創新供銷合作社打造新型農業經營體系中堅力量*

胡正塬 孫炳耀 竇勇 艾永梅

·產業發展·

創新供銷合作社打造新型農業經營體系中堅力量*

胡正塬 孫炳耀 竇勇 艾永梅

從供銷合作社綜合改革視角研究如何構建我國新型農業經營體系。綜合十八大以來黨和國家關于新型農業經營體系和供銷社綜合改革兩大主題的新理念和新政策，基于河北省的實地調研，分析當前供銷合作社在新型農業經營體系中發揮作用的現狀和存在問題，提出供銷社綜合改革的政策建議。

供銷合作社 合作經濟 農業經營體系 農村經濟

孫炳耀，中國社會科學院社會學所副研究員；

竇 勇，中國國際經濟交流中心產業規劃部博士；

艾永梅，北京商業管理干部學院高級經濟師、中國國際經濟交流中心博士后。

黨的十八大以來，國家一再強調構建新型農業經營體系和供銷社改革，2015年4月發出 《中共中央國務院關于深化供銷合作社改革綜合改革的決定》。供銷社改革與構建新型農業經營體系不是兩條平行線，而是交織在一起的。供銷社改革將為構建新型農業經營體系提供強勁動力，并可望成長為新型農業經營體系的中堅力量。

一、構建新型農業經營體系的戰略意義

新型農業經營體系是我國新時期農業領域改革的重大創新。黨的十八大首次提出“培育新型經營主體，發展多種形式規模經營，構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系”①胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗》，人民出版社2012年版，第23頁。。十八屆三中全會進一步強調，“加快構建新型農業經營體系。堅持家庭經營在農業經營中的基礎性地位，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同發展的農業經營方式創新”②《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日。。2013年、2014年中央一號文件均強調要加快構建新型農業經營體系。

（一）構建新型農業經營體系是進一步解放和發展社會生產力的客觀要求

1978年以來我國實行農村家庭聯產承包責任制，由于調動了廣大農民的生產積極性，極大地促進了我國農村生產力的解放和發展，對于發展我國農業、改善農村面貌以及農民生活發揮了巨大作用。

改革使我國形成高度同質性的小農戶。耕地承包經營大體上按生產隊或大隊當時的人口平均，于是形成大量小農戶。其中絕大多數農戶的承包地面積小于十畝。2012年數據顯示，全國承包農戶平均經營耕地面積7．5畝。

隨著我國農業生產現代化水平的提高、規模的擴大以及社會化程度的加深，農業生產的社會化、規模化、集約化與農戶小生產的矛盾日益突出，我國以一家一戶為生產經營單位的農業生產經營模式已經不適應現代市場經濟條件下對農業社會化大生產的需求。

在新的歷史條件下，構建新型農業經營體系就是為解決小農戶與大市場、與現代農業技術的矛盾，是繼家庭聯產承包責任制改革之后我國農業生產的又一重大制度改革。

（二）構建新型農業經營體系是推動我國農業現代化的重要舉措

我國當前已進入農業發展的新階段，農業生產逐漸從依靠大量消耗資源，轉到主要依靠科技進步和提高勞動者素質的現代化生產方式上來。科技對農業生產的支撐作用日益顯現，農業和農民對現代科技的依賴性和關聯度明顯提高。

但與我國 “四化”協調發展中的新型工業化、城鎮化和信息化良好的發展態勢相比，農業現代化的發展還比較緩慢，嚴重影響了農民生活水平的提高和社會經濟的持續穩定增長。加快構建新型農業經營體系，有利于把以往以農戶為單位的分散經營轉變為規模化的現代社會化大生產，有利于全面運用科學技術提高農業的生產技術水平，有利于完善社會化服務推動現代農業生產技術和技術設備的普及，全面提高我國農業生產的現代化水平。

（三）構建新型農業經營體系是提高農業生產效益和增加農民收入的重要支撐

構建新型農業經營體系，可以加快轉變農業生產方式，提高農業的規?；I化水平，發揮農業生產的規模效益，降低生產成本，提高農業的生產效率，進而大幅增加農民的收入。在新型農業經營體系中，農民可以將農村耕地流轉給專業大戶、家庭農場，可以將房屋和宅基地進行自由流轉，通過市場化和資本化的途徑獲得財產性收入。將土地流轉出去的農民既可以去城市打工，又可以為專業大戶、家庭農場打工獲得工資收入。同時，農業規模化和社會化生產可以圍繞著農產品的加工、運輸、存貯、銷售等環節形成更多的農業企業，為農民提供更多的就業機會，有利于增加農民收入。

