應對金融賬戶涉稅信息自動交換推進國際稅收治理現代化

梁若蓮（廣東省地方稅務局稅收科學研究所 廣東 廣州 510630）

應對金融賬戶涉稅信息自動交換推進國際稅收治理現代化

梁若蓮（廣東省地方稅務局稅收科學研究所 廣東 廣州 510630）

內容提要：金融賬戶涉稅信息自動交換標準是得到G20圣彼得堡峰會背書，并提交2014年11月G20布里斯本峰會審核通過的全球稅收情報交換新標準。實施這一標準對于我國而言，既勢在必行，亦大有裨益。本文介紹了金融賬戶涉稅信息自動交換的總體情況，分析了我國實施這一標準面臨的機遇與挑戰，并從完善稅收法律、優化征管機制、建設信息化體系等方面提出了推進我國國際稅收治理現代化路徑的思考與建議。

金融賬戶涉稅信息 自動交換 國際稅收治理 現代化

國際稅收是國家稅收治理的重要組成部分，在維護國家權益、服務對外經濟中發揮著舉足輕重的作用。歷經三十多年的改革和發展，我國國際稅收工作取得了令人矚目的成就，但離實現國際稅收現代化的目標還存在一定差距。我國即將參與實施的金融賬戶涉稅信息自動交換雖然只是龐雜的國際稅收管理事項中一項小小的征管協作機制，但在進行前期準備過程中遇到的國內實施障礙恰恰反映了我國國際稅收工作現狀。從中，我們可以管窺豹見，由小見大，洞見我國國際稅收工作存在的差距與不足，引發對推進國際稅收現代化的思考。

一、金融賬戶涉稅信息自動交換的總體情況

在經濟全球化背景下，所得稅稅源的無國界流動與各國稅收管轄權的有國界運行造成了稅務機關與納稅人之間嚴重的信息不對稱。特別是近年來納稅人通過境外金融機構持有和管理海外資產，并將收益隱匿在海外金融賬戶中，逃避居民國納稅義務的現象越來越普遍，造成各國不同程度的稅收流失。雖然這一問題并非始于今日，但2008年爆發的金融危機導致以美國為首的發達國家政府收入大幅縮水，財政赤字嚴重，終于促使其痛下決心，正視并打擊本國納稅人利用海外金融賬戶的逃、避稅行為。

2010年，美國國會通過了《海外賬戶稅收遵從法案》（Foreign Account Tax Compliance Act，以下簡稱FATCA），要求外國金融機構向美國稅務部門報告美國人賬戶信息。如不遵守，將對外國金融機構源于美國的付款扣繳30%的懲罰性預提稅。在美國的強力推動下，截至2014年7月，與美正式簽署實施FATCA政府間協議的轄區和經雙方同意視同已簽署協議的轄區（包括中國在內）已達到101個。

以英國、法國為代表的歐洲國家推動二十國集團（G20）和經濟合作與發展組織（OECD）在全球范圍內開展稅收透明度建設和情報交換，先后得到了G20倫敦峰會、匹茲堡峰會以及戛納峰會的背書支持。2013年9月，G20圣彼得堡峰會將自動情報交換與稅基侵蝕和利潤轉移（BEPS）并列為峰會兩大涉稅議題，并承諾將自動情報交換作為新的全球標準，支持OECD會同G20成員國制定金融賬戶涉稅信息自動交換標準（以下簡稱“標準”）。截至2014年6月，全球超過65個轄區承諾將盡快實施該標準。

按照OECD制定的標準，金融賬戶涉稅信息自動交換的基本原理就是由締約一方的金融機構通過履行盡職調查程序，識別出締約另一方的稅收居民，包括全部自然人和賬戶余額在25萬美元以上的實體在該金融機構所開設的賬戶，然后按照統一申報標準，從信息相關年度的次年起，按年向該金融機構所在國稅務主管當局報送上述賬戶持有人的姓名（名稱）、納稅識別號、地址、賬號、余額或價值等信息，再由該國稅務主管當局與賬戶持有人的居民國稅務主管當局開展自動稅收情報交換。

