訓長效機制完善各級行政機關領導干部學法制度。通過政府常務會議會前學法、法制講座等形式組織學習憲法、通用法律知識、行政法規和與履行職責相關的專門法律知識，定期組織行政執法人員參加通用法律知識培訓、專門法律知識輪訓和新法律法規專題培訓將培訓情況、學習成績作為考核內容和任職晉升的依據之一，切實提高運用法治思維和法律手段解決經濟社會發展中突出矛盾和問題的能力。

（二）強化行政監督與問責，促進政府行政運行和職權行駛更加公開透明。首先從制度設計層面進一步完善人大、政協的監督，使人大、政協的政治監督和民主監督真正深入到政府決策、行政、執法等關鍵環節。二要充分重視新聞媒體的輿論監督作用，運用網絡和大眾的力量對權力進行監督和制約。三要大力推行政務公開，把政府的決策、立法、行政和執法過程向公眾開放，確保公眾充分的知情權。四要探索重大決策與公民互動的有效途徑，通過建立和完善保障普通群眾參與公共事務的平臺，推動公民參與，使他們的合理意見得到充分表達、合法訴求得到充分體現。同時，強化行政問責，堅持有錯必糾、有責必問，對違法行政導致公共利益受損的，嚴肅追究有關領導直至黨政一把手的責任。

（三）完善相關法規和機制，為基層政府依法決策和依法行政提供可靠的制度保障。如果缺乏制度保障，靠領導干部的個人素質來推動依法決策和依法行政，最終是靠不住的。一要盡快完善基層政府決策運行的法規體系，從職責、權限、程序等方面對基層政府決策運行的各環節、各部門予以明確界定和規范。二要及時清理修正與實際脫節的政策法規，維護政策法規的嚴肅性和權威性。三要建立確保法制部門的意見參與決策的制度規定，完善科學民主決策機制，提高決策民主化科學化水平以及政府工作透明度與公信力。