（四）構建新型農業經營體系是解決 “誰來種地”難題的迫切需要

近年來，隨著工業化、城鎮化的快速推進，越來越多的農業剩余勞動力放棄低效益、小規模的農業生產，流動到城市和非農產業就業。留在農村種地的主力基本變成了老人和婦女，土地資源浪費、農民的老齡化、農村的空心化等問題日益凸顯，誰來種地成為現代農業發展面臨的重要問題。在原有的農業經營方式下，這些難題無法得到解決。

加快新型農業經營體系的構建，發展以適度規模為特征的家庭農場，能在一定程度上解決這些問題，把想種地、能種地、會種地的農業人才留在土地上，解決 “誰來種地”難題，為農業、農村發展注入新的發展動力。在穩定農業生產的同時，能讓更多的農村勞動力解放出來，為新型城鎮化建設做出更大的貢獻。

（五）構建新型農業經營體系是轉變農業發展方式、穩定農業生產的重要途徑

盡管我國糧食生產近年來實現了 “十連增”，但仍隱藏著諸多隱患。一個突出問題是，糧食的自給率呈下降趨勢，2012年底已不足90%，糧食進口量連年快速增長。2013年，我國谷物進口接近1500萬噸，其中小麥554萬噸、玉米327萬噸、稻米227萬噸，大豆進口突破6000萬噸。我國目前糧食人均占有量僅430公斤，略高于世界平均水平，大大低于歐美發達國家?？梢灶A見，隨著人民生活水平的日益提高，我國對糧食的需求量會越來越大。新時期國家糧食安全仍是我國農業首先要考量的問題。構建新型農業經營體系，有助于充分激發農村生產要素潛能，穩定農業生產。

（六）圍繞供銷合作社構建新型農業經營體系是中國特色社會主義的體現

合作經濟是中國共產黨原本核心理念之一。早在戰爭年代，黨就在根據地、解放區支持農民發展合作社。上世紀50年代上半期的合作化運動推動農村迅速、普遍地建立了生產合作、信用合作和供銷合作組織。經過公社化及計劃經濟的曲折，供銷社逐漸失去合作性質。農村經濟體制改革以來，個人及市場的作用明顯加強，集體經濟減弱。農民合作社的發展，讓供銷合作社恢復合作性質，承擔新型農業經營體系建設的重任，體現了共產黨原本的理念。

在改革過程中，中央多次要求供銷社恢復合作性質。1982年中央一號文件提出 “要恢復和加強供銷社組織上的群眾性、管理上的民主性和經營上的靈活性”。并提出試驗“基層供銷社恢復合作商業性質……縣級供銷社改為基層社的聯合社”。1993年中央十一號文件重申 “供銷社要按照合作社原則，盡快辦成農民的合作商業組織?！?995年 《中共中央、國務院關于深化供銷合作社改革的決定》明確 “供銷合作社是農民的合作經濟組織”。2009年 《國務院關于加快供銷合作社改革發展的若干意見》再次重申供銷社 “堅持合作制基本原則”。2015年4月中共中央國務院下發 《關于深化供銷合作社改革綜合改革的決定》，第三次重申 “堅持合作經濟基本屬性”。

供銷合作社恢復合作性質，緊密聯系農民，把合作因素注入農業經營體系，成為其中的中堅力量，不僅表現我國農業經營體系的現代化理念，還表現出對社會主義理念。新型農業經營體系就是現代農業經營體系加社會主義農業經營體系，這就是中國特色的農業經營體系。

二、供銷合作社的發展現狀

中華全國供銷合作總社成立于1954年，發展至今已有60多年歷史。供銷社在計劃經濟時期曾經有過輝煌，在涉農流通中發揮主導作用，占有很大份額。上世紀80年代以來，隨著計劃經濟向市場經濟的轉變，供銷社面臨新的困難，一直在堅守陣地，并順應新形勢而尋求新的發展。

據中華全國供銷合作總社門戶網站數據，截至2014年底，全系統實際從業人員214．3萬人，當年銷售總額37646億元，匯總盈利354．4億元。其中農業生產資料類銷售額6941．1億元，日用消費品類銷售額11392．8億元，農副產品類銷售額6591．9億元，再生資源類銷售額2299．1億元。粗略估算，在農資經營、農村消費品市場以及農產品流通三個方面，供銷社均大約占全國1／4的份額。①楊團、孫炳耀等：《綜合農協：中國 “三農”改革突破口》，中國社會科學出版社2015年版，第101頁。