與外國政府間開展金融賬戶涉稅信息自動交換，要求一國的稅務主管當局做到：一是以《多邊稅收征管互助公約》或者兩國政府間稅收協定為法律基礎，談簽兩國稅務主管當局協議，為政府間交換金融賬戶涉稅信息提供操作依據；二是推動本國國內法對金融機構的信息報告和盡職調查義務做出規定，作為要求金融機構定期批量向稅務機關提供信息的法律依據；三是建立相應的技術標準和信息系統，為從本國金融機構接受信息以及向外國稅務主管當局傳遞信息提供技術支撐。

二、我國實施金融賬戶涉稅信息自動交換面臨的機遇與挑戰

金融賬戶涉稅信息自動交換雖然緣起歐美國家面臨的財政困局，但已得到G20首腦的背書支持和大力推動。盡管在法律層面并不形成硬性約束，然而，國家領導人在政治層面的承諾將使承諾各國面臨國際社會的輿論壓力。作為G20成員國，我國應從務實的角度出發，積極參與推動實施金融賬戶涉稅信息自動交換，履行政治承諾和《多邊稅收征管互助公約》項下的義務，樹立和展示我國負責任大國形象，不斷增強中國在世界稅收領域的影響力和話語權。

另一方面，開展金融賬戶涉稅信息自動交換也是強化我國跨境稅收征管的需要，有助于將金融機構向稅務部門主動報送金融賬戶涉稅信息的機制從法律和操作層面建立并固定下來，為稅務機關識別、分析、監控和應對跨境稅收風險，特別是高財富/高凈值人群利用開設在海外的金融賬戶轉移和隱匿資產、逃避我國納稅義務的風險搭建長效機制，夯實稅源信息基礎。

當然，我國實施金融賬戶涉稅信息自動交換標準，也面臨著不少挑戰：

（一）稅收法律有待完善

首先，在國際法層面，我國雖已對外簽署99個雙邊稅收協定和2個稅收安排，并正式加入了《多邊稅收征管互助公約》，但到目前為止，尚未與任何國家或地區簽署過金融賬戶涉稅信息自動交換主管當局協議，這將是下一步我國實施該標準必須首先完成的國際法程序。

其次，在國內法層面：一是《稅收征管法》沒有賦予金融機構等第三方主動向稅務機關報告涉稅信息的義務，無法滿足金融賬戶涉稅信息自動交換的要求。此外，《稅收征管法》對稅收情報交換的證據效力不夠明確，對自然人納稅人的稅務登記以及稅收保全及強制措施的適用等規定也不能滿足稅收情報交換的需要。二是《個人所得稅法》已落后于我國對外經濟發展形勢的需要，特別是其中的國際稅收規則嚴重缺失，與稅收協定或安排、《企業所得稅法》以及《稅收征管法》的銜接不力，缺少個人所得稅反避稅的相關規定，對“走出去”個人（特別是高凈值個人）取得境外所得，在政策上從納稅申報到稅收抵免各方面都不成體系，在一定程度上導致征管薄弱，稅收流失嚴重。

（二）稅收征管機制有待優化

在國際稅收情報交換實踐中，外國稅務機關交換給我方的稅收情報可以直接作為征稅依據的情況非常少見，更多地只是為稅務機關的日常稅收管理提供重要的風險線索。近年來我國對稅收情報的核查能力顯著提高，個案查補稅款最高金額達1.9億元，但是我國從外國稅務機關獲得的稅收情報與納稅人征管數據、外部門共享數據以及第三方數據等相關信息之間存在割裂與脫節現象，利用稅收情報分析研究跨境逃、避稅模式，以點帶面地識別、分析、應對跨境稅收風險，并在此基礎上構建國際稅收風險管理體系的能力還非常不夠。如不采取有效措施優化國際稅收征管體制，提升國際稅收風險管理能力，金融賬戶涉稅信息自動交換不僅無法發揮其提示跨境稅收風險的“四兩撥千斤”之效，反而將徒增稅務機關和金融機構的管理和遵從負擔。

