芻議土地規劃管理與城鄉規劃實施的關系

摘要 本文通過闡述土地規劃和城鄉規劃之間的核心矛盾，分析了土地規劃缺乏科學性和細碎無狀的現有情況，引入了城鄉規劃用地增減掛鉤的理念，以新增建設用地推動城鎮建設，以土地規劃調控市場，保證城鄉建設的落實，利用城鄉建設與土地規劃之間的關系，提出以土地管理的逐步完善解決城鄉規劃的困難，帶動其開展變革并保證其活力。

關鍵詞：城鄉規劃實施，土地規劃，土地管理，土地儲備規劃

1.引言

我國新的土地規劃強調了耕地指標和建設用地的指標，提出了管理城鎮建設邊界，整治村莊建設用地，并定期評估和修改的配套措施。城鄉規劃始終是地方政府開展工作的重點，有大量的實踐和理論作為基礎，已經趨于成熟，而土地規劃由于中央精神的下達，以保護耕地為首要目標，控制地方建設規模，也被地方政府高度重視，并快速的發展。這種全面管制的局面加劇了土地規劃與城鄉規劃之間的矛盾沖突，但它們又同時作用于城鄉建設，相互影響相互制約。這就迫切的需要適當減緩編制沖突，從管理層面上分化矛盾，解決問題。

2.兩個規劃的核心矛盾分析

中央管控全國建設用地是通過土地規劃指標的分配來實現的。每個省份建設用地總量由中央下發，并以城市在本省經濟發展中的重要性和地位為標準，層層嚴格分配，往往每個城市得到的指標不能滿足其建設用地的需求，這是對以土地資源換取經濟增長熱潮的有效控制手段。但也從一定程度上導致了土地規劃指標和城市規劃科學性的沖突。

由于土地規劃保留了大量而分散的村莊，風景旅游區域，鄉鎮企業等，造成了整體布局的細碎，而城市規劃則要求對土地資源的相對集中化和整體化。前者多考慮城鄉地區建設發展的實際意愿，而后者則表達著城市集中人口，發展外圍產業園區的發展方向。因此，國家土地資源廳發布文件，為適應城鎮建設，在界定規模之外可劃定擴展邊界，進行調整布局，很好的緩解了兩個規劃之間的矛盾。此外，應謹慎的劃定禁建區邊界，嚴格保護耕地，保護自然資源和人文資源，遠離地質災害多發區和水源，根據當地鄉鎮和農村里利益適度劃定限建區，配套生態保護補償方法，將兩個規劃有機結合起來。

3.土地管理是城鄉規劃有效實施的重要保障

在土地管理計劃指標的嚴格約束下，使用新增計劃制約地市級中心城區，開發園區以及鄰近地區的項目和儲備用地布局，使用增減掛鉤指標來約束區縣級和村鎮建設用地，使得土地管理與城鄉規劃相互融合，互相促進，共同發展。

增減掛鉤指標通過拆遷村莊，為城鎮規劃所需要的大規模的建設用地騰出了指標，也推進了農場居住用地的拆并，盤活農村潛在建設用地，優化城鄉結構，引導農民居住點集中化發展。很多即將被城市化的農村地區，本身就急需整理農用地，拆遷村莊，并集中安排還建地點，增減掛鉤滿足了這種需求。再加上耕地開墾費的減免，農村土地整治的配套安排，新建地區用地審批的同步，新增建設用地使用費用的優惠等一系列掛鉤政策的推出，實現了城鄉建設和土地規劃的雙贏局面。

增減掛鉤是城鄉發展的重要途徑，它最大限度的保護了耕地總量，緩解了城鎮建設的土地資源壓力，是發展農村城鎮化的主要手段之一。它推進了城鄉一體化發展進程，幫助農村邁向現代化，加強了農村在公路建設，水，電等基礎設施建設的水平，幫助農村融入城市，促進了農村經濟的發展，將農村剩余勞動力向城鎮轉移，為他們提供了大量就業的機會。村鎮根據自身產業發展的定位，充分調查現有建設用地，合理規劃集中還建點，基礎設施和公共配套設施，大力整治農田建設，以發展大規模，高標準的現代化農田，從根本上改善了農村落后的現狀。

4.土地管理控制城鎮建設用地有序的擴張

城市建設的舊城改造一般表現為對存量用地的改造和利用，而新區擴張則表現為建設用地的開發。而后者則是土地規劃控制的重點，通過控制新增用地的審批量來實現。它立足于土地規劃和土地總體利用，以及有計劃的管理新增建設用地，有效控制了城鎮的無序擴張。

傳統的計劃控制著重于數量控制而疏于管理城市規劃的空間布局，由項目指導計劃，采用平均分配的方法，導致城市建設難以集聚，產業用地嚴重不足，公共設施建設落后。因此，就需要在限定建設用地總量的基礎上，綜合規劃目標，強調整個計劃的結構和布局，嚴格遵守城鄉建設和基礎設施建設不得混淆指標，重點發展指標不得小于其他區域的原則，以土地規劃和城市規劃為基本出發點，以達到向城鎮集中居住，向園區集中產業的目的。

5.土地規劃決定城市規劃布局和實施

隨著社會經濟的發展，城市化和工業化飛速進取，土地規劃推動了新城的大規模開發，也推動著舊城改造，直接影響著城市規劃和市場面貌的更新。但是由于規劃中土地儲備量遠遠不足以滿足城鎮建設的要求，過于分散的土地資源無法滿足城市規劃的整體布局，影響城市后期改造和公共服務設施的建設，與環境工程無法合拍，導致城市規劃無法順利有效的開展和實施。

為了加強對房地產市場的調控，加強落實城市計劃的實施，推動城市建設的發展，就需要充分認識到土地規劃的性質和作用，經過對其探索研究，編制近期和長期規劃，融合土地規劃和城鄉規劃的要求，以城市規劃中已確定的建設用地為實施目標，劃分功能片區，對土地儲備進行整體調配，對目標建設用地進行結構布局和規劃進度，以增強對土地市場的宏觀調控能力。為了確保其實施，要詳細規劃，嚴格控制，有針對性的安排特定功能區域以及交通沿線土地開發的策略性經營。

6.結語

土地規劃是城市建設的重要前提，是其能夠順利實施的重要保障，它一方面控制城鎮建設合理有序的擴張，一方面為城鎮規劃提供了重要儲備。運用城鄉增減掛鉤，等管理控制手段，積極融合兩個規劃，以城市規劃的全局性，科學性，戰略性帶動土地規劃發展，以土地規劃的調查全面性，管理與編制一致性，規劃落實力度，和嚴格的監管力度以及靈活性帶動城市規劃發展方向，并為其提供土地資源基礎。

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