（一）供銷合作社開展農業社會化服務

供銷合作社順應農業農村發展新形勢和為農服務新要求，圍繞農業生產和農民生活創新服務方式，拓展服務領域，在農業社會化服務體系建設中發揮較明顯的作用。主要表現在：

一是大力推進農業服務規?；９╀N合作社利用自身組織完整、網絡健全等優勢，整合農資、農機、技術等生產要素，由基層社與村兩委共同組織，為農民提供耕、種、管、收、加工、銷售全程托管或幾個環節的半托管服務。

二是圍繞農民需求提供綜合服務。在供銷合作社網絡建設的終端村級綜合服務中心，除了開展日用消費品銷售、農資供應、農產品購銷、廢舊商品回收外，還圍繞農民需求提供農業科技、信息交流、文體娛樂、健身醫療、宣傳教育等多種服務。

三是依托農資經營網絡提供農業科技服務。將公益性與經營性、科技服務與物資供應結合起來，在銷售農資的同時，通過莊稼醫院等廣泛開展測土配方施肥、農作物病蟲害防治、技術咨詢和培訓等科技服務。

（二）供銷合作社構建多元農業經營主體之間的聯系

各級供銷合作社整合利用社有企業、農民合作社等優勢資源，打造產加銷一體化的產業鏈條，密切與農民的利益聯結機制，引領農業經營主體的發展。主要表現在：

一是大力發展社有企業和農業產業化龍頭企業。社有企業是供銷合作社為農服務的重要載體。2013年，全系統擁有各類法人企業18699個，實現營業收入16126．5億元，資產總額達11021億元。擁有各級政府和省以上有關部門認定的農業產業化龍頭企業2289個，帶動農戶1788．4萬戶。

二是培育新型經營主體。截至2013年，各級供銷合作社共組織農民興辦專業合作、股份合作等多種形式的農民合作社93491個，入社農戶1114．3萬戶，此外還大力組建農民合作經濟組織聯合會和農民合作社聯合社，改造、新建新型基層社，使之成為為農服務的新型經營主體。

三是強化 “一網多用、雙向流通”服務功能。實施 “新網工程”與農民合作社、農產品基地的對接，通過建立 “企業＋基地＋農戶”的產業化經營模式，將企業與市場、產加銷連接起來，積極推動農產品進超市、進社區菜市場和批發交易市場，建立農產品直供連鎖店和社區店、蔬菜直銷車、平價商店等，實現農業的產業化經營。

（三）供銷合作社搭建農村生產生活綜合服務平臺

總社于2006年開始在全系統實施 “一社兩店入村服務工程”，規范發展村級綜合服務社，并提出了大部分行政村村村有綜合服務社，社社有日用消費品連鎖便民店和農資供應連鎖店的發展目標。同時提出要實行 “一個平臺、多家利用”，積極吸納并方便各個部門通過綜合服務社開展為農服務，逐步把綜合服務社辦成多功能的農村綜合服務社，并于2011年頒布和實施了我國農村綜合服務社管理的首個標準——《GH／T1069－2011農村綜合服務社規范》。

截至2013年6月，供銷合作社擁有超市便民店32萬個，覆蓋了70%以上鄉鎮和將近50%行政村，建設了一系列社區平價超市、汽車蔬菜超市、農產品大篷車等便民網店。在農村社區綜合服務社建設方面，截至2013年8月，全國供銷合作社系統發展的農村社區綜合服務社數量達28．8萬個，覆蓋了全國40%以上的行政村，服務內容涉及農資服務、莊稼醫院、農化指導、農產品購銷、日用品銷售、文娛、托兒所、醫療衛生、廢舊物品回收、金融等多個方面的社區便利服務。

（四）供銷合作社加強現代化農業流通網絡

農資銷售、農副產品、日用品及再生資源回收是供銷合作社的四大業務板塊，以此為基礎構成的農村商品流通網絡。

供銷合作社具有覆蓋全國、深入農村基層的農產品流通網絡和日趨專業化和標準化的品牌優勢。近年來通過推進希望工程，供銷系統流通設施建設和經營服務網絡快速發展，布局日趨合理完善。目前供銷系統各類經營服務網點91萬個，連鎖經營和配送企業5000多家，擁有農產品批發市場2500多個，年交易額在億元以上的市場占全社會的30%。建立縣級配送中心1800多個，農副產品設立網點1．59萬個，倉儲面積達到700多萬平米，冷庫1400多個，形成了較為完善的農產品流通設施體系。目前全國多地供銷合作社都在實施六個 “統一”，以使供銷合作社在農產品銷售服務領域日趨專業化和標準化?！靶戮W工程”重點建設農業生產資料現代經營服務網絡、農副產品市場購銷網絡、日用消費品現代經營網絡和再生資源回收利用網絡為主體。