（三）大數據處理能力有待提高

金融賬戶涉稅信息自動交換機制能夠發揮最大效用的前提是，所交換來的金融賬戶涉稅信息能夠與一國稅收征管數據進行電子比對。通過系統比對分析，自動提示稅收管理的風險點，以便稅務人員跟進并采取后續管理措施。從全國來看，我國尚未建立全國統一的個人所得稅征管信息系統，各省地稅部門使用單獨開發運行、版本各不兼容的信息系統進行日常征管，造成納稅人在不同地區的涉稅信息無法實現共享。在省級層面，各省地稅局對本省個人所得稅征管信息系統中的各類數據尚無法實現系統自動關聯整合與有效利用，信息零散化、碎片化的現象較為嚴重。今后通過自動情報交換機制交換的金融賬戶涉稅信息也將面臨同一問題，不難預見，賬戶信息的使用效率將大打折扣。在省以下層面，我國稅收情報交換工作仍停留在“手工作坊”階段，也即普遍采用人工方式逐條處理自動稅收情報，效率較低，顯然不能滿足多邊、大批量地交換金融賬戶涉稅信息的需要。

三、推進國際稅收治理現代化的路徑

按照OECD設定的時間表，英國、法國、德國、意大利等歐洲國家及開曼群島等離岸金融中心超過40個轄區建立了“早期實施小組”（Early Adopters Group），擬于2017年9月開展第一批金融賬戶涉稅信息自動交換。對于在立法和行政層面實施條件尚不成熟的我國而言，“加入早期實施小組”一事不宜操之過急，但建議我國按照這一時間表未雨綢繆，分階段、分步驟采取有效措施，積極做好實施金融賬戶涉稅信息自動交換的各項準備工作。

（一）近期舉措

1.建立跨部門協調機制。為做好金融賬戶涉稅信息自動交換工作，建議成立由人民銀行和國家稅務總局牽頭，外交部、財政部、商務部、港澳辦、銀監會、證監會、保監會等單位參加的跨部門協調機制，根據各部門職責共同推進相關工作，形成應對合力。要配合金融機構及其監管部門盡快制定信息報告和盡職調查工作手冊，加強對金融機構執行自動信息交換標準的指導、管理和監督，及時解決信息交換過程中出現的不合規等問題，確保信息交換機制運轉順暢。

2. 加強與其他轄區的配合。加強與G20中非OECD成員國、特別是金磚國家的協調配合，就金融賬戶涉稅信息自動交換實施中的重要問題交換意見、協調立場，共同維護發展中國家和新興市場國家的利益。同時，要注意強調我國作為發展中國家的地位和立場，積極爭取發達國家和國際組織幫助我國進行能力建設，提供技術支持。

3.適時談簽主管當局協議。要按照OECD關于雙邊簽訂金融賬戶涉稅信息自動交換主管當局協議的要求，制作適合我國國情和利益需要的中國主管當局協議范本，并優先選擇我國居民個人取得勞務、投資、財產所得較多的國家或地區適時開展協議談簽工作。同時，要根據我國金融機構實際情況，盡快確定免予報送義務的金融機構名單及金融賬戶涉稅信息范圍，切實減輕金融機構的合規負擔。

（二）中長期舉措

金融賬戶涉稅信息自動交換雖然只是一項信息交換機制，但它對國際稅收規則、跨國納稅人的經濟行為以及各國稅收征管體系的影響不可小覷。現階段，我國實施金融賬戶涉稅信息自動交換標準所遇到的障礙和困難反映了我國整個國際稅收管理體系存在的共性問題。我們不能頭痛醫頭，腳痛醫腳，滿足于以短視的目光與措施解決金融賬戶涉稅信息自動交換面臨的具體問題，而應當拓寬視野，提升站位，以實施金融賬戶涉稅信息自動交換為契機，從打造國際稅收升級版的宏大視角，思考和審視我國國際稅收法律完善、征管改進與系統優化等一系列問題，實現我國國際稅收治理能力的跨越式提升。

1.推動建設完備規范的國際稅收法律體系。要盡快修訂我國《稅收征管法》：一是要明確稅務機關可以根據稅收征收和管理需要，要求納稅人和包括金融機構在內的其他相關方主動提供境外涉稅信息。二是要建立以終身惟一的納稅識別號為核心的自然人稅務登記制度，構建納稅人各類涉稅信息的邏輯關聯，便于稅務機關整合分析相關征管數據以及進行稅收情報的分類檢索。三是要明確通過情報交換機制從國外稅務主管當局取得的稅收情報與稅務機關從國內取得的證據具有同等效力。四是要將稅收保全和強制執行措施的適用范圍擴大到非從事生產經營的自然人納稅人，增加稅務機關對自然人稅收違法行為的執法剛性。五是要強調稅務機關可以突破《商業銀行法》、《反洗錢法》等國內相關法律關于銀行保密規定的限制，獲取納稅人金融賬戶涉稅信息并開展國際稅收情報交換。

