論專項轉移支付的立法機制

郭韶陽

摘要：專項轉移支付于現(xiàn)代財政中廣泛使用，對平衡協(xié)調上下級政府財政起著關鍵作用。然而，在中國的現(xiàn)代法治建設中，專項轉移支付的資金分配往往缺乏立法規(guī)制，立法層級不清，內容缺漏。順應經(jīng)濟體制和政治體制的改革，以他山之石為借鑒，我國的專項轉移支付立法完善已成為題中之義。

關鍵詞：專項轉移支付 立法現(xiàn)狀 外國經(jīng)驗

一、我國專項轉移支付的立法現(xiàn)狀

（一）法律位階過低且體系不完整

與巨大的財政資金不相適應，目前我國轉移支付的規(guī)范立法基本空白，對于專項轉移支付的調整法律規(guī)范更是少之又少。除《預算法》相關條文，我國法律體系中基本不存在對其的調整規(guī)范，中央對于轉移支付的規(guī)制基本依賴于各部門的行政規(guī)章。而在諸多部門之中，財政部在轉移支付制度運行中又居于絕對的主導地位，其發(fā)布的規(guī)范性文件數(shù)目繁多且變化頻繁，對于文件的效力問題又沒有一個統(tǒng)一的規(guī)定，對財政轉移支付資金的管理也沒有統(tǒng)一的規(guī)定，基本上是納入整個預算資金的管理范疇，適用《財政預算資金撥付管理暫行辦法》等文件。此外，財政部制定了一些針對不同類別的轉移支付資金的管理規(guī)定。

法律位階過低會導致一系列的不良后果，目前顯露出來的不僅有法律缺乏權威性，而且制度的穩(wěn)定性較差，且立法科學性和民主性無法保證。

中國《預算法》和《預算監(jiān)督法》中對轉移支付與預算的關系、轉移支付的監(jiān)督問題作了原則性的規(guī)定，既不全面，也缺乏可操作性。國務院制定的行政法規(guī)也僅在分稅制改革、所得稅收入分享等方面原則性地提到了轉移支付的問題。這種高位階法律的缺失，導致財政部在現(xiàn)實中成為轉移支付立法的主體和實施的主體。從法律淵源和法律位階的角度分析，這是法律缺乏權威性的表現(xiàn)，其中所反映出的本質，恰恰是中國立法普遍存在的行政色彩濃厚、法律精神缺失的現(xiàn)狀。

（二）已有立法側重于資金的計算，淡化了法的色彩

目前我國的專項轉移支付立法雖然已經(jīng)部分強化了法學的參與，但總體來看依舊多經(jīng)濟學、財政學內容，淡化了法治色彩。具體表現(xiàn)為：首先，如上文所述，缺乏規(guī)范的轉移支付體系。現(xiàn)行的專項轉移支付法規(guī)僅僅分散為不同項目的單項規(guī)定，且部門規(guī)章和地方法規(guī)雜亂無章，缺乏統(tǒng)領，《過渡期轉移支付辦法》廢止后，更無法實現(xiàn)全面考慮，由此產(chǎn)生的問題不勝枚舉。

其次，對轉移支付主體及其權利義務的規(guī)定上，中國現(xiàn)行的專項轉移支付法幾乎在機構及其權責義務上未著一墨，至多不過以通知或公告的形式強調不得用于形象及政績工程，而對究竟專項轉移支付的主體為何，權利義務邊界何在缺乏基本關注。

再次，缺乏一套嚴格的申請、審核、批準和救濟程序。現(xiàn)行專項轉移支付基本以不完全的預算和人情政治來審批和確定，至于地方政府依何種途徑申請，申請的受理、審核、批準如何，或是地方政府有無對中央決定的救濟權等一概不知，更不必提人民代表大會等其他機關的監(jiān)督權和決定權。

最后，缺乏應有的法律責任機制，專項轉移支付法律規(guī)范中鮮見有關法律責任的內容。除《預算法》中簡略的預算違法責任列舉之外，基本僅有《財政違法行為處罰條例》這一國務院出臺的行政法規(guī)可尋見相關內容。

二、地方立法問題遠遠大于成就

在上述情形下，我國省以下地方政府關于專項轉移支付的立法情形又是如何呢？我們看到，我國目前省以下專項轉移支付立法基本處于放任，即使一些地方探索性地制定了一些詳細的改革措施，也無法在全國推廣。

更進一步，專項轉移支付的地方立法問題其實遠大于成就，地方不僅沿襲了中央存在缺陷的立法，而且還因缺乏全面考慮而形式繁雜，規(guī)模沒有保障。

三、專項轉移支付立法的外國經(jīng)驗

在以判例法為傳統(tǒng)的美國，特殊性轉移支付包括專項補助和分類補助。除項目專項補助，聯(lián)邦政府對補助項目擁有絕對的權力，沒有固定的公式可循外，其他的幾乎每項專項轉移支付都以法律形式確定，如美國于1972年制定，并于1976年進行修正的專門規(guī)范轉移支付的法律——《州和地方政府補助法》。