截至2013年1月，全國供銷合作社系統“新網工程”已發展91．28萬個各類連鎖經營服務網點，覆蓋全國80%的鄉鎮和40%的建制村，初步形成了縣有配送中心、鄉有綜合超市、村有便利店的連鎖經營網絡，進一步提升全系統流通組織化程度和流通現代化水平，健全農村市場體系，助農增收，拉動農村消費。截止到2013年6月，供銷系統共發展農業合作社近七萬家，建立農產品生產基地二萬多個，連接農戶1000萬戶，所發展的合作社和生產基地多數通過了有機、綠色或無公害的認證。

（五）供銷合作社探索開拓農村普惠金融

近些年來各地供銷合作社參與金融服務取得了一些成績，并呈現出參與主體多元化、組織形式多樣化、金融產品靈活化的特點。參與形式主要包括三類：與金融機構進行業務合作、參股金融機構和內部設立金融機構等方式，并積極探索合作金融。一些地區的供銷合作社根據 “三農”對金融的新要求，組建小額貸款公司、建立擔保公司、參與農村商業銀行或村鎮銀行、設立資金互助組織或在農民合作社內部開展資金互助，探索了供銷合作社金融服務 “三農”的新形式，取得了較好成效。截至2014年底，全系統共有小額貸款公司29家，貸款余額近20億元；擔保公司65家，擔保金額29億元；參股農村商業銀行或村鎮銀行24家；領辦各類資金互助組織23家，貸款余額1．67億元；開展資金合作互助的農民合作社469家。

三、供銷合作社存在的問題

要把供銷社打造成新型農業經營體系的中堅力量，必須充分認識和解決它所面臨的主要問題，這包括：

（一）服務不充分，有待加強基層社 “三位一體”建設

供銷社雖然在發展過程中堅守涉農流通服務，并探索開拓農業生產服務和金融服務，但仍然很不充分。這與供銷社綜合改革的要求還有很大距離，基層社必須邁向 “三位一體”。

2006年初的中央一號文件剛剛提出社會主義新農村建設，時任浙江省委書記習近平就在當年初的全省農村工作會議上，提出了農民專業合作、供銷合作、信用合作 “三位一體”的構想。后來在12月19日的全省現場會上進一步表述為：“三位一體”是三類合作組織的一體化，也是三重合作功能的一體化，又是三級合作體系的一體化。

在這方面，一些地方供銷合作社進行了探索，在領辦各類農民合作社、聯合社、協會社團，吸納新型農業生產經營主體的過程中，開展農民合作、信用合作、供銷合作三位一體嘗試。各地供銷合作社已在構建 “三位一體”方面取得一定經驗。山東省供銷合作社在開展農業社會化服務的基礎上，發起建立農民專業合作社，并在上規模、管理規范的農民專業合作社內部開展資金互助，基層供銷合作社內部實現服務功能綜合化。還有一些地方供銷合作社以縣級供銷合作社為主導，發動基層供銷合作社、農民專業合作社、專業技術協會、信用合作社和公司組建協會 （聯合會），以其為平臺開展為農服務，例如溫州市依托農民合作社聯合會施行的資金互助會。

解決這個問題，應當建立供銷社綜合服務平臺，統一服務后臺，使之成為農民合作金融、聯合購銷、農技推廣等經濟活動的載體，承擔農民福利、社區文化等公共服務。該綜合服務平臺為農村社區居民提供農資、日用品、農副產品的統購統銷、病蟲害統防統治、植保方案、測土配方、作物托管等生產性社會化服務，并提供場地和標準化管理，引進各類主體入駐該平臺，為社區居民提供文化娛樂、教育醫療、養老托兒、金融保險等業務，同時開展電子商務線上到線下 （O2O）、企業對消費者 （B2C）、企業對企業（B2B），實現線上和線下相結合。

（二）組織不成體系，有待貫通基層、縣、市、省及全國各級的供銷組織聯結

供銷合作社歷史上就存在塊塊管理、互不統屬的問題。改革以來，各級供銷社的發展缺乏統籌規劃，社有企業各闖市場，基層社逐漸弱化，得不到縣級以上供銷社及社屬企業的支持。而各級社有企業由于缺乏基層社這條腿，在農村市場中很難立足，十分被動。解決這個問題，必須創新 “省、市、縣、基層社＋中央”的支撐體系，強化兩頭：一是強化總社的指導管理、政策研究、戰略規劃、產業布局、區域協調功能；二是強化基層供銷合作社的經營職能和自主性。

