關于中國養老服務體系發展的財稅政策分析綜述

林彩云/云南經濟管理學院

關于中國養老服務體系發展的財稅政策分析綜述

林彩云/云南經濟管理學院

自2000年步入老齡社會以來，面對嚴峻的人口老齡化挑戰，國家用于養老機構的直接財政投入已經不能滿足全社會日益增長的養老服務需求。伴隨社會福利社會化改革進程，國家有必要通過一系列財稅政策積極鼓勵和引導社會力量參與我國養老機構的建設。據此，本文對于我國現行養老機構的財稅政策的現狀、存在的主要問題，及針對我國養老機構的特點對進一步促進養老機構發展的財稅政策的建議做相應的分析綜述。

老齡化；養老服務業；財政補貼；稅收優惠

一、引言

老齡化問題是20世紀以來世界各國普遍面臨的社會問題．引起了世界各國的普遍關注，人口老齡化已經成為我國發展中的一項重大問題，我國老齡化程度正在急速加深，大量的老齡人口面臨著養老的現實問題，由于計劃生育國策的實施，家庭結構變化明顯，傳統養老模式受到挑戰，社會經濟環境的變化等，當前家庭養老功能日益弱化，老年養老服務已經成為重大的社會問題。

二、中國養老服務體系的財稅政策現狀及問題

(一)養老機構的稅收優惠政策

l.營業稅。2008年修訂通過的《營業稅暫行條例》規定，對養老院、殘疾人福利機構提供的育養服務免征營業稅。

2.企業所得稅。據財政部、國家稅務總局《關于老年服務機構有關稅收政

策的通知》(財稅[2000]97號)規定，對由民政部門審核批準，并核發了養老機構執業許可證的老年服務機構及核發了社區服務設施證書的社區服務中心的老年服務中心(含為老年人提供服務的場所)，暫免征收企業所得稅。對其他部門和單位、個人主辦的老年服務中心和老年活動中心，經核實屬于福利性、非營利性的機構，可以暫免征收企業所得稅。

3.捐贈免稅。企事業單位、社會團體和個人等社會力量通過非營利性的社會團體和政府部門向福利性、非營利性的老年服務機構的捐贈，在繳納企業所得稅和個人所得稅前準予全額扣除。

4.地方稅。根據財稅[2000]97號文件。對于福利性以及非營利性老年服務機構暫免自用房產、土地、車船的房產稅、城鎮土地使用稅、車船使用稅。

(二)養老機構的財政支持政策

各地方政府對于養老機構都有條件不同、數量不等的財政補貼與支持。

1.建設補貼。根據云南省《云南省社會養老服務體系建設規劃（2011～2015年）》規定，公辦養老機構建設項目資金承擔比例。對中央和省批準實施的公辦建設項目，所需資金由中央、省、州（市）、縣（市、區）分級承擔。對民辦養老機構建設項目給予補助。建設補助資金由省、州（市）、縣（市、區）按照6∶3∶1的比例承擔。

天津市2008年出臺的《關于加快我市養老服務業發展的意見》，對符合標準的示范型老人日間照料服務中心給予30萬元的一次性建設補貼，由市財政撥付。青島市2009年出臺的《關于加快養老服務業發展的意見》，市財政對市內四區新改擴建的“社區日間照料中心”和“社區老年人娛樂室”給予3～20萬元的一次性建設補助。安徽省對符合條件的新建民辦養老服務機構，給予4000～6000元的一次性床位建設補助費。

2.開辦與運營補助。云南省規定民辦城市養老機構：建成后投入使用的，每張床位每年補助600元運營經費；民辦居家養老服務中心建成后投入使用的，每個每年補助24000元運營經費。天津市規定，市級新增國辦養老機構床位所需資金，分別由市財政預算、福利彩票公益金、市發改委財政預算資金負責；區縣符合條件的新增國辦養老機構；收養“三無”和困難老年人占床位總數50％以上的，由市發改委財政預算資金給予每張新增床位3000元的一次性補貼；收養“五保”和困難老年人占床位總數70％以上的敬老院；由市福利彩票公益金給予每張新增床位2000元的一次性補貼。