加拿大與美國相似，但其專項轉移支付的法律依據(jù)不僅包括了憲法修正案，還包括了聯(lián)邦與省之間的部分協(xié)議。1982年憲法法案第36條第（2）款規(guī)定，加拿大議會和政府要遵守均等化原則，進行支付以保證省政府有充足的收入，在合理可比的財政凈收益差別收入水平上提供合理可比的服務水平。

德國不僅在憲法中對財政轉移支付作了規(guī)定，以“生存條件一致”原則為出發(fā)點，規(guī)定經(jīng)濟發(fā)展水平高的州必須對經(jīng)濟發(fā)展水平低的州提供一定財政補助，且在《稅收分配法令》、《聯(lián)邦與州間財政平衡法》等具體法律中特別對財政轉移支付制度的具體操作做了詳細規(guī)定。

四、我國專項轉移支付立法完善

（一）專項轉移支付的法律完善

1、加強對授權立法的規(guī)制

首先，應在實踐中貫徹對立法權保留的事項，對現(xiàn)有違法授權立法進行清理。一方面，將具有較強適用性、立法價值的行政法規(guī)等通過立法程序實現(xiàn)立法；另一方面，對違反上位法或不再具有調整職能的部分宣布廢止或失效。其次，明確今后授權立法的依據(jù)，在所指定的規(guī)范性文件中，“標明授權法的全稱、有關具體條款、生效時間等等”。再次，授權立法須符合法定程序，避免超越授權者權限和授權法范圍，不得同任何上位法相抵觸。最后，授權立法應按立法法規(guī)定提交全國人大常委會備案，并由其從內容和程序上審查合憲性和合法性。

2、提高專項轉移支付的法律位階

如上文，各主要發(fā)達國家都以法律作為轉移支付的基本依據(jù)，進一步地，部分國家通過憲法或法律首先對各級政府的事權和支出責任劃分，確立財政轉移支付的目標和基本原則，在此基礎上，又以具體立法的形式明確規(guī)定其實施的具體細節(jié)，并以轉移支付協(xié)議為合理補充。

根據(jù)立法學原理，關于公民基本權力的事項屬于法律保留原則的領域，因而應由國家最高權力機關制定嚴格意義上的法律并排除行政權力干涉。因此，有關財政專項轉移支付的立法應像預算法和審計法一樣由全國人民代表大會以基本法形式制定。

3、確立專項轉移支付立法宗旨

在我國，學界對專項轉移支付作用的看法不一，部分是因為實踐中各方對專項轉移支付的性質和目的理解不同。在此情況下，我國應對此以法律形式明確，體現(xiàn)在立法上，即法律宗旨，應包括：彌補財政缺口，解決各級政府間的縱向不平衡；保證最低限度的公共服務標準，解決地方政府的橫向不均衡；加強中央政府對地方政府的控制，解決地方政府提供公共產(chǎn)品的外溢性問題，提高公共服務效率，保證地區(qū)間經(jīng)濟差距的縮小；實施中央政府穩(wěn)定經(jīng)濟政策，通過對經(jīng)濟的反周期補助，刺激需求，擴大就業(yè)，吸引地方財力，建設符合全國利益的項目。

4、明確專項轉移支付的主體

首先，明確專項轉移支付的主體。借用法理學法律關系主體的概念，可以將專項轉移支付法律關系的主體表述為：在專項轉移支付領域，依法享有權利并承擔義務的各方當事人。

其中，國家權力機關是專項轉移支付法律關系的決策主體，決定專項轉移支付是否實施和實施規(guī)模的大小。專項轉移支付本身屬于預算支出的重要組成部分，因此，權力機關理應是該法律關系的主體。從中國目前專項轉移支付中涌現(xiàn)的問題看，決策主體往往由各個行政機關具體部門行使。因此，有必要以立法形式確立國家權力機關的主體地位，以實現(xiàn)人民主權的基本原則。

專項轉移支付的執(zhí)行主體應為國家行政機關。依據(jù)憲法，中央人民政府是最高國家權力機關的執(zhí)行機關。因此，與上述人大的決策主體地位相對應，專項轉移支付立法中應明確中央和地方各級政府的執(zhí)行機關地位。

5、建立科學的計算方法

統(tǒng)一財政轉移支付的標準，借鑒國際做法，以“因素法”取代落后的以維護既得利益為原則的“基數(shù)法”。因素法的基本特點是選取不易受到人為控制的客觀因素綜合考慮，以此公平合理地分配公共資源，其有利于提高資金分配的透明度和利用率，是提升監(jiān)督力度的必然要求。

（二）完善法律責任

傳統(tǒng)法學理論的法律責任依據(jù)部門法的不同而劃分為民事法律責任、行政法律責任和刑事法律責任。專項轉移支付因其特殊性基本不存在民事法律關系，因而，違法情形應合理、綜合地適用后兩種法律責任，明確責任人，以加強對違法行為的問責監(jiān)督。endprint