在基層，依托供銷合作社的經營網點、莊稼醫院或綜合服務平臺，莊稼醫院或綜合服務平臺，由基層供銷合作社領辦、吸收農民合作社、聯合社、基層農資公司等經營主體，合作社內部開展信用合作，或發起設立擔保公司，為社員提供融資擔保。基層綜合服務平臺為農村社區居民提供農資、日用品、農副產品的統購統銷、病蟲害統防統治、植保方案、側土配方、作物托管等生產性社會化服務，并提供場地和標準化管理，引進各類主體入駐該平臺，為社區居民提供文化娛樂、教育醫療、養老托兒、金融保險等業務，同時開展電子商務O2O，B2C，從而實現生產、生活、電商、供銷、金融、社區綜合服務融合的平臺。

在聯合社層面，由縣級社自下而上入股上級聯合社，成立合作社聯合社，相應的經營網點配套有配送中心、倉庫后臺管理，在合作社之間開展統一結算、貿易信貸、信用合作，并設立聯合社資金調劑平臺；這一層面的電子商務主要以后臺供應鏈管理為主、以少量B2B為輔。

在總社層面，建設全國性供銷合作社網上綜合服務平臺，整合全系統資源，實現協同運行，該平臺整合并對接各地生產性社會化服務供求資源，以及生活類包括文娛、家政、日用消費等信息對接，整合全系統農資、農產品、農村日用品的網絡和渠道，實現“三網合一”、協同調動。并配合自下而上的資本運作，推進全系統形成自下而上、上下貫通的實體性合作經濟組織。根據2015年中發11號文件，符合條件的供銷合作社社屬企業可以發起設立中小型銀行，以金融為桿杠，進一步強化為農服務功能。在條件成熟的時候，總行由總社 （大股東）、省社、市社、縣社入股，財團入股，成立中國供銷合作銀行，架構為總行—省級分行—縣級支行 （村，網點），強化系統內上下之間的經濟紐帶和利益聯結機制，強化為農服務的金融功能。

（三）政策功能太弱，有待建成政府與農民聯系的橋梁

我國涉農政策資金上萬億元，涉及多個部門，其中也包括供銷合作社。但總體上看，供銷社主要是在市場中堅持和發展，在政府惠農政策中發揮的作用較小，使得政府過多地直接通過行政機關聯系農民，采取行政手段，工作方法單一，效果不夠好。供銷合作社應當成為 “小政府、大市場”背景下黨和政府與農民密切聯系的橋梁和紐帶。在市場經濟條件下，政府對市場主體及其經營服務活動已從直接管理轉變為間接管理，主要行業協會及中介機構管理。適應這個客觀要求，按照政社分開的原則，各級供銷合作社已經退出政府行政機構序列，成為介于政府和農民之間的一個特殊的市場主體，承擔著政府調控農村流通市場、扶持農民進入市場的特殊職能。供銷合作社是政府服務 “三農”不可或缺的得力助手。根據實際需要，供銷合作社可以承擔政府委托的任務，行使政府授權的某些職能，成為政府與企業之間的橋梁和紐帶，可以起到政府不可取代的作用。供銷合作社替政府行使以下職能：

第一，供銷合作社成為政府支農資金的撥付渠道。目前，供銷合作社系統每年承擔地方省市縣級供銷合作社 “新網工程”和農業綜合開發項目的財政資金評審、撥付工作。2007年至2014年，累計發放支農資金91．16億元，累計支持農業綜合開發項目1230個。

第二，可替政府行使市場監督、管理、行業自律、組織、培訓職能。例如濟寧供銷合作社在省社、市社督導下，開展資金互助業務，并監管資金互助業務。

第三，供銷合作社牽頭，替政府承擔部分公益性較強的社會化服務，成立公益性經濟實體，例如大型農產品批發市場、便民超市、莊稼醫院、農村綜合服務社 （中心）。

第四，供銷合作社可以成為獨立的中介組織，例如合作社信用評級機構、惠農資金的額度評審機構，土地流轉交易登記機構，為政府、農民及相關機構提供信息服務。

第五，供銷合作社可對特殊產品、服務進行專賣、專營以及國家賦予它的一些特殊權利。例如河北省供銷合作社的 “五大網絡”中，其中有兩項是承擔鹽業、煙花爆竹的專賣和市場管理職能。四川部分市縣供銷合作社還承擔煙草專賣職能。

第六，在堅持公平競爭的原則下，通過政府購買的形式，由供銷合作社提供社會化服務。例如山東省供銷合作社的大田托管業務由政府購買、委托，由供銷合作社為農業生產經營主體提供農業生產、加工、銷售等一條龍式訂單服務。