3.以獎代補。據2009年《棗莊市人民政府辦公室關于加快發展養老服務業的實施意見》，山東棗莊市對新建和改擴建的非營利性養老服務機構按照建設規模、入住老年人數、服務質量等因素，結合省級扶持辦法，采取“以獎代補”的方式給予扶持，從2009年起每年獎勵扶持6個以住養為主業的養老服務機構．每個3萬元。

4.對養老服務人員的補助。

云南省規定為了提高養老服務從業人員地位，穩定養老服務從業人員隊伍，保證服務質量，力爭每年組織培訓不少于1萬人次。養老服務人員工資待遇不得低于當地平均工資水平。棗莊市規定，養老服務企業吸納安置持有“再就業優惠證”的零就業家庭，按吸納安置人數給予適當崗位補貼和社會保險補貼。天津市規定。養老護理、服務人員，與養老機構、公益性公司簽訂1年以上勞動合同，并參加統一組織的職業技能培訓并取得初級和中級職業技能證書的，由區縣民政部門給予每人200～300元的一次性培訓補貼．所需補貼資金由市福利彩票公益金解決。

（三）養老服務業財稅政策存在的問題

財稅優惠政策給了處于起步階段的養老服務事業極大的支持．但還存在如下問題。

1.養老資金缺口巨大，養老服務發展動力不足。

養老屬于政府提供的基本公共服務之一，財政應當但重擔，但養老服務市場需求目前至少應達到萬億，但實際供給的僅1000億左右，資金缺口9000億。

2.對民辦養老機構的扶持力度不夠。

養老床位供不應求的巨大缺口今后主要靠社會力量興辦養老機構來解決。民辦養老機構盡管能夠從政府獲得一定的財政補助，但是由于投資大、運營費用高．大部分民辦養老機構都處于虧損或者微利狀態，同時由于護工待遇差、工作量大等原因，民辦養老機構還普遍存在護工不足，尤其是高素質專業護工嚴重不足以及護工人員流失率過高的狀況。

3.非營利性養老機構限制了獲利沖動。

目前民辦養老服務機構分為非營利性的和營利性。由于非營利性的有優惠政策。目前民資投建養老機構大多以“民辦非企業單位”登記，屬于非營利性質，不能以盈利為目的，年終也不能分紅，這恰恰與資本的逐利性相悖，民間力量的獲利沖動被限制，不利于社會力量興辦養老機構。

4.財稅政策重硬件建設，輕軟件。

建設中國的養老服務體系格局是以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為補充，在機構養老的老年人是少數，但是目前財稅政策優惠與投入主要集中于養老機構等基礎設施，而對于養老服務業的“軟件”建設相對忽視。大部分地區的財稅優惠政策主要著力于養老住養機構，對于社區中心服務站、社區托老所、居家服務所涉及的設施建設扶持較少，對于老年人的康復護理、醫療保健、心理與精神慰藉財稅支持不夠，對于養老服務人員與隊伍建設的關注也較少。

三、促進中國養老服務發展的財稅政策建議

（一）加強政策法規建設

發展養老服務事業需要政策法規的支撐和規范化管理。我國有關養老機構的財稅政策過于分散，亟需整合和統一，將城市與農村、公辦與民辦、營利與非營利性等各類各種所有制養老機構納入調整規范的范圍，嚴格界定財稅政策針對的對象和具體服務行為，盡快出臺“養老服務機構基本規范”，擬定養老服務財政補貼和稅收優惠辦法、扶持社會力量興辦養老機構等政策。