要加快完善我國《個人所得稅法》，結合十八屆三中全會提出的建立綜合與分類相結合的個人所得稅稅制要求，強化個人所得稅法對國際稅收政策與管理的法律支撐，加強其與稅收協定、《企業所得稅法》及《稅收征管法》的協調與銜接，建立與國際接軌的稅收居民定義及所得來源地規則，增加包括一般反避稅條款在內的個人所得稅反避稅規定，構建對我國居民個人、特別是高凈值個人境外所得的政策體系和征管規范，同時要對個人所得稅中可能出現的稅基侵蝕與利潤轉移現象保持關注，積極采取措施加以防范。

2.推動建設科學嚴密的國際稅收征管體系。能否對金融賬戶涉稅信息進行有效利用，打擊跨境逃、避稅行為，直接關系到這一多邊稅收征管協作機制的實施效果。按照金融賬戶涉稅信息自動交換的主管當局協議，無論是我國金融機構報送的外國納稅人信息還是外國金融機構報送的中國納稅人信息，都要通過稅務機關實現交換。因此，一方面，對于我國金融機構報送的外國納稅人信息，我國稅務機關不能僅僅滿足于“中轉站”的功能，而要在交換給外國稅務機關之前，充分挖掘其中有價值的線索，彌補我國對外籍個人股息、利息、金融資產轉讓等所得稅收征管較為薄弱的不足；另一方面，對于外國金融機構報送的中國納稅人信息，要善于識別、發現和歸納其中的逃、避稅模式，力爭查處一批典型大案要案，放大金融賬戶涉稅信息自動交換的威懾效果。在此基礎上，利用金融賬戶涉稅信息進一步豐富和完善國際稅收風險監控指標體系，發揮風險監控在國際稅收管理中的作用，逐步構建起科學嚴密的國際稅收征管體系。

3.推動建設穩定強大的國際稅收信息體系。要按照OECD的技術模板和要求，盡快制定我國開展金融賬戶涉稅信息自動交換的技術標準，并據此對我國稅收征管信息系統進行升級改造，實現金融賬戶涉稅信息的電子收集、識別、處理和交換，提高自動情報交換的質效。在此基礎上，針對我國國際稅收征管數據、第三方報告信息、跨部門共享信息以及稅收情報交換數據彼此割裂的現狀，結合金稅三期的試點和完善，探索建立涵蓋自動稅收情報交換等各項業務、與相關政府部門聯網的國際稅收管理平臺，整合分析各類數據與信息，加快數據倉庫等新型技術手段的應用，深度挖掘數據中所反映出來的國際稅收風險管理線索，為強化跨境稅收征管、壓縮逃、避稅籌劃空間奠定稅源信息基礎。同時，要將金融賬戶涉稅信息自動交換放在國際經濟發展的大背景中去認識，通過對所交換的金融賬戶涉稅信息進行國際稅收經濟分析，洞察我國經濟發展走向與市場特征，反映跨境經濟活動對國際稅收管理的影響以及國際稅收對不同生產要素跨境流動和配置的作用，掌握國際稅收與對外經濟發展共生共榮的內在規律，識別逃、避稅風險并及時制定保護我國稅基安全的應對舉措，充分發揮國際稅收在維護國家權益、服務對外經濟中的積極作用。

責任編輯：王 平

Implementing the Standard for Automatic Exchange of Financial Account Information in Tax Matters and Advancing the Modernization of International Tax Governance

Ruolian Liang

The Standard for Automatic Exchange of Financial Account Information in Tax Matters was backed by the G20 Summit in St petersburg,it is also a new global standard to be approved by the G20 Leaders at the Brisbane's Summit in November 2014. It is both imperative and beneficial for China to implement this standard. Starting with a general overview of the development of the Standard.This paper analyzes the opportunities and challenges faced by China， and makes suggestions on how to take the opportunity of implementing the Standard in an effort to advance the modernization of international tax governance.

Financial account information in tax matters Automatic exchange International tax governance Modernization

F810.42

A

2095-6126（2015）03-0042-05