（四）組織 “四不像”，有待明確供銷合作社組織定性和定位

供銷合作社特有的組織模式表現為 “政府＋事業＋協會＋企業”。運行幾十年來，供銷合作社組織體系幾經改變，這四類主體并存的特點并沒有改革，被稱為 “四不像”。經過長期磨合、實踐，供銷合作社的 “四不像”機制確實在帶動農村商品流通、服務 “三農”方面起到了積極作用。但是，在依法治國的大勢下，供銷社組織 “四不像”的狀況，在多方面與現行法規有矛盾。

解決組織 “四不像”的問題，應當綜合吸取四類組織的有效因素，把供銷社合作社轉換、完善、調整為實實在在的組織。

第一，為保證供銷合作社繼續成為黨和政府在農村工作的有力抓手，支持供銷合作社繼續強化為農服務公益職能，各級聯合社機關繼續參照公務員法管理，所需經費列入同級財政預算。允許各級聯合社探索建立與績效掛鉤的激勵約束機制，動態調整薪酬水平，增強內生發展動力。薪酬的制定與調整需報本級社有資產監管委員會和上級聯合社審定。形成自下而上、上下貫通的實體性合作經濟組織。

第二，實現各級供銷合作社和社團協會融合發展，借助社團協會這樣的第三類法人組織類型強化供銷合作社行業自律管理職能和帶動、組織新型農業經營主體的職能。例如，在合作金融方面，在各級供銷合作社成立合作金融行業自律監督管理辦公室，履行對下級供銷合作社從事合作金融業務的行業指導、監督、自律、規范，并定期向當地政府主管部門備案。例如在為了將供銷合作社開展以專業合作社為平臺的內部資金互助服務合法化，加強監督和管理，臨沂市政府賦予了該市供銷社對專業社開展資金互助的監管權，臨沂市編辦已正式批準下文，在臨沂市社成立農村資金互助監督管理辦公室，并給予編制，對全市專業合作社內部資金互助進行監督管理。另外，完善供銷合作社接受政府委托的公共服務，或政府特許的為農服務職能，例如大型公益性農產品批發市場、村級公益性集貿市場的經營管理職能，特許供銷合作社開展鹽業、煙花爆竹等特殊商品銷售和渠道管理。

第三，完善社有資產和社有企業管理職能，實行各級供銷合作社和社有企業雙線運行機制。將社有企業定位為社會企業，明確規定提取一定比例的社有企業收益用來發展為農服務公益事業。應明確各級供銷合作社是本級社屬資產和所屬企業事業單位資產的所有者、經營者、管理者。帶動各類新型農業經營主體加入供銷合作社，密切同農民的利益聯結，通過產權紐帶和自下而上的利益聯結機制，恢復和強化供銷合作社的合作經濟屬性。抓緊建立由同級財政、審計等部門參加的社有資產管理委員會，完善社有資產收益分配管理制度，合理確定資產收益用于扶持 “三農”事業發展的比例。

四、推動供銷合作社綜合改革的政策建議

黨和國家對供銷社已經明確供銷社綜合改革的目標。2015年中央一號文件明確指出，“全面深化供銷合作社綜合改革，堅持為農服務方向，著力推進基層社改造，創新聯合社治理機制，拓展為農服務領域，把供銷合作社打造成全國性為 ‘三農’提供綜合服務的骨干力量”。2015年中發11號文指出，“新形勢下加強農業、服務農民，迫切需要打造中國特色為農服務的綜合性組織。長期以來，供銷合作社扎根農村、貼近農民，組織體系比較完整，經營網絡比較健全，服務功能比較完備，完全有條件成為黨和政府抓得住、用得上的為農服務骨干力量，要充分用好這支力量”。要實現中央確定的供銷社綜合改革目標，需要采取一些關鍵的政策措施，為此建議：

（一）加強對供銷合作社拓展服務的法律支持

從依法治國的角度，抓緊制定出臺 《供銷合作社條例》，規范供銷合作社管理運行。制定合作金融法、供銷合作社法，明確供銷合作社的職能和定位，賦予其開展合作金融、履行行業自律監督管理的職能。

在法人類型上，供銷合作社系統包含機關、事業單位、企業、社團協會四類法人主體。2015年中發11號文件也明確指出，“確立供銷合作社的特定法律地位。在長期的為農服務實踐中，供銷合作社形成了獨具中國特色的組織和服務體系，組織成分多元，資產構成多樣，地位性質特殊，既體現黨和政府政策導向，又承擔政府委托的公益性服務，既有事業單位和社團組織的特點，又履行管理社有企業的職責，既要辦成以農民為基礎的合作經濟組織，又要開展市場化經營和農業社會化服務，是黨和政府以合作經濟組織形式推動 ‘三農’工作的重要載體，是新形勢下推動農村經濟社會發展不可替代、不可或缺的重要力量。為更好發揮供銷合作社獨特優勢和重要作用，必須確立其特定法律地位，抓緊制定供銷合作社條例，適時啟動供銷合作社法立法工作”。