（二）健全和完善與我國養老機構發展相適應的公共財政政策體系，建立均衡、長效的財政投入機制

第一，制定規范有效的財政補貼政策。無論是對公辦養老機構還是民辦養老機構，政府都應該一視同仁，以實行財政補貼為主，分級分類對養老機構給予一次性開辦補貼和一定的營運補貼，根據各地的物價水平靈活制定有關財政支持力度和財政補貼份額。第二，建立專項投資扶持政策，設立專項貸款擔保基金。另外可通過各種渠道專門籌集一筆資金成立基金會用于解決養老機構資金周轉困難時向銀行貸款的擔保。第三，政府通過財稅手段多開辟新途徑來支持和幫助各類養老機構的發展，例如，可以通過購買養老機構部分服務內容的方式，讓更多社會力量投入養老機構的改革和發展；鼓勵民間資本投資建設專業化服務設施，引導養老機構向規模化、專業化、連鎖化方向發展。鼓勵社會興辦養老機構收養政府供養對象，共享資源、共擔責任。第四，建立社區居家養老服務中心經費補助制度。基于我國的歷史傳統和現實國情，居家養老是大力和經濟狀況的基層組織。第五中央政府應根據各地的老齡化程度和經濟發展水平，建立對地方的專項轉移支付制度。以確保各地的基本養老經費開支水平，縮小地區間養老事業發展的差距，這也是實現基本公共服務均等化的應有內容。

（三）建立一套完善的有關養老機構的稅收政策體系

第一，稅務機關應當對養老機構的免稅資格進行獨立認證，實現對其進行免稅的目的。建立針對養老機構的稅收登記制度和免稅獨立認證制度。第二，完善對養老機構的籌資環節的稅收優惠政策。對于金融機構向養老機構發放優惠貸款、貼息貸款取得的利息收入免征營業稅、企業所得稅。第三，擴大對養老機構的稅收優惠范圍。我國雖然對與養老機構有關的所得稅、營業稅、房產稅等大都給予免征，對促進養老機構發展起到了積極作用，但目前減免程度較低的增值稅和未納入減免的消費稅等其他稅種帶來的高成本已成為制約我國養老機構發展的主要因素。政府應借鑒美國的經驗，對養老機構實行大范圍的特定免稅政策，其服務所得的各項收入均不繳稅，從事養老服務時所購買的商品，也不需繳納價外的消費稅。第四，優化稅收減免管理，嚴格區分養老機構的營利性活動和非營利性活動。我國現行稅收政策沒有對養老機構的營利性收入給予明確的界定。隨著養老機構籌資方式的多樣化和營利性活動的增多，可以借鑒美國的做法，在稅收政策上對養老機構從事福利性、公益性的活動，免征各稅；對養老機構從事非公益性的營利活動，視同企業的生產、經營活動進行征稅；另外，對養老機構資產的保值、增值活動(資產營運行為)，在流通環節按照企業的類似活動進行征稅，對其用于公益活動的收益免征企業所得稅。

(四)完善配套措施，確保其他政策的有效落實

加強政府各相關部門和企業的溝通與協作，具體落實養老機構在用地、用水、用電、通信等方面的優惠扶持政策。針對民辦養老機構的風險承擔能力十分有限的情況，鼓勵養老機構參加意外責任險，減少民辦養老機構的經營風險。對于具備對外開展康復、醫療服務條件的民辦養老機構，應與公辦養老機構一視同仁，納入社區醫療體系，并考慮納入城鎮職工基本醫療保險定點范圍，并對其中醫護人員在職稱評定等方面也采取相同的政策。

[1]袁維勤《養老機構之立法缺陷及其補救芻議》，《理論與改革》2008，年第2期.

[2]張俊，何東《發展我國養老服務業的財稅政策探討》，《財政監督》2011第28期.

[3]周清《促進民辦養老機構發展的財稅政策研究》，《稅務與經濟》2011第3期.

[4]李勇《天津促進養老服務體系建設的財稅政策與效果分析》，《經濟研究參考》2012第41期.

[5]靳東升，白景明，陳琍《促進中國養老服務體系發展的財稅政策研究》，《財政研究》，2012第4期.

[6]王燕《我國養老服務體系的建設需要財稅和金融的共同推動》，《城市建設理論研究》，2012第24期.