單獨立法的供銷合作社在性質上應屬于公法人社團。學者基于韓國的考察，認為其農協為公法社團，①楊團、孫炳耀：《公法社團：中國三農改革的 “頂層設計”路徑——基于韓國農協的考察》，《探索與爭鳴》2012年第9期。我國臺灣的農會也是公法人，②郭殊：《論農會公法人及其制度的建構——行政法制化的視角》，社會科學文獻出版社2013年版，第73～85頁。這可啟發我們思考供銷社的法律地位。按照農民專業合作社法設立的專業合作社屬于私法領域，調整農民個人及其組織的經濟行為。供銷合作社有所不同，它的目標不是營利，而是為農民提供綜合服務，其中包含承擔政府委托的事項，具有公共性質。立法應當明確供銷合作社的公共責任，同時賦予其經營權力，界定它與政府公共權力及資源的關系。

供銷合作社立法必須與農民專業合作社法銜接。2007年實施的農民專業合作社法限定了它的組織范圍和業務范圍，沒有授權開展合作金融服務，也未涉及聯合社。但近年專業合作社的發展開始突破法律限制。中央文件多次提出在專業合作社內部開展信用合作，探索舉辦聯合社。因此，農民專業合作法修訂，很可能在功能和組織上會有大的突破，這就使它與供銷合作社立法的關系更為復雜。有三種選擇：一是農民專業合作社法與供銷社立法平行。二是供銷合作社成為上位法，授予更多的權利；作為下位法的農民專業合作社法不作過多的授權。三是農民專業合作社法去掉 “專業”二字，擴大授權，供銷合作社按照下位法定位。

（二）改變財政對農業的補貼方式

協調政府惠農政策資金，加強供銷合作社運作政策資金的作用。協調供銷合作社與其它涉農部門的關系，利用基層社聯系農民的優勢，協助各部門資金更有效地落地。供銷社與各涉農部門在劃清界限、明確責任基礎上，形成合力。

各級政府的有關專項資金，可直接用于獎補供銷系統基礎設施建設。首先，設立農業發展專用基金，資金來源于國家財政、政策性金融機構及政府產業發展基金，專項用于農業產業化、物流、配送建設。其次，供銷合作社系統面向全國大型農產品批發市場，建立農產品價格平抑基金，以平抑農產品價格異常波動。資金來源部分自籌，部分來自財政。最后，將部分財政支農資金也可借助供銷合作社系統在全國農村流通領域的支付結算網絡給農民發放補貼，具體方式是，基層供銷合作社引導其社員選舉產生 “補貼評審委員會”，“補貼評審委員會”利用供銷合作社的數據庫網絡，對社員農戶進行實地調查，再將應補貼額度上報相關部門，這樣可以提高農業補貼的精準性。

（三）創新農業專業化服務，拓展農業專營服務領域

一是賦予供銷合作社制造、生產、運營、管理各類農業機械的主體權利。隨著土地流轉和規?；N植的趨勢日益明顯，各類農業經營主體對農業機械化的需求也日益加大，但目前農業機械從生產到供應的鏈條被不同的部門人為割裂，使得農機在中國整體的使用率不高、農機配置地區間極不平衡，重復購置、閑置浪費和一機難求的現象并存，而在農機流通和服務領域更是落后，農機租賃、金融租賃方式鮮有使用。作為提供農業生產社會化服務的國家隊、主力軍，應協調各部門之間的分工，整合資源，賦予供銷合作社農業機械的制造管理運營及監督管理的全鏈條權利。

二是賦予供銷合作社系統開展合作金融的主體權利和行業自律規范指導職能。雖然近年來中央一號文件明確供銷合作社開展新型合作金融組織的探索，但由于沒有明確的政策法規出臺，各地對供銷合作社開展合作金融態度不一，有的地方甚至禁止，極大影響了供銷合作社為農服務的開展。目前由農業部門、供銷合作社推動及農民自發設立的資金互助社在全國已超過三萬家，但由于數量多、規模大、范圍廣，加之管理歸口不一，缺乏行業規范，導致該類組織無序發展，各地資金互助社風波事件頻發，成為農村地區較為復雜且潛藏風險較大的領域。所以，有必要由供銷合作社制定相應的國家標準，對農村資金互助社進行規范管理，強化其行業自律能力，從而降低主管部門的監管成本及農村地區系統性金融風險，引導該類組織正規有序發展。

（四）強化供銷合作社牽頭的 “惠農之家”服務平臺建設

在工作機制上，供銷合作社將積極協調與民政、教育、醫療、環保等部門的關系，在劃清界限、明確責任的基礎上，強化協作配合，形成工作合力。積極向各級政府爭取有關農村綜合服務社建設的專項資金，直接用于獎補門店改造、科技支持、信息服務、技術培訓、家政服務的基礎設施建設等方面，并加大對農村醫療、養老等公共領域的扶持力度。同時，希望各級政府通過調整和優化支出結構，引導鼓勵各類社會主體依托農村綜合服務社這一為農 “綜合服務平臺”參與農村社區服務。

（五）支持供銷合作社系統開展農村綜合保險

協調相關部門，與保險公司開展合作，通過供銷合作社領辦、自辦、協辦的農民合作社內部，進行合作保險試點，并進行經驗總結和推廣。

將更多政府救助資金轉換為保費補貼，特別是要降低區縣政府對農業保險保費補貼的財政壓力，逐步減少或免除糧食和重要畜牧產品生產大縣的縣級財政補貼要求，同時保費補貼不再 “一刀切”，因地制宜實行差異化補貼政策。創新供銷合作社開展的農業保險產品。穩步開展主要糧食作物、生豬和蔬菜價格保險試點，加強價格指數保險、天氣指數保險創新。擴展保險責任，逐步從成本保險向產量產值保險、收入保險延伸。提高保險服務信息化程度。

強化對農業保險的監管與扶持。建議相關政府部門建立并完善農業保險監管體系，通過法律法規的制定來約束管理部門的職責；組織建立農業保險信息數據庫，加強對保險公司信息化的監管，確保農業保險承保、理賠相關信息的公布。同時，加強市場主體準入和退出管理，保證財政資金的高效使用。

（六）構建中國供銷合作基金、銀行和保險等金融服務平臺

各地供銷合作社應結合自身情況分階段參與發展金融服務。自身優勢不明顯的基層社可與金融機構合作，比如可通過采用轉貸、委托貸款、批發貸款、融資租賃、票據融資、債券、信托等多種方式，打通普通農戶、新型經營主體與金融機構的資金通道；一些財力較雄厚的供銷合作社可參股村鎮銀行、農村信用社，符合條件的供銷合作社企業可以發起設立中小型銀行；具備一定操作經驗和資本實力的供銷合作社可開展農民資金互助、合作保險，可建立小額貸款公司、消費性金融公司、融資租賃公司、擔保公司等。

在基層社積極推進農民資金互助組織和各種形式的資金互助聯合社基礎上，通過局部試點、典型示范，進行 “三位一體”模式試點和推廣，逐步擴大供銷合作社的合作金融服務網絡。一些地方的資金互助社及聯社在條件成熟時可發起設立中小銀行。在條件成熟時，整合全國供銷合作社系統的資源，打通資金鏈，建立資金上的聯系，同時借鑒供應鏈金融和互聯網金融模式，設立中國供銷合作銀行，強化供銷合作社上下級組織體系的協同性。

1．楊德壽主編：《中國供銷合作社發展史》，中國財政經濟出版社1998年版。

2．楊德壽主編：《中國合作社經濟思想研究》，中國財政經濟出版社1998年版。

3．曹亮：《基于物聯網的農業轉型升級研究》，《仲愷農業工程學院學報》2014年第6期。

4．孔祥智：《建立新型農業社會化服務體系：必要性、模式選擇和對策建議》， 《教學與研究》2012年第1期。

5．郭殊：《論農會公法人及其制度的建構——行政法制化的視角》，社會科學文獻出版社2013年版。

6．楊團、孫炳耀等：《綜合農協：中國 “三農”改革突破口》，中國社會科學出版社2015年版。

7．楊團、孫炳耀： 《公法社團：中國三農改革的 “頂層設計”路徑——基于韓國農協的考察》，《探索與爭鳴》2012年第9期。

責任編輯：沈家文、杜振華

胡正塬，中國國際經濟交流中心產業規劃部處長、博士；

*本文為中國國際經濟研究交流基金2014年重點課題 《構建新型農業經營體系與發揮供銷社作用的研究》縮寫。課題指導聶振邦，項目組組長王軍；參加研究報告寫作的還有徐雪峰、毛飛。河北省供銷社為課題調研提供支持，特